理論建構及研究假設第三章
第一節 國會議員提案行為理論
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理論建構及研究假設 第三章
欲 試 圖 解 釋 我 國 立 法 委 員 提 出 臨 時 提 案 的 行 為 之 前 ， 有 必 要 針 對 國 會 議 員 提 案 行 為 的 相 關 論 述 ， 以 及 我 國 獨 特 的 臨 時 提 案 特 質 進 行 探 討 ； 同 時 ， 嘗 試 將 提 案 行 為 相 關 理 論 適 當 地 加 以 轉 換 ， 以 符 合 及 連 結 我 國 立 法 院 的 生 態 環 境 及 臨 時 提 案 的 獨 特 特 質 。 以 下 理 論 架 構 亦 將 按 照 上 述 編 排 ， 分 別 就 國 會 議 員 提 案 行 為 、 臨 時 提 案 的 特 質 ， 以 及 鏈 結 兩 者 的 理 論 建 構 及 研 究 假 設 進 行 討 論 。
第一節 國會議員提案行為理論
就 國 會 議 員 的 政 治 目 的 而 言 ， 如 果 沒 有 特 別 尋 求 政 治 上 進 一 步 的 發 展 機 會 ， 或 是 沒 有 尋 求 其 它 私 人 生 涯 規 劃 ， 國 會 議 員 在 滿 足 政 治 目 的 達 成 上 ， 如 制 定 好 的 政 策 、 或 在 議 員 之 間 增 加 影 響 力 等 ， 皆 會 以 連 任 目 標 作 為 重 要 前 提(Fenno 1973; Fiorina 1977b; Mayhew 1974)，或者 某 種 程 度 上，試 圖 增 加 有 利 於 連 任 的 機 會(Hall 1987; 1996)。而國會議 員 為 了 能 夠 達 成 順 利 連 任 ， 在 決 定 任 何 一 項 立 法 活 動 時 並 不 會 輕 易 或 草 率 地 作 出 決 定 ， 這 是 因 為 議 員 的 每 一 項 決 定 ， 都 有 可 能 在 下 次 選 舉 中 成 為 對 手 攻 擊 或 選 民 懲 罰 的 箭 靶(Schiller 1995)。基於這樣的脈絡，
國 會 議 員 在 有 限 理 性 的 計 算 下 ， 對 提 案 的 思 考 及 策 略 應 是 趨 利 避 害 的 ； 同 時 ， 國 會 議 員 的 提 案 行 為 ， 理 應 也 受 本 身 最 大 政 治 目 的 ─ 連
任 ─ 所影響，此前提也代表國會議員在提案行為的思考上，即使某
次 提 案 並 不 會 增 加 連 任 機 會 ， 議 員 不 會 也 不 願 讓 提 案 對 於 自 身 連 任 機 會 造 成 傷 害 。
然 而 ， 作 為 立 法 活 動 之 一 的 提 案 ， 究 竟 可 以 帶 給 國 會 議 員 在 連 任 上 什 麼 利 益 ？ 欲 解 釋 上 述 問 題 ， 同 時 順 利 地 建 構 提 案 行 為 ， 勢 必 要 先 對 於 議 題 給 予 國 會 議 員 的 特 性 進 行 說 明 。 首 先 ， 國 會 議 員 所 處 的 政 治 環 境 充 滿 各 式 各 樣 的 議 題 ， 在 有 限 的 資 訊 、 時 間 及 立 法 資 源 下 ， 要 完 全 掌 握 所 有 議 題 幾 乎 是 不 可 能 的 ， 因 此 ， 國 會 議 員 必 須 作 出 抉 擇 ， 此 即 議 題 的 多 元 性(variety)。其次，國會議員對於欲掌握的議題，也很難
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絕 對 透 澈 其 利 弊 面 ， 換 句 話 說 ， 即 使 選 定 議 題 並 進 行 提 案 ， 對 於 國 會 議 員 來 說 也 不 必 然 受 益 或 不 受 到 傷 害 ， 此 即 議 題 的 不 確 定 性 (uncertainty)。因此，議題的多元性及不確定性，勢必會影響國會議員 提 案 行 為 。 倘 若 ， 國 會 議 員 試 圖 突 破 這 兩 項 議 題 特 性 進 行 提 案 ， 即 盡 可 能 提 出 更 多 各 式 各 樣 的 提 案 時 ， 又 必 須 確 保 提 案 不 會 對 自 身 造 成 傷 害 ， 勢 必 要 投 注 更 多 資 源 及 時 間 於 提 案 行 為 上 ， 其 可 能 的 結 果 就 只 能 專 注 於 提 案 這 項 立 法 活 動 ， 且 其 提 案 數 量 上 也 因 耗 費 過 多 資 源 而 屈 指 可 數 ， 顯 而 易 見 地 ， 國 會 議 員 並 不 可 能 僅 專 注 於 提 案 ， 同 時 ， 這 也 與 國 內 外 立 法 機 關 踴 躍 提 案 的 現 象 並 不 相 符 。 本 研 究 認 為 ， 國 會 議 員 選 擇 議 題 進 行 提 案 時 ， 固 然 考 慮 這 兩 項 議 題 特 性 ， 但 同 樣 在 有 限 的 時 間 及 資 源 分 配 下 ， 只 要 透 過 主 觀 地 評 估 議 題 所 需 成 本 及 其 利 弊 後 ， 依 然 有 助 於 增 加 國 會 議 員 達 成 政 治 目 標 的 機 會 ， 則 國 會 議 員 就 有 誘 因 進 行 提 案 。 不 過 ， 即 便 選 民 或 幕 僚 等 相 關 政 治 行 動 者 認 為 ， 國 會 議 員 可 藉 由 某 項 議 題 獲 得 政 治 價 值 及 利 益 ， 但 議 員 最 後 仍 可 能 在 利 弊 計 算 下 拒 絕 提 出 提 案34， 這 顯 示 並 非 所 有 看 似 有 利 於 國 會 議 員 的 提 案 都 能 被 接 受 ， 端 看 國 會 議 員 主 觀 的 計 算(Garand & Burke 2006; Schiller 1995)，
同 時 ， 也 顯 示 國 會 議 員 在 提 案 上 是 握 有 最 終 自 主 決 定 的 權 力(Highton
& Rocca 2005)。
國 會 議 員 如 何 在 有 限 的 時 間 及 立 法 資 源 中 ， 評 估 及 篩 選 出 對 自 身 有 誘 因 的 議 題 作 為 提 案 主 軸 ， 根 據 先 前 多 篇 的 國 內 外 提 案 行 為 研 究 的 文 獻 ， 本 研 究 試 圖 歸 納 出 三 種 較 常 被 提 及 及 探 討 的 影 響 提 案 觀 點 ， 分 別 是 選 舉 觀 點 、 權 力 觀 點 、 以 及 個 人 特 質 觀 點 ， 作 為 瞭 解 國 會 議 員 提 案 行 為 的 基 礎 論 述 。
一 、 選舉觀點
34 Schiller 認為，議員有可能因為政治或政策的接受度不佳、議員本身的職務不宜、
沒 有 得 到 行 政 當 局 潛 在 的 支 持 、 財 政 的 負 擔 、 其 他 議 員 對 於 此 案 的 看 法 及 角 色 不 利、及 無 宣 傳 機 會 等，而 拒 絕 提 出 外 在「 看 似 有 利 」的 提 案(Schiller 1995, 190)。
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是 有 限 的(Anderson et al. 2003; Frantzich 1979; Mayhew 1974; Moore &Thomas 1991)，因此，在提案的宣稱功勞上，即便提案結果不如預期， 2006; Campbell 1982; Hall 1996; Highton & Rocca 2005; Jones 2003;
Miller & Stokes 1963)，雖然成本較低，但利益通常也與其他議員均
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任 訊 息(Burke 2005; Platt & Sinclair-Chapman 2008)，但若以純然的選 舉 觀 點 來 解 釋 國 會 議 員 每 一 項 提 案 ， 似 乎 仍 無 法 盡 善 盡 美 ， 事 實 上 ，‧
Rundquist 1975; Fiorina 1977b; Lancaster 1986; Stein & Bickers 1994;
Evan 2004; 羅清俊 2009），會選擇與自身選區有利害相關的常設委
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待 需 時 間 發 展 可 信 賴 的 立 法 及 政 治 議 程 能 力 ，Hall甚至認為，晚近美 國 對 新 進 國 會 議 員 的 規 範 鬆 動 後 ， 更 凸 顯 新 進 議 員 在 立 法 行 為 的 磨 練 不 足 ， 掌 握 可 用 的 立 法 資 源 及 職 權 成 為 新 進 議 員 更 關 注 的 目 標(Hall 1987)。基本上，若將新進議員與資深議員相比，新進議員的立法技能 及 經 驗 仍 不 足 ， 比 較 難 以 使 用 提 案 增 進 提 內 部 權 力 及 選 區 利 益 的 能 力 ， 而 資 深 議 員 較 能 清 楚 自 身 及 其 他 議 員 的 偏 好 ， 同 時 ， 在 議 題 上 也 擁 有 足 夠 的 資 訊 獲 取 能 力 及 專 業 性 。 因 此 ， 多 數 研 究 認 為 越 資 深 的 國 會 議 員 ， 其 政 策 產 出 能 力 （ 提 案 通 過 率 ） 會 比 新 進 議 員 佳(Garand &
Burke 2006; Mattews 1960; Schiller 1995)；雖然，某些研究指出，新進 議 員 中 提 案 產 量 也 受 到 其 它 因 素 影 響 ， 如 隸 屬 多 數 黨 的 國 會 議 員 因 為 有 較 高 的 機 會 使 提 案 通 過 ， 所 以 比 少 數 黨 的 新 進 議 員 有 誘 因 提 案(Cox
& Terry 2008; Frantzich 1979)。
基 於 上 述 ， 再 將 權 力 觀 點 與 選 舉 觀 點 於 提 案 行 為 研 究 的 角 度 進 行 比 較 ， 主 要 有 三 點 的 差 異 ： 一 、 權 力 觀 點 著 重 於 國 會 議 員 得 利 是 因 為 提 案 的 通 過 ， 而 選 舉 觀 點 則 認 為 提 案 本 身 即 有 助 於 連 任 ； 二 、 權 力 觀 點 著 重 於 提 案 在 不 同 立 法 階 段 的 過 程 ， 而 選 舉 觀 點 比 較 著 重 於 提 案 階 段 的 取 材 ； 三 、 權 力 觀 點 著 重 國 會 內 部 的 制 度 安 排 及 國 會 議 員 本 身 的 職 權，而 選 舉 觀 點 著 重 在 國 會 外 部 的 選 區 及 國 會 議 員 本 身 的 選 舉 背 景。
三 、 個人特質觀點
最 後 一 種 所 歸 納 的 觀 點 為 個 人 特 質 觀 點 。 個 人 特 質 觀 點 的 意 涵 ， 在 於 國 會 議 員 於 眾 多 關 注 的 提 案 素 材 中 ， 不 單 單 僅 考 慮 選 區 利 益 或 提 案 的 通 過 ， 國 會 議 員 還 會 因 為 議 員 個 人 偏 好 ， 對 於 特 定 議 題 會 投 注 更 多 的 關 注 及 心 力(Gooch 2007)。 Platt & Sinclair-Chapman(2008)則 認 為 ， 議 員 的 個 人 偏 好 ， 將 是 提 案 籌 備 前 所 需 考 慮 的 一 種 誠 信 成 本 (integrity costs)，若提案與個人偏好一致，則誠信成本為零，但若提案 與 個 人 偏 好 不 一 致 時 ， 將 可 能 會 對 不 誠 實 付 出 誠 信 代 價 ； 同 時 ， 而 誠 信 成 本 的 高 低 ， 端 看 議 員 的 偏 好 強 度 、 其 它 偏 好 的 權 重 、 及 時 空 環 境 而 定 。
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踴 躍 度(Platt & Sinclair-Chapman 2008; Rocca & Sanchez 2008)及特定 議 題 的 提 案 意 願 等(Preuhs 2006; Reingold & Haynie 2013; Whitby 2002)。‧ 國
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除 了 族 群 的 歸 屬 及 認 同 的 因 素 外 ， 專 業 背 景 的 差 異 ， 也 會 影 響 提 案 行 為 的 不 同 。 從 政 經 歷 即 是 一 個 常 探 討 的 因 素 ， 如 議 員 具 有 地 方 民 選 官 員 、 民 意 代 表 、 議 會 工 作 人 員 或 立 法 幕 僚 等 經 歷 ， 會 累 積 大 量 的 政 策 制 定 及 執 行 的 經 驗 ， 這 些 經 驗 會 有 助 於 提 升 提 案 的 專 業 及 踴 躍 度 (Garand & Burke 2006, 171)。除了從政經歷外，曾任職業也會影響特 定 提 案 的 提 出，Gooch(2007)即透過調查訪談，發現部分職業背景如法 律 背 景 、 房 產 業 背 景 的 國 會 議 員 ， 會 憑 藉 著 在 該 領 域 的 專 業 知 識 ， 對 於 有 關 的 特 定 議 題 提 案 踴 躍 提 案 。
生 活 成 長 經 歷 的 部 分 ， 多 指 國 會 議 員 的 意 識 形 態 及 特 殊 經 歷 ， 來 探 究 提 案 行 為 的 差 異 。 如 意 識 形 態 上 ， 趨 於 保 守 及 溫 和 的 議 員 ， 因 為 較 傾 向 不 去 挑 戰 現 有 政 府 政 策 ， 其 提 案 也 較 不 踴 躍 ； 相 反 的 ， 意 識 形 態 越 自 由 越 極 端 的 議 員 ， 對 於 新 議 題 及 現 有 政 策 ， 較 願 意 提 出 許 多 的 解 決 方 案 ， 並 凸 顯 現 行 政 策 的 問 題 及 個 人 立 場 ， 因 此 在 提 案 上 更 為 踴 躍(Burke 2005; Garand & Burke 2006; Schiller 1995)。特殊經歷則是多 指 議 員 個 人 或 家 庭 成 員 的 生 活 經 驗 或 嗜 好 等 ， 這 些 原 因 也 皆 會 使 議 員 決 定 對 於 某 特 定 議 題 進 行 提 案37。
總 結 上 述 所 歸 納 的 三 類 影 響 提 案 的 觀 點 ， 選 舉 觀 點 及 權 力 觀 點 的 論 述 基 礎 ， 皆 是 基 於 連 任 目 標 ； 雖 然 個 人 特 質 觀 點 強 調 議 員 提 案 有 其 它 的 考 量 ， 但 並 無 因 而 排 除 國 會 議 員 的 連 任 目 標(Gooch 2007)；換句 話 說 ， 個 人 特 質 觀 點 是 對 於 連 任 目 標 解 釋 外 的 一 種 補 充 ， 而 非 全 然 否 定 。 同 時 ， 這 三 類 提 案 觀 點 也 並 非 互 斥 ， 這 是 因 為 提 案 行 為 的 本 身 ， 即 是 在 許 多 因 素 影 響 下 的 結 果 ， 也 可 能 乘 載 議 員 的 多 重 動 機 ， 端 視 議 員 的 提 案 目 的 及 策 略 而 定 。 因 此 ， 影 響 提 案 的 三 類 觀 點 ， 基 本 上 可 視 為 國 會 議 員 提 案 行 為 研 究 的 三 片 拼 圖 ， 藉 由 彼 此 的 整 合 ， 將 有 助 於 增 加 窺 探 提 案 行 為 全 貌 的 機 會 。
37 Gooch(2007, 33-38)提到如議員的嗜好、議員的負面經驗、成長經驗、或家庭成 員 的 經 驗 等 ， 都 算 是 議 員 個 人 的 特 殊 經 歷 。