立法院臨時提案之研究：以第七屆立法院為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：盛杏湲. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 立法院臨時提案之研究：以第七屆立法院為例 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：李承翰. v. 撰. 中華民國一○三年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.



(5) 謝辭韶光荏苒，轉眼間在研究所四年的求學生涯，將隨著論文的完成而劃下一道圓滿的休止符。回顧論文的撰寫過程，雖然在最初的題材構思上頻頻受挫，但能從挫敗中再次挑戰，並一步步地克服，我想，最感謝者當屬指導教授盛杏湲老師，若非當初願意接納，並給予我一試的機會，實難想像能夠完成這份論文；即便與老師的討論次數並不頻繁，但老師每次仍不吝惜地提供大量的指導及協助，使論文構思終能發芽茁壯，再次且由衷地感謝盛杏湲老師對我這四年來的教導。當然，也非常感激兩位口試委員楊婉瑩老師和黃秀端老師，提出了許多建議及方向，得以讓論文能更加完備。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 能夠完成論文，一路上也承蒙許多朋友的幫助：感謝宛娟撥空安排與立委助理們的訪談；感謝百忙之中接受訪談的立委助理給予相當寶貴的實務經驗；感謝高雄市民政局補充的更新數據；感謝國會圖書館人員的資料提供等。若沒有你們的協助，論文將無法順利地產出。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 此外，在修業和撰寫期間，感謝鈺惠、育嶒、濬帆、百岳、俊翰、政宇等碩班朋友，所給的任何意見及協助；感謝電子治理研究中心的子菁學姊、佩靜學姊、毓勵學姊及友嶸，提供精實的校稿及文獻搜尋訓練，同時亦不斷地給予我前進的力量；感謝伯韡、秋均、上雲、韋毅、昀庭、華府、岱均等大學朋友，分享撰寫論文上的心得並從旁鞭策及激勵；感謝死黨怡菱、宗原、淑樺等，總能提供一個暫時喘息的避風港。有你們的一路陪伴，我將永遠心存感激。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，感謝我最愛的家人，默默地在背後給予我力量，使我能無後顧之憂地完成碩士學業，也感謝你們對我的包容及付出，以及耐心地靜候。僅將此論文，獻給我最摯愛的家人。李承翰. 謹誌. 2014.08.05 i.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. ii. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 摘要本研究嘗試以我國立法研究中較鮮少探討的提案類型－臨時提案－作為研究主軸，並試圖檢視法律提案與臨時提案的異同、院會臨時提案及委員會臨時提案的異同、以及建立一解釋立法委員提出臨時提案的行為論述。基於國內外針對影響議員提案行為因素的文獻，以及我國立法院政治環境與臨時提案特殊性質，本研究試圖整併後，提出三種影響立法委員提出臨時提案的因素，分別為立委追求提案的政績、立委的選區背景因素、以及立委的議程設定因素三類，以第七屆立法委員為對象，並採用負二項迴歸模型進行驗證。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 研究結果顯示，偏好以提案作為立法問政政績展現的立委，確實也偏好提出臨時提案；在立委的選舉背景相關因素中，都會型區域立委較傾向提出更多的委員會臨時提案，原住民立委則較傾向提出更多的院會臨時提案，同時，選區越安全的立委，對於臨時提案的提出也會比較積極，但立委的地方民代經歷則是無助於臨時提案的提出；在議程設定相關因素上，第七屆國民黨立委傾向提出更多院會臨時提案，但民進黨立委則傾向提出更多委員會臨時提案；此外，具有黨職的立委不傾向提出院會臨時提案，但身兼召委的立委則是更加偏好委員會臨時提案的提出。此結果不僅呈現影響兩種臨時提案提出的因素不盡相同外，影響法律提案提出的因素也不必然對臨時提案提出上也有相同的效果。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵詞：第七屆立法院、院會臨時提案、委員會臨時提案、提案行為、負二項迴歸模型. iii.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. iv. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 目次謝辭 ...................................................................................................... i 摘要 .................................................................................................... iii 目次 ...................................................................................................... v 表次 ................................................................................................... vii 圖次 .....................................................................................................ix 第一章. 政治大. 緒論 ..................................................................................... 1. 第一節. 研究緣起與目的 ............................................................ 1. 第二節. 章節安排 ....................................................................... 7. 文獻回顧 .............................................................................. 9. 第二節. 提案行為相關研究 ...................................................... 12. 理論建構及研究假設 ......................................................... 27. sit. y. 檢視立法院臨時提案的運作 ....................................... 37 臨時提案理論建構與研究預期 ................................... 45. io. 第三節. Nat. 第二節. 國會議員提案行為理論 .............................................. 27. er. 第一節. 研究設計 ............................................................................ 61. al. n. 第四章. 國會議員的代表性及政治目標 ..................................... 9. ‧. 第三章. ‧ 國. 第一節. 學. 第二章. 立. i n U. v. 第一節. 分析單位及研究範圍 .................................................. 61. 第二節. 變數建構、測量及資料來源 ....................................... 62. 第三節. 研究方法 ..................................................................... 78. 第五章. Ch. engchi. 臨時提案描述性分析 ......................................................... 83. 第一節. 歷屆院會臨時提案之觀察 ........................................... 83. 第二節. 相關變數之初步分析 .................................................. 88. 第三節. 小結 ............................................................................ 97. 第六章. 臨時提案之模型驗證 ....................................................... 101. 第一節. 全體立法委員臨時提案之模型驗證 .......................... 101. 第二節. 區域立委臨時提案之模型驗證 ................................. 114. v.

(10) 第三節第七章. 小結 .......................................................................... 120. 結論 ................................................................................. 123. 第一節. 研究發現 ................................................................... 123. 第二節. 檢討與建議 ............................................................... 129. 參考文獻 ........................................................................................... 133 附錄 .................................................................................................. 149 附錄一第七屆中途任（離）職之立法委員一覽表 .................. 149 附錄二都會／其他／農業選區分類一覽表 ............................. 151 附錄三區域立委之勝選幅度測量結果 .................................... 155. 政治大控制變數與臨時提案之相關統計 ................................. 163 立. 附錄四第七屆立法院之提案敘述統計及模型判定指標 .......... 159. 學 ‧. ‧ 國. 附錄五. n. er. io. sit. y. Nat. al. vi. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 表次表 3-1 立法院院會和委員會臨時提案概要表 ...................................... 44 表 5-1 歷屆院會臨時提案數及平均提案數 .......................................... 84 表 5-2 第七屆院會臨時提案與委員會臨時提案 .................................. 88 表 5-3 法律提案與臨時提案之相關係數 ............................................. 90 表 5-4 勝選幅度與臨時提案之相關係數 ............................................. 91. 政治大. 表 5-5 解釋變數於院會之平均臨時提案數 .......................................... 93. 立. 表 5-6 解釋變數於委員會之平均臨時提案數 ...................................... 96. ‧ 國. 學. 表 6-1 影響立法委員提案因素之負二項迴歸模型 ............................. 112 表 6-2 影響選區立委提案之負二項迴歸模型 .................................... 118. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vii.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. viii. Ch. engchi. i n U. v.

(13) 圖次圖 3-1 分析架構圖 ............................................................................... 59. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ix.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. x. Ch. engchi. i n U. v.

(15) 第一章. 緒論. 第一節研究緣起與目的在立法機關中，議案的提出，通常被視為是對於政策法規的討論、審查及訂定的源頭；而多數所熟知的議案，就我國立法院而言，多指由政府機關或立法委員就相關事項所提出，並依照立法審議流程的三讀程序進行審查的法律案或預算案為主（羅傳賢 2013a）。然而，我國立法院長期運作以來，亦存在的另一種議案，這種議案不須經過程序委員會的事先審定（羅傳賢 2013a；2013b），也不需繁複的審議，且被允許就亟待解決之事項，略過正規的審議程序，於院會及委員會提出並進行討論。這類議案的出現，似乎對於立委達成本身的政治目的或個人偏好上，有相當的助益，故在立法院中，經常能見到這類議案被立法委員提出，並可在新聞媒體的報導上時有所聞；然而，這類議案在我國立法院提案研究中，並沒有相當多的文獻進行討論，多數民眾對這類提案與法律案的差別也並不清楚，此即我國立法院中較為特殊的議案：臨時提案(Impromptu Motions / Extemporaneous Motions)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 臨時提案的議題內容無所不包，以第七屆臨時提案來說，它可以是針對時事議題，如：. Ch. i n U. v. 本院委員蔣乃辛、盧秀燕、潘維剛等17人，針對此次日本強震引發海嘯和核災，透過電視新聞不斷播放，台灣民眾感同身受。然而國人天天盯著電視，24小時不斷重複看到災難畫面，致使部分民眾想起九二一地震或八八風災等災情往事，莫名的憂慮傷心，甚至有民眾因此產生嚴重失眠問題。心理醫師表示，近日有民眾因天天看日本地震災情新聞、核災報導而導致恐慌症、憂鬱症發作，心理疾病就醫的患者近日增加了1到2成。為保護國人身心健康，本席呼籲政府必須正視此現象，中央防災應變中心、氣象局、原能會應隨時掌握日本災情後續，給予國人正確資訊外，衛生署也應密切注意各大醫療院所「災害症候群」的就診人數、診治情形並加強國人心理輔導；同時新聞局、通傳會也應邀集各家媒體商議減少災難新聞報導頻率，避免過度悲痛. engchi. 1.

(16) 的內容讓民眾感到沮喪失望，鼓勵電視台製作正面宣導短片，提醒國人要積極樂觀，保持信心，回歸正常生活。是否有當，請公決案（立法院公報第100卷第17期院會紀錄 2011, 145）。或政策建議：本院委員黃志雄等11人，針對經濟部能源局檢測，高溫之下，黑色車比同型的淺色車耗油2%，建請經濟部或相關單位未來公務車面臨汰換採購新車時，應一律改採白色及淺色系；亦鼓勵一般民眾購車時多考量白色系及淺色系，並在燃料稅方面給予優惠補助，請公決案（立法院公報第100卷第42期院會紀錄 2011, 120-121）。. 立. 或選區問題之陳情：. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 本院委員許添財、陳亭妃等12人，有鑑於目前台南機場空軍基地設立超高圍牆及長期噪音，導致緊臨的社區生活品質低落，地價、房價長期低迷下跌，建請行政院將其內的0.5公頃閒置土地興建籃球場及停車場，俾敦親睦鄰回饋社區，請公決案（立法院公報第99卷第10期院會紀錄 2010, 53）。. y. Nat. sit. 或立委個別建議：. n. al. er. io. 本院委員丁守中、朱鳳芝、洪秀柱、林郁方、呂學樟、楊麗環、鄭麗文、劉盛良、孔文吉等25人，建請行政院將十二月二十五日行憲紀念日，定為國定假日，既可宏揚憲法，又可符合教宗及基督徒的期待，請公決案（立法院公報第98卷第7期院會紀錄 2010, 159）。. Ch. engchi. i n U. v. 甚至是朝野互相攻訐的政治議題等：立法院經濟委員會為避免政府預算淪為假公濟私，以發展生技為名，大開免稅的便門，有圖利私人企業之嫌疑。建請針對「行政院國發基金投資宇昌生技公司與台懋生技創投公司案」相關資料含機密文件解密後送立法院經濟委員會委員。提案人：丁守中、徐耀昌（立法院公報第100卷第89期委員會紀錄 2011, 454）。從上述提案範例可觀察到，部分臨時提案確實具有亟待解決事項本質（許劍英 2004, 8），然而，更多臨時提案，僅是將政策或選區 2.

(17) 選民的建議轉呈給相關行政單位，至於是否具有急迫性，端視議員本身的主觀認知而有所不同；同時，上述提案範例，也僅是臨時提案各形各色的提案內容之一角，臨時提案的議題內容五花八門，上至國際議題，下至鄰里問題，幾乎都能成為臨時提案提出的議題，換句話說，只要符合臨時提案的提案規範，幾乎都能順利提出並予以通過。然而，瞭解臨時提案的特質及規範前，有必要針對臨時提案的概念進行釐清。就國會運作而言，提案是指相關機關或議員對國會提出議案的行為，各國國會規則通常也稱為提議(proposition)，在議事學上則稱為動議(motion)（蔡達棠、余文傑 1995a, 54）。蔡達棠及余文傑（1995a, 54）認為提案和動議可以混用，但許劍英（2004, 7-9）則認為，提案與動議有幾點概念上的差異 1 ：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 1、提案的內容為實質問題；動議的內容多為程序問題。 2、提案程序多以書面提案；動議程序因緊急性而多以口頭提案. ‧. 為主。. 3、提案的連署需徵得事先同意並簽署；動議的附議則於會議中. sit. y. Nat. 以口頭或舉手等方式表達提出認可。. al. er. io. 4、提案可以事先編列議程；動議則因臨時性而無法事先編列。. v. n. 而在實際立法院運作上，臨時提案雖然具有緊急性，但為求提案審議的謹慎及完備，多以提案的概念進行規範而非動議，換句話說，臨時提案雖然具有亟待處理的特質，但仍視為常規的提案，這也與臨時提案的設計目的有關。臨時提案原先設計的目的，即是作為補充法律提案的規定（蔡達棠、余文傑 1995b, 35），並允許在面對緊急事件或突發性問題時，讓立法委員仍能略過議程上的程序進行解決，故我國立法院最初在臨時提案的規定上，允許讓立法委員藉由臨時提 1. Ch. engchi. i n U. 許劍英（ 2004, 7-9）提出六點提案與動議之差異，但部分差異內容相似，同時，部分列點（如提案及動議連署人數）的規定已修正，因此，本研究進而整理為 4 點。. 3.

(18) 案，提出法律案及相關亟待解決事項之議案，來爭取優先討論的時效性（許劍英 2004；蔡達棠 1994a；蔡達棠、余文傑 1995a；1995b； 1995c；羅傳賢 2013a；2013b）。臨時提案原先設計的目的及規範，在民主化進程下，逐漸開始轉變。蔡達棠及余文傑（1995a；1995b；1995c）指出，於民國 78 年首次解嚴後的增額選舉之前，臨時提案數量並不多，其原因在於戒嚴時期下，多數提案實質上由政府主導，執政的國民黨立委，欲使自己的提案通過並不容易，更遑論提出臨時提案；而增額選出的委員，尤其. 政治大. 是當時的黨外立委，也因為國民黨實質掌握立法院多數，想要提出法律案或是臨時提案進入審查更是困難，因此，臨時提案在戒嚴時期並. 立. 不多見。在民國 76 年解嚴後，臨時提案的數量逐漸增加，但多數通過. ‧ 國. 學. 的臨時提案也以立法院事務及邀請備詢為主。直到民國 78 年增額選舉後，政治社會的改革浪潮襲來，言論自由及媒體自主的興起，加上民國 81 年立法委員全面改選，給予席次不斷增長的民主進步黨及其他黨. ‧. 派更多的議事空間，臨時提案逐成為立法委員對時事政策及選區表達關切的管道、議事杯葛的工具、或是爭取媒體曝光的舞台，而臨時提. y. Nat. sit. 案的提出數量也急遽增加。根據立法院臨時提案系統，在改選後的第. er. io. 二屆會期，單單第一會期就有 519 案院會臨時提案提出，堪稱史上提出數量之最會期，而數目龐大的臨時提案不僅壓縮原本法案的審議時. n. al. i n U. v. 間，也使得立法院議事效率不彰，致使對於臨時提案性質及規範進行改革的聲浪不斷湧現。. Ch. engchi. 早期的臨時提案規範，除了提出時機與連署人數之外，其提案性質、格式、及效力都能與正式提案相同（蔡達棠、余文傑 1995b, 35），但臨時提案的提出逐漸氾濫，造成立法院立法效率低落，朝野開始對於臨時提案的規範進行改革。在第二屆第二會期始逐步針對臨時提案進行變革，除了開始限縮每位立委每次院會的提案數，也針對提出的時機、內容及程序進行一連串的修改（蔡達棠、余文傑 1995a；1995b； 1995c；1996a；謝芙美 2002），最終於民國 88年的「國會五法」改革下，將臨時提案的規範於立法院議事規則第九條正式明定：. 4.

(19) 1、出席委員提出臨時提案，以亟待解決事項為限，應於當次會議上午十時前，以書面提出，並應有二十人以上之連署。每人每次院會臨時提案以一案為限，於下午五時至六時處理之，提案人之說明，每案以一分鐘為限。 2、臨時提案之旨趣，如屬邀請機關首長報告案者，由主席裁決交相關委員會。其涉及各機關職權行使者，交相關機關研處。 3、法律案不得以臨時提案提出。 4、臨時提案如具有時效性之重大事項，得由會議主席召開黨團. 政治大 2003, 117-118）。立. 協商會議，協商同意者，應即以書面提交院會處理（許劍英. ‧. ‧ 國. 學. 此規定自第四屆開始實施。後於民國96年因應第七屆立法院席次即將減半，將院會臨時提案之連署人數再下修為十人（周萬來 2008, 71-72；許劍英 2004, 8）。至此，院會之臨時提案改革暫告一段落。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 除了院會可以提出臨時提案，立法委員也可於委員會提出臨時提案。雖然委員會本質在於議案的審查，但在委員會中給予委員臨時提案的空間似乎為議事慣例 2（許劍英 2004, 299-302；羅傳賢 2004b, 301-311）。委員會中臨時提案的提出，除了比照院會不得為法律提案性質的規範外，也不得超出該委員會其職權所能處理的議題，其通過的臨時提案決議，也僅代表該委員會，而非全體院會。此外，委員會的臨時提案連署人數也曾經做過上調，原因在第七屆立法院之前，為了避免立委人數減半後導致委員會臨時提案的提出僅需2名（即院會臨時提案連署人數的 1/5）立委連署即可提出 3 ，而產生臨時提案浮濫的 2. 3. Ch. engchi. i n U. v. 許劍英（ 2004b, 299-302）認為就立法院各委員會組織法第二條：「各委員會審議本院會議交付審查之議案及人民請願案」及立法院議事先例及第三十例：「各委員會僅負責議案審查，並無法案提案權」兩條例來看，委員會成員不得提出法律案，卻沒有確切規定不得提出一般提案，故委員會會議討論準用立法院議事規則，及委員會決議之解釋，委員會成員有一般提案權。在民國 96 年 11 月修正立法院議事規則第五十七條前，臨時提案與修正動議之提. 5.

(20) 問題，而特別將臨時提案提高至3人，但到了第七屆立法院，卻發生在野黨因在各委員會人數不足，導致無法有效提出委員會臨時提案的狀況，遂在第二會期期末，再將3人以上連署取消，回歸提案只需院會臨時提案連署人數的1/5規範，亦即1人提案，2人連署，即可提案 4 。然而，雖然立法委員在院會及委員會都可以提出臨時提案，但臨時提案的法律效力仍值得商榷 5，原因在於臨時提案本身並非法律案，而議事規定中，也沒有載明行政機關必須遵守通過的臨時提案，加上臨時提案的連署門檻不高，提案程序及討論不似法律案有較為嚴格的限制，因此臨時提案通過與否並不等同於政策實行與否。即便如此，曾有部分立委嘗試增進臨時提案效力，但似乎沒有實際效果 6。就現行臨時提案的性質及規範，對行政機關並無強制的約束力。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 即使臨時提案的法律效力不如法律案，立法委員似乎仍熱衷於臨時提案的提出。依據立法院院會臨時提案系統的統計，第二屆至第七. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 4. 出為院會臨時提案連署人數的五分之一（即二人），但因應第七屆國會席次減半，特別將臨時提案及修正動議人數門檻提高至三人：「各種委員會會議關於連署或附議人數，應依本規則所定人數五分之一比例行之。但臨時提案、修正動議之提出，須經三人以上之連署或附議。」。民國 99 年 10 月 22 日於教育及文化委員會發生「掌摑事件」，起因於民主進步黨立委管碧玲認為現行委員會臨時提案連署人數限制，使得民主進步黨在五個委員會中無法提案。最後朝野達成協議下，將立法院議事規則第五十七條的「但臨時提案、修正動議提出須經三人以上之連署或附議」刪除，回到原先臨時提案與修正動議提案連署人數五分之一的規定，亦即 1 人提案，2 人以上連署或附議，即可提出（曾韋禎、施曉光， 2008，〈立院提案連署人數限制取消民進黨解套析〉，12 月 27 日。http://www.libertytimes.com.tw/2008/new/dec/27/today-fo2.htm，檢索日期： 2013 年 1 月 20 日）。民國 100 年 10 月 17 日的第七屆第八會期之社會福利及衛生環境委員會會議中，陳杰委員希望審議臨時提案時有相關官員須在場，引發朝野雙方，對於臨時提案效力的爭論（立法院公報第 100 卷第 65 期委員會紀錄 2011, 285-295）（立法院公報影像系統，檢索日期： 2013 年 1 月 20 日）。民國 89 年 11 月 21 日的第四屆第四會期第十六次院會會議中，黃義交等委員提出一臨時提案，要求行政機關正視及須於一個月內回覆臨時提案的辦理，並制定臨時提案相關處理要點（立法院公報第 89 卷第 65 期院會紀錄 2000, 118）（立法院公報影像系統，檢索日期： 2013 年 1 月 20 日）。. 5. 6. 6. Ch. engchi. i n U. v.

(21) 屆期間，平均一屆約提出 1,313 案，可見其提案數量具有一定的規模。如果臨時提案並無法律約束力，為什麼立法委員會踴躍地提出臨時提案？又是具有哪些特質的立法委員，對於臨時提案的提出較為偏好？本研究欲建立一個影響立法委員提出臨時提案的基本論述，進而解釋不同立法委員在提出臨時提案的差異。據此，本研究試圖探索下列三項研究面向：一、影響立委提出臨時提案與法律提案的差異。二、影響立委提出院會臨時提案與委員會臨時提案的差異。. 政治大. 三、建立一解釋立法委員提出臨時提案的論述。. 立. 本研究將以我國第七屆立法院的立法委員為研究對象，依據國會. ‧ 國. 學. 議員提案行為之相關理論，試圖建立影響立法委員提出院會臨時提案及委員會臨時提案之模型，來針對上述研究面向一一探索。. ‧. 第二節章節安排. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本研究共分為七章，分別陳述如下。第一章主要概述本研究的動機與目的，除了簡介院會及委員會臨時提案的沿革、特質及規範之外，也指出本研究欲以第七屆立法院為研究對象，以探索臨時提案與法律提案的關係、院會及委員會兩臨時提案場域之間的差異，以及影響臨時提案提出的因素三個研究面向。. Ch. engchi. i n U. v. 第二章主要為相關提案文獻的檢閱，分別針對國會議員代表行為及政治目標進行闡述，並回顧國內外的提案研究中，包含影響提案通過的因素、影響提案提出的因素、我國立法院的提案研究，以及相關涵蓋臨時提案的文獻。第三章為臨時提案的理論建構及研究假設。透過提案相關文獻的論述，整理出三種影響議員提案的觀點：分別是選舉觀點、權力觀點、以及個人特質觀點；同時，亦檢視我國臨時提案與法律提案的差異，以及院會和委員會兩種臨時提案的提案場域的實際運作情形進行整理。最後，試圖將前述提案觀點，依照臨時提案的特質及運作方式， 7.

(22) 提出並建構對臨時提案具有解釋力的因素，分別是立法問政的提案政績、選舉相關的背景因素、以及議程設定的相關因素三項，並就其所涵蓋的解釋變數在臨時提案上所產生的預期影響結果進行陳述。第四章主要為研究設計，除了對於分析單位及研究範圍進行詳細說明外，基於臨時提案提案論述的所建立的各項變數，在定義、測量方式、以及資料取得來源等也會遂一說明。第五章則透過臨時提案的描述性分析，分別藉由歷屆院會臨時提案提出概況、各項解釋變數與院會臨時提案及委員會臨時提案之間的關係及差異進行觀察，藉此初步驗證是否符合研究預期。. 政治大在第六章，則主要透過負二迴歸分析模型，在納入其它控制變數立的情況下，分析解釋變數對立委在院會及委員會臨時提案提出，是否 ‧. ‧ 國. 學. 具有預期的影響；除此之外，亦納入解釋變數在法律提案上的影響進行對照及比較，呈現議員在法律提案與臨時提案之間，與院會臨時提案與委員會臨時提案之間的提案行為異同。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 最後一章則為研究發現的整理及結論，檢視研究結果與理論建構的研究預期是否一致，並針對研究結果未如預期之處加以詮釋，此外，對於本研究的缺失及不足之處也進行整理，並以此做為未來在臨時提案研究上的可行建議或方向。. 8. Ch. engchi. i n U. v.

(23) 第二章. 文獻回顧. 對於多數民主國家之國會而言，國會議員於立法制定上的提案權的擁有，其重要性不僅在於創造合適的法規，以及民意的反映，其亦意義性更在於政策的正當性，以及對於行政機關的制衡（蔡達棠 1994b, 25-26），基於國會議員提案的重要性及意義性，相關國會研究中提案研究並不算少，即使多數提案文獻聚焦於法律提案，而僅有些許有關臨時提案的討論文獻，但基於國會議員相同政治目標及角色本質，並透過的國會議員提案行為研究，應有助於本研究建構及解釋提出臨時提案的論述。因此，以下將進行相關提案文獻的檢閱，第一部分為國會議員的代表意涵及政治目標，第二部分為提案因素的研究，第三部分為我國立法院提案及臨時提案的相關文獻。透過檢視上述相關文獻後，逐於下一章提出建構影響提出臨時提案的研究論述。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第一節國會議員的代表性及政治目標. n. al. er. io. sit. y. Nat. 代議政治中，對於代議士的概念，在於透過選舉，代替人民在制定關乎基本權利的相關政策及律法時，能夠適當地反映人民的立場及意見，同時在訂定過程中保障基本權利不受任何侵犯，使最後產出的法令，擁有正當性及代表性；然而，實際代議政治的運作，國會議員僅固定代表某一類人的偏好進行立法制定，這種情況並不存在，除了一般所為熟知的選區選民以外，議員本身的偏好、政黨的偏好、以及特定利益團體的偏好等都有可能作為立法決策上的依據；同時，不同議題範疇及時空環境等外部因素，對於型塑國會議員不同立法行為的代表性面貌，皆會產生動態的影響。. Ch. engchi. i n U. v. Miller與Stokes(1963)是最早研究國會議員代表行為的先驅，透過制定特定政策時的點名表決(roll call vote) 7，他們發現，選民的政策偏 7. Miller 與 Stokes(1963)以三種法案，作為檢視選民對國會議員影響力的評估。分. 9.

(24) 好與國會議員的投票行為，兩者之間並不具有固定且高度的相關性，其代表性高低的程度，會隨著議題及選民重視的程度而有所不同，換句話說，國會議員並非於每一項投票都按照選區選民的偏好進行投票，國會議員有限的民意擷取能力，以及選區選民本身的議題關注差異，給予國會議員投票時不同程度的自主空間，並增加其它偏好來源如政黨、利益團體、甚至是議員個人本身等回應於行為的機會。除了藉由點名表決，來探知國會議員對於選區選民回應的代表性行為外，Eulau與Karps(1977)則進一步提出觀察議員代表性的四種回應方式，分別是政策回應 (policy responsiveness) 、服務回應 (service responsiveness) 、分配回應 (allocation responsiveness) 以及形式回應 (symbolic responsiveness) 8；這四種回應的方式，並非僅對特定對象回應，也並沒有侷限於特定立法行為(Brunner 2013, 71)，換言之，不論是在提案、立法審查、質詢發言、或是點名表決等立法行為，國會議員都有可能涵蓋這四種回應方式，代表特定偏好對象，並回應特定的偏好對象。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 然而，從國會議員的代表性及回應性，產生一個基本的重要問題：國會議員為什麼要代表及回應偏好來源的所需？這個問題就牽涉到所. 8. i n U. v. 別是社會福利法案、外交事務法案，以及公民權利法案。 (1)政策回應，即國會議員透過政策制定過程，將所重視的偏好來源意見，反映或納入在立法審議的過程中，如先前所述的點名表決，及其他如委員會發言、聽證會召開等，可以觀察國會議員在政策上的代表來源及回應程度。 (2)分配回應主要藉由政府的公共支出計畫，國會議員將偏好來源的所需，透過如附帶預算條款、與行政部門的的肉桶 (pork-barrel)交易、或是與議員同僚合作另提新案進行滾木立法 (logrolling)等立法行為，將公共財帶回給偏好來源。(3)服務回應則是指國會議員以正式及非正式的立法行為，協助偏好來源解決問題，或是幫助增進其利益的一種回應方式。最常見者為國會議員的個案服務 (casework)，藉由各種可用的立法資源及權利，來滿足及促進偏好來源的意見轉達或落實。 (4)象徵回應也是一觀察國會議員代表性及回應度的重要指標，常見的立法行為回應如發言、質詢、或是其他並無實質政策約束力的立法行為，並藉由行為本身的表態，給予偏好來源為其發聲的印象，並使偏好來源能夠滿意於國會議員（ Eulau & Karps 1977；朱志宏 1995, 170-177）。. 10. Ch. engchi.

(25) 謂國會議員的政治目的為何，以及究竟代表及偏好能夠帶給國會議員，什麼樣的利益及好處？ Fenno(1973, 1)在美國常設委員會的研究中開宗明義指出，國會議員的目標主要有三項：連任 (re-elected) 、在國會議員間擁有影響力 (influence within Congress)、以及制訂出好的公共政策 (making good public policy)；其中，連任是最重要的目標，如果沒有連任為基礎，達成後兩種目的幾乎微乎其微(Fenno 1973; 1978)。Mayhew(1974, 6-7) 也強調，連任，是國會議員眾多目標中最重要且最具說服力的，除了最為貼近實際政治運作外，在分析上，亦便於聚焦個體行為的研究，同時也是權力獲取及維持的最佳分析方法，更能展現民主理論中，對於國會議員進行課責性(accountability)的體現。據此，在一心一意尋求連任者(single-mined reelection seeker)的預設下，透過理性自利的前提 Fiorina(1977b, 41)，國會議員理當競相作為選舉中各種有利於連任的代表，透過國會內外部的立法行為或職權行使，努力滿足各種偏好並成為偏好的代言人，藉以換取選票及增加下次連任的機會。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 值得一提的是，Hall認為(1987; 1996)，不論是Fenno的議員多元混合目標說，或是Mayhew的唯一連任目標說，都無法明確解釋，為什麼國會議員在相同目標下會產生不同的立法行為，或是，不同目標之下卻在某一時刻產生的相同立法行為。 Hall透過委員會的立法參與研究指出，國會議員在任何特定目標下所產生的行為效果，其實是由主觀認知下之行動目標而定，而構成議員的動機結構，也是依據情境中的不同的議題及當時的脈絡所組成，換言之，議員的目標是具有動態性（Hall 1987, 109；盛杏湲 2000a），連任並不能完全解釋國會議員每一項行為及決定。據此， Hall根據訪談幕僚的結果，提出觀察國會議員立法行為的四項目標：服務選區、制定好的政策、製造個人形象、以及促進總統法案在議程的順利，並在後續的研究中，驗證了其它政治目標，亦對於立法行為產生影響的結果 9。Hall的研究也顯示，探討 9. Ch. engchi. i n U. v. Hall (1996)隨後透過眾議員於農業、教育暨勞工、及能源暨商業委員會之不同立. 11.

(26) 國會議員的立法行為時，部分立法行為無法以連任目標進行解釋者，亦可從其他國會議員的政治目標進行考量，使立法行為有較全面性的解釋，也對於國會議員的提案行為研究，有較為完整的立論基礎。. 第二節提案行為相關研究依據國會議員的代表內涵，以及本身所欲達成的政治目標，都能體現在國會議員於每一項立法行為之中，其中，也包含提案行為。關於國會議員的提案行為的研究，探討的篇幅及種類相當多，由於提案為法律制定及政策中重要的起始點，後續立法過程中的角力及產出結果，也須檢視最初提案時的意圖及背景；同時，也因為提案關係到國會研究中相當多的層面，因此，多數立法研究亦對於提案的部分進行討論。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. ‧. 綜觀提案行為相關文獻，大致上可以分為兩大類：影響提案通過的因素，以及影響提案提出的因素。在影響提案通過的文獻，主要聚焦於國會議員在不同立法階段時，本身條件對於提案通過率的影響；而影響提案提出的文獻，則主要探索影響國會議員提案的原因。前者研究，多半企圖探索如何能使國會議員達成提案通過的成績；後者研究，則傾向瞭解國會議員不追求立法產量下而提出提案的背後原因。雖然影響提案提出的文獻，為本研究主要檢閱，但這類文獻的主要目的，即解釋提案通過率不高的情況下議員仍踴躍提案的看似無效率行為，因此，本研究亦將影響提案通過的文獻的檢閱內容簡要說明。以下將分別對這兩類文獻進行檢閱。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 一、影響提案通過的因素. 法階段的參與研究，將國會議員的四項目標進一步縮減為三項，分別為增進選區利益、追逐議員個人偏好、以及促進總統議案，並將三項目標與以驗證後發現，雖然國會議員努力增進選區利益換取連任的目標，在統計上具有顯著的影響力，但追逐議員個人偏好的目標，相較於促進總統議案的目標，也有顯著的影響。. 12.

(27) 提案行為最早的研究輪廓，由Matthews於《U.S. Senators & Their World》一書中所描繪。Matthews(1960, chs. 5)在探討參議院慣例及不成文的規範中，提出立法成效 (legislative effectiveness)的概念。簡言之，立法成效為每位議員的提案通過率，計算方式為每位參議員所提出且通過的法案數和決議案數之加總，除上每位參議員提出的所有法案數和決議案數。 Matthews認為當時參議院的慣例及不成文規範，如學徒制(apprenticeship)、專業化(specialization)、「少說多做」的禮節、以及同僚相互性 (reciprocity) 等因素，會具體展現於院會演說 (floor speaking)頻率，以及委員會專業化程度等指標，而這些指標與立法成效亦呈現高度的相關性，由此而言，慣例及規範所形成的各項背景因素，在當時參議員的提案通過與否上，具有重要的影響力。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 但對於參議院內所使用的立法成效評估，除了受慣例及不成文外，其最大爭議在於，對於兩院制的國會，僅對於其中一院進行提案的立法成效評估，是否已足以代表法案的最終產出？很明顯的， Frantzich(1979)認為應該要納入提案於另一院的審議過程，才能辨識真正具有立法影響力的國會議員特質。 Frantzich擴大提案通過率的研究後發現，國會議員若提案數越多、屬於多數黨、選區較為安全、資深的議場領袖、具有地方議會經歷等特質，其提案通過率明顯較高；而國會議員若為少數黨、新進議員、或是選區較為危險者，這些議員沒有提案的實質影響促進能力，或必須花更多的時間於選區，導致提案通過率都明顯偏低。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 不過Moore與Thomas(1991)認為，立法成效指標－提案通過率－仍有許多測量上效度的問題. 10. ，其中最大的測量問題在於，提案通過率. 的「提案打擊率(batting average)」無法有效地區別議員實際的立法成效上的差異 10. 11. 11. ，同時，也無法將現代國會中委員會專業化趨勢納入。. Moore 與 Thomas(1991, 961)認為有幾個效度上的問題，如立法成效不該單以提案通過率呈現、立法成效預設了議員每個提案的重要度都相等、以及議員提案也不一定純粹要求通過。如 A 議員總提案數為 2，總通過數也為 2；B 議員總提案數 200，總通過數也是. 13.

(28) 因此，Moore與Thomas適度修改立法成效指標. 12. ，將提案通過與否，. 限縮於委員會審議階段，藉此納入委員會專業化的因素。透過第 99 屆參議院發現，議員是否隸屬國會多數黨，對於提案通過委員會與否有非常強的解釋力，再著，多數黨議員若委員會專業程度越高，提案數較少、連任越多次、返回選區次數越少、意識形態較為溫和者等，對於提案通過更加有利；反觀少數黨議員，僅有返回選區次數越少、以及意識形態較為溫和者有助於提案通過委員會。 Anderson 、 Box-Steffensmeier 與 Sinclair-Chapman(2003) 可以說是立法成效之集大成研究，納入所有可能影響提案通過率的因素 13 ，並在不同的立法審議階段進行驗證，他們發現，議員若提出地方法案之比例越高、以及提案數越多者，皆有助於法案通過；同時，議員如果是多數黨成員、眾議員領袖、或是多數黨的委員會小組主席，對於提案通過也有顯著提升，但其效果則因立法階段的進程而逐步遞減。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 另外，也有研究者提出，提案的議題本身與時空環境，對於提案通過的影響。Adler與 Wilkerson(2005)將提案分類為瑣碎型提案、緊急型提案及其它提案三類 14 ，並檢視影響上述提案通過委員會審查的因素，除了再次驗證委員會職務對於提案通過的決定性影響力，提案若受媒體關注，對於提案通過反而沒有助益，因為這類被媒體所關注的. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 200，那麼即使提案通過率兩者相等，但實際上，兩位議員的立法成效應該有明顯差別 (Moore & Thomas 1991, 960-961)。 12 13. 14. 14. 通過委員會的提案數／參議員的總提案數 (Moore & Thomas 1991, 961)。第一項類為制度因素，即議員於國會制度下的條件（如國會職務、多數優勢、資歷等）；第二類為政治因素，指的是選舉安全性或議員本身偏好在整體分布的位置（如勝選幅度、意識形態等）；第三類個體活動，為可以供給議員製造或促進議題的行動（如委員會選擇、委員會專業化程度、提案內容、提案範圍、發言次數等）。瑣碎型提案主要是指議員的私人法案、紀念性法案、技術性修正案、土地轉讓案以及特定稅務調整案；緊急型提案則為計劃授權案、一般撥款案及緊急撥款案；而不屬於前兩者的提案則歸為其他類別提案 (Adler & Wilkerson 2005, 19)。.

(29) 提案，多為影響極端特定族群利益或爭議性，使得在委員會審查上，無法達成共識外，在媒體及民意的監督下也無法順利從委員會中闖關。近期對於提案通過率的研究上，則以立法成效是否能作為議員提案的動機，以及立法成效本身指標的再建構為主。Woon(2008)透過形式理論的政策空間模型，將提案者本身的偏好位置、議程設定者的偏好位置、以及整體議員對於提案的偏好位置建構呈現，認為即便議員沒有議程設定權力(positive agenda power)，但藉由提出較為溫和的政策立場，或是傾向國會多數議員的偏好位置，對於提案通過仍有助益外，對於國會議員個人的立場凸顯，亦會帶來顯著的政治助益。Volden 與 Wiseman(2009)則依照提案類型的不同，重新建構一種立法成效評估分數(Legislative Effectiveness Score, LES)，來重新驗證影響國會議員個人立法成效的因素，他們發現除了LES外，資深程度、委員會主席、女性議員、得票率、以及具有地方政治經歷的多數黨議員，對於提升 LES也有相當大的幫助。此結果同樣印證先前多數文獻所提出之因素外，也開創另一種評估立法成效指標的發展性。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 上述這些文獻，之所以視提案通過率為重要評估國會議員的指標，即在於大多數的提案並無法順利成為法律，換句話說，提案若要能順利地三讀通過，除了國會議員所擁有的職權及資源，提案議題在國會外部環境及民意的支持外，提案議員本身的態度也將左右提案通過與否的命運，這就使得這類提案通過率的研究，在面臨議員即便認知僅有少數提案能通過，卻仍提出大量的提案行為時，成為無法處理的重要問題。可見，提案並非僅是單純追求政策產出的立法成效，否則將無法解釋議員為何進行貌似無效率的提案行為。因此，提案行為另一類研究：影響提案提出的因素，旨在探討並試圖提出一個更能解釋議員提案行為的論述。. Ch. engchi. i n U. v. 二、影響提案提出的因素最先對提案行為建構全面的論述基礎的學者為 Schiller(1995) 。 Schiller針對參議員提案目的研究時提出，國會議員在理性計算下，提案前會評估達成目標所需要的提案成本及提案利益。首先，提案成本 15.

(30) 主要有三項：資源成本(resource costs)、機會成本(opportunity costs)、以及政治成本(political costs)；資源成本包含了議員及其幕僚對選區選民、利益團體、或其他議員同僚在協商溝通上所耗費的時間及精力 15；機會成本則是指在有限關注度下，議員一次只能在眾多議題上選擇一項議題作為提案，並藉由這項提案使自己可以達成政治目標，不過選擇也意味著排擠其它議題的關注，倘若其它未選擇之議題於日後發酵，也可能給對手一個攻擊的箭靶；政治成本則在於提案並非能完全符合選民的偏好，可能會造成某種程度上的政治敵對，倘若錯估情勢，使得政治敵對大於法案本身所得的利益，將可能在連任道路上付出代價。在提案利益上，其能夠達成的目標其實較為多元且動態，如增進公共政策推動、實質物質上的獎勵、提高個人的聲望、或是最基本的達成連任等。她透過提案成本及利益評估的論述，得以解釋議員明知提案不易通過，卻還是大量提案的原因，即來自提案行為本身所帶來的效益所致；因此，構成提案成本及利益的因素，對於議員提案的踴躍度進，確實在驗證後具有顯著的解釋力 16 。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. al. v i n 根據 Schiller 訪談一位議員C 時所提出的法案典型思果今天是預 h e那n麼g最c先h接i觸的U考可過能程是中環顯保示：如備提出一個關於汽車燃料的法案，團體，接著可能 n. 15. 16. 17. 16. er. io. sit. y. Nat. 後續提案行為的研究，則有聚焦於特定提案所產生的效益，特別是連任的實質報酬。Sobel與 Wagner(1998)則就議員在重大建設計畫法案上的種類、花費及稅收等，驗證議員、選區及競選捐獻等三類變數對其所產生的影響 17 ，發現選區變數的解釋力多依然顯著，但議員及. 尋求石油公司的支持並給予回饋，因為他們可能會反對你，同時還得徵詢議員同事對法案的意見，此外，也要盡可能蒐集所有相關的資訊。在提案提出前，也得必須來回仔細地檢查利弊，使提案完完全全符合議員自己的政治議程後才能簽字，假使任何一個環節出錯，議員都要承擔所有的責任 (Schiller 1995, 188-189)。 Schiller(1995)透過第 99 屆及第 100 屆參議員的提案資料和訪談，驗證影響參議員提案數的因素，發現選區經濟越佳、雇用幕僚人數越多、意識形態較為溫和、待過委員會次數越多、擔任委員會主席及委員會小組主席、以及提出與自身所屬委員會相關的提案時，對於增加提案數都有顯著的影響。特別一提的是，她的研究模型是採用 OLS 迴歸，詮釋時應須特別注意 (Brunner 2013, 119)。議員變數包含勝選幅度、國會資歷、性別、是否有大學學歷、是否為白人。選.

(31) 競選捐獻變數，亦在特定提案上，產生顯著的影響力。 Rocca 與 Gorden(2010)則透過特定提案與特定政治行動委員會 (political action committee, PAC)的競選捐獻，確認議員能夠透過提案的立場的表態象徵性，向潛在支持或捐獻者如選民、利益團體或相關政治行動者等發送「立場相同」的訊號；當這些潛在支持或捐獻者透過接收議員提案所放出的訊號，除了能夠瞭解議員在某項議題的立場外，也能評估議員為他們的利益所付出的努力，並運用同理心的感受，於下次選舉訴諸選票及競選金額的需求。. 政治大. 除了提案於選舉的實質報酬外，亦有研究針對特定族群於相同族群意識形態的提案，進行討論。 Whitby(2002)發現非裔議員並非如同社會團體理論所言 18 ，會持續地提出黑人族群相關的利益法案，而是只有在非裔議員越資深、選票領先幅度越大、提出越多非黑人族群相關的提案、以及為民主黨籍的議員時，才會越傾向提出更多非裔族群的相關提案；Rocca與Sabchez(2007)則進一步指出，對於少數族群議員而言，即便提案已經是相對於其它立法活動如點名表決或院會演說中，較能宣稱功勞及立場表態的工具，但透過研究發現，少數族群議員如拉丁裔及非洲裔的議員，其提案數仍不如主流族群的議員。因此，即便少數族群的提案可以有助於協助及促進少數族群的團體利益，以及透過提案達成個人的政治目標，但因為他們是權力相對弱勢的少數族群議員，僅提出少數族群提案的誘因不足以支撐連任，而必須以選區多數選民的利益為主，才有連任成功的可能。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 18. Ch. engchi. i n U. v. 區變數包含布希總統得票率、選區老年人口比、選區非白人人口比、居住於都市人口比、選區薪資中位數、選區大學教育程度人口比、受雇於州政府人口比、受雇於聯邦政府比、選區人均救助金金額。競選捐獻變數包含個人捐獻金額、政黨捐獻金額、 PAC 捐獻金額、勞工 PAC 捐獻金額、無隸屬團體之 PAC 捐獻金額、商業 PAC 捐獻金額以及合作社 PAC 捐獻金額 (Sobel & Wagner 1998, 94-95)。社會團體理論認為，團體的政治行為是來自於團體的生活經驗所導致，而這些生活經驗對於成員來說，是一種心理枷鎖，使得成員相對於個人利益，會更注重團體的利益 (Whitby 2002, 95)。. 17.

(32) 然而，不論是實質選舉報酬，或是為特定族群發聲，對於議員來說，能夠透過提案本身的表態，幫助增加順利連任的機會，才是最重要的，多數提案因素的研究，也都探討國會議員本身具備哪些因素，會使其利用大量提案進行表態的行為。Burke(2005)以長時間的提案資料庫 19 ，對於眾議員進行提案行為的研究，來探知哪些特質的議員，對於踴躍提案及連署較為偏好。在提案的部份上他發現，性別、政黨、意識形態、資深程度、軍事背景、曾參選地方官職、擔任委員會主席、以及得票差距越大的眾議員，會提出更多提案以對國會內外傳達立場。. 政治大. Platt與 Sinclair-Chapman(2008)則藉由議員多項特質及提案量及類別進行驗證後認為，大量提案不只是選舉表態，更是展現議員公共議程設定(public agenda-setting)能力的表徵，藉由提案促進公共議題的討論性，邁出議員在國會中議程設定的第一步，同時，經過四項議員提案的提案層面，即解決問題的聲望動機(problem-solving reputation)、誠信成本 (integrity costs) 、政治成本 (political costs) 及制度資源 (institutional resource) 20，使提案提出後能進行聲譽建立的表態，以及選舉的實質報報酬回饋等，也因此議員才會進行看似無效率的提案行為。. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. Lazarus(2010; 2013)則對於影響提案（除了法案，亦有修正案、決議案以及連署）的因素進行研究，採取一全面且深入的驗證 21 。透過提案模型 22 ，他驗證選區越傾向不安全者，在考量有限的時間及資源 19 20. 21 22. 18. Ch. engchi. i n U. v. Burke(2005)以美國眾議院 93 屆至 107 屆（ 1973-2002 年）的所有提案進行檢視。動機主要是指透過提案達成問題解決所產生的聲望；誠信成本是指提出違背自己本身偏好的提案時，議員可能必須付出的代價，其操作化變數如意識形態、族群認同、所屬政黨及其意識形態、以及院會意識形態；政治成本是指提案所產生於選區或同僚之間的衝突的代價，其操作化變數如選區黑人選民比、是否為邊緣選區、選區意識形態、選區通貨膨脹率、以及選區經濟成長率；制度資源是指提案是否可以掌握國會內部權力職務的支持，其操作化變數如是否為新進議員、是否為委員會主席、是否為多數黨黨員、資歷、參與委員會種類次數、以及是否為第一會期等 (Platt & Sinclair-Chapman 2008, 11-13)。 Lazarus(2013)的提案研究不包含修正案、決議案以及連署等。 Lazarus 以第 103 屆至 110 屆國會議員作為研究對象，除了驗證議員的得票率及.

(33) 下，會選擇對選舉連任更有助益的選民服務，進而壓縮立法上參與的提案踴躍度(Hall 1996; Lazarus 2010; 2013; Wawro 2000)，同時，選區安全性對議員的影響多寡，也因參眾兩院的議員而異，因為參議員在可用的立法資源、職務特質及競爭程度等，都比眾議員來得有優勢 23，因此選區不安全的參議員仍比選區不安全的眾議員對提案的影響較小，換句話說，來自不安全的選區眾議員，在提案上是最為不積極者 24。除了為求連任而進行大量提案的因素外，也有文獻將研究焦點放置於其它非選舉因素上。如Garand與Burke(2006)認為，既然提案通過率相關研究中，多數黨是一重要影響因素，則對於提案踴躍度而言，應有鼓勵增加提案的誘因。在同為多數黨的議員在委員會等職位擁有議程設定權，在同黨議員的多數下，可藉由議程優勢幫助避開爭論、重複修改或擱置；此外，多數黨的身分也助於與遊說者及政治行動委員會 (PAC)進行法案利益的交換。據此，Garand與Burke透過不同多數黨時期的眾議員提案資料，在控制其它變數後 25 ，確認了多數黨議員確實明顯利於提出更多提案。Gooch(2007)則透過提案資料與深度訪談後發現，除了選舉因素外，議員個人的職業背景、生活經歷、以及族群歸屬感等因素，也會使議員提出與選區完全沒有關聯的提案，譬如，他指出某議員曾提出胰島細胞研究的法案，後來經深度訪談後才得. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 23. 24. 25. i n U. v. 剩餘任期會影響提案數的多寡外，藉由進一步將提案分成農業、犯罪、國防、健康醫護以及勞工政策五類，發現除了參議員在勞工政策提案數不顯著外，參眾兩議員在其他領域皆會藉由提案來回應選區政策需求 (Lazarus 2010)，後續相同研究則以第 103 屆至 107 屆國會議員作為研究對象 (Lazarus 2013)。 Lazarus 認為參議員的幕僚及辦公室補助費比眾議員多，同時，參議員幾乎都有機會能夠擔任委員會小組的主席，因此能夠獲得職務上資源的配給，但僅有眾議員能夠擔任委員會小組的主席。最後，因為參議員的競爭人數較眾議員少，因此在宣稱功勞上比較有利，同時政黨支援也會比較多 (Lazarus 2010, 8)。 Lazarus 將選區政策需求與得票率進行交互作用後，發現眾議員回應選區需求多轉為顯著的負向影響，顯示眾議員的選票安全性影響大於選區需求，也應證研究假設中越不安全的眾議員越可能不注重立法參與上的選區提案回應 (Lazarus 2010, 21-22; 2013, 224-225)。其他變數控制後，如意識形態、政治經歷、國會職務、女性議員、與對手得票差距及屆期等，對於提案數也都有顯著影響 (Garand & Burke 2006, 182)。. Ch. engchi. 19.

(34) 知，原來是因為議員的女兒患有糖尿病的緣故，亦即這類法案來自於議員個人的生活經驗(Gooch 2007, 10)，而這樣的法案很可能在選舉因素的驗證下無法得以驗證。這也顯示，提案並非完完全全以選區利益或個人政治利益的為主，若某提案無法連結議員的政治目的，很有可能提案是來自於議員本身經歷或特質所致。前述這些提案研究，主要都是美國國會的提案行為為主，但也有學者特別針對歐洲國家進行提案研究。Brunner(2013)以提案行為受政黨、民意及議員個人因素影響進行驗證，其中，在議員提案的個人因素上，將法國國民議會(Assemblée nationale)作為研究對象，並針對法國的政經制度環境，放置了不同於以往的變數 26 ，來驗證提案類型如單獨提案、共同提案、以及議員團提案等，發現一如預期，議員個人的因素在單獨提案上的影響最為顯著，Brunner認為此即議員受個人誘因所影響進而提案的證明。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 另一個提案行為較為特別的研究，是Rocca與Micozzi(2012)對於提出簡單決議案的影響因素，由於簡單決議案與我國立法院臨時提案類似，並沒有法律強制約束力，因此相當值得參考。 Rocca與 Micozzi認為基於立場表態的選區因素，以及追求政策產出的議程設定因素，所建立的兩相反的研究假設進行驗證，但透過提案模型後發現，簡單決議案的提出多與議程設定因素有關，越有利則提出數量愈多，然而，為什麼具有議程設定優勢的議員，還是會傾向提出較多的簡單決議案， Rocca與 Micozzi認為還是與選舉表態有關係。因此，選區因素及議程設定因素應視為互不衝突的兩種觀點，才有利於後續針對簡單決議案有更全面的瞭解。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 綜合上述對於影響提案提出因素的相關文獻可知，提案的提出多數能以立場表態、利益宣稱等選舉連任考量作為切入點，但部分提案 26. 20. Brunner(2013, chs. 4)放進迴歸模型的變數包含是否為反對黨、是否為團結性政黨、是否為第三大政黨、是否在首都圈、是否具有法學背景、是否擔任過下議員、選區是否在海外、年齡、擔任多少額外的官職、選票差距、意識形態等變數。.

(35) 類型，可能與選舉連任無關，而導因於議員個人的特質或偏好所提出提案。本研究認為，不論是基於連任、追求政策產出、或是個人特質等原因提出提案，國會議員除了儘可能使提案達成多面向效益，同時，也努力使提案不會對自身連任或政治前途受到損害，因此，這些因素都會對於提案踴躍度造成差異。然而，我國立法院相關提案研究中，是否已經對於提案行為有相關論述，以下將針對我國提案行為的文獻，進行檢閱。三、臺灣提案行為及臨時提案相關研究. 政治大. 國內對於提案研究主要有兩種層面，第一種以提案數作為分析立委選制變革、政府型態差異、以及選區或議員特質所產生的差異，第二種則聚焦於提案類型，特別是關於分配政策或特殊利益提案。即使如此，多數國內部分研究皆將這兩種層面合而併之探討。值得一提的是，國內的提案研究多指法律提案（如新制訂法案、修正法案、廢除法案等），然而，臨時提案的相關研究量並不算多，不過，仍有幾篇臨時提案的先驅研究可供參考。以下分別就我國提案研究及臨時提案相關的文獻進行討論。. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 我國提案行為相關研究. sit. （一）. n. al. er. io. 由於立法委員提案的踴躍程度，會受到國會內外許多因素影響，. v. 若以提案數作為立法院相關變革、立法環境變化、以及不同選區或議員的相異之處進行研究時，作為指標之一的提案數，往往能夠映證差異性。將提案數作為分立政府及一致政府的差異指標上（盛杏湲 2003），發現在一致政府時期，執政的國民黨立委因為重要政策制定皆由行政院主導，其提案空間受到壓縮，而在野的民進黨則較為積極地提出許多重要提案 27 ，展現與執政黨抗衡的企圖，但在分立政府時. 27. Ch. engchi. i n U. 盛杏湲分類重要提案的方式，是依據立法院新聞檢索系統中，關於法案的新聞筆數超過 100 筆以上，則歸類為重大法案，10 至 99 筆則為普通法案，同時，也與各黨在會期中所提出的優先審議法案清單，進行效度上的比對（盛杏湲 2003, 10-11）. 21.

(36) 期，兩黨立委的提案態勢倒轉，在野的國民黨立委於提案數及重要提案數明顯上升，而執政的民進黨立委因為中央主導政策走向，導致提案轉趨消極。提案除了作為政府型態差異的觀察指標外，選舉制度變遷是否會影響提案，也是值得探究的議題。盛杏湲 (2009)認為，由複數選區單記非讓渡投票制(Single-nontransferable vote, SNTV)變革至單一選區兩票制後，可能更加促使立委透過提案來增加個人選票。她將立委的提案分為四種類型：多數政治型、利他政治型、特殊受益型、及群體競爭型後進行驗證 28 ，發現不論是哪一類的提案，選制變革後的第七屆立委每會期平均提案是變革前的三倍 29 ；同時，她也驗證立委若有選區、國民黨籍、具有召集委員職務、以及曾任地方民意代表等立委，較傾向提出更多特殊受益的提案；但對在整體提案的踴躍度而言，都會區立委、政黨、具備召集委員之職、具有黨職、以及曾任地方民意代表的立委，則更傾向提出更多法律提案。此研究不僅驗證選制的改變對於提案的數量的變化，也驗證影響提案的因素，值得本研究在臨時提案的理論建構上，進行詳細參閱及對照。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 在立委的立法行為究竟偏向政黨，並偏好更多立法問政，或是偏向選區，傾向更多的選區服務的代表差異上，提案數提供一個清楚判別。盛杏湲（1999；2000c）透過幕僚訪談及總體提案資料的分析，發現以立法問政為重的立委其平均提案數明顯高於以選區為重的立委；同時，政黨取向的立委，比選區取向的立委更積極提案，兩者皆顯示立委若較注重於選區，其在立法院進行立法參與的投入相對就會降低。. Ch. engchi. i n U. v. 立法委員在正式／非正式的立法參與上，在提案的踴躍度及提案類別，也會有其差異。盛杏湲 (2001)發現，立法委員在所有正式的立 28. 29. 22. 多數政治型為成本由多數人負擔，利益由多數人享有；利他政治型為成本由特定人負擔，利益由多數人享有；特殊受益型為成本由多數人負擔，利益由少數人享有；群體競爭型為成本由少數人負擔，利益也由少數人享有。由於研究者當時只統計到第七屆第三會期，比較標準即以各屆前三期為比較基礎。.

(37) 法參與上，提案比例僅比發言比例稍微高一些；同時，透過第二、三屆立法院發現，國民黨的立委相較於其他在野黨，除了特殊利益提案上之正式立法參與的比例較低；但在非正式立法參與上，也是除了特殊利提案外，其比例較高，顯示正式／非正式參與除了在提案比例有差異外，也會隨著政黨及提案議題而有所差異。除此之外，亦有研究以提案，作為不同立委特質或選區特質的差異。陳奕誌 (2007)將提案（包含法律提案及臨時提案）納入立法問政行為，透過統計驗證後發現，執政黨身分的立委不利於提案，但選區一級產業人口比例越低，則對於提案有顯著的助益；同時也發現，資深程度反而在選制即將改變前的屆期，出現不利於提案的情況，某種程度呼應了選制對提案行為確實有明顯影響的論述。王靖興 (2009)則提出黨籍所屬不同對立法參與的影響，其中亦包含立委提案數的差異，他發現除了所屬政黨是否為執政黨之外，具備國會黨職及委員會職務的立委、區域立委、性別、立委的教育程度以及會期等，同樣對於提案數也都有顯著地正向影響。高偉綸 (2011)則透過研究證實，區域立委與不分區立委，在提案數量上確實有明顯的差異之外，控制變數中的小黨及連任次數越多的立委，也有利於提案的提出，不過立委參與的委員會類型及屆期，對於提案則沒有達到統計上的顯著水準。吳麗萍 (2011)則聚焦於性別對提案的影響，透過第二屆至第六屆的提案資料分析後並指出，女性立委不只提案數增加幅度高於男性，其提案類別也相較於男性涉獵領域更廣。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 對於國內立法委員提案行為有一較為全面的檢視，應為盛杏湲 (2005b)對於第五屆立法院所進行的提案分析，透過整體提案資料的觀察，發現並歸納出我國立法委員提案的幾項特徵：第一，提案完全由同黨籍立委支持及連署的並不多，反而超過三分之二的提案都具有跨黨派的支持；第二，立委提案踴躍度有會期時間的差異：提案最為踴躍是在第一會期，而最後一會期時立委會因應選舉籌備，導致其提案數銳減；第三，立委的提案通過率不高，僅約在三成左右，符合國內外提案產出不易的現象；第四、立委提出制定新法或修改多條法律之法案並不常見，多偏好小幅度修正案，修正案又以一條法條為主；第 23.