國際間實施政府開放資料現況初探

在 美 國 政 府 於 2009年 正 式 啟 動 開 放 政 府 (Open Government)的 政 策 實 行 之 後 ， 開 放 資 料(Open Data)成為國際間政府機關在作資料與資 訊 分 享 時 之 一 重 要 議 題 ， 分 享 的 對 象 也 從 著 重 在 政 府 機 關 與 政 府 機 關 之間的資訊分享，到政府機關與公眾(The Public)之間的資訊分享，著 重 的 層 面 在 於 希 望 能 善 用 政 府 所 持 有 的 資 源(Information and Data)，透 過 公 眾 使 用 來 產 生 更 多 加 值 創 新 的 服 務 與 資 訊 再 利 用 。 本 研 究 在 此 階 段 以 文 獻 閱 讀 ， 主 要 透 過 實 際 觀 察 國 外 不 同 國 家 的 政 府 開 放 資 料 網 站 ， 並 輔 以 國 外 政 府 出 版 品 等 ， 來 實 際 了 解 現 階 段 其 它 國 家 政 府 機 關 透 過 何 種 方 式 來 對 外 作 開 放 資 料 與 資 訊 的 分 享 。 在 開 放 資 料 網 站 的 實 際 觀 察 之 下 ， 本 研 究 以 下 列 幾 點 為 主 要 的 觀 察 面 向 ：

(一 ) 相 關 法 令 規 範 ： 開 放 資 料 的 相 關 法 令 規 範 為 何 ？ 是 否 有 一 各 機 關 統 一 遵 行 的 法 令 標 準 來 作 開 放 資 料 ？

(二 ) 分 享 方 法 ： 開 放 資 料 的 分 享 方 法 為 何 ， 主 要 是 透 過 單 一 平 台 來 分 享 資 料 ， 或 是 使 用 其 它 方 法 來 作 資 料 開 放 ？

(三 ) 資 料 面 向 ： 提 供 的 開 放 資 料 的 種 類 以 何 種 類 型 為 主 ？ (四 ) 資 料 格 式 標 準 ： 開 放 資 料 的 資 料 格 式 之 相 關 標 準 為 何 ？

(五 ) 推 廣 方 式：當 公 眾 的 參 與 使 用 在 政 府 開 放 資 料 中 扮 演 重 要 的 角 色，

如 何 來 推 廣 開 放 資 料, 與增進鼓勵公眾使用？

(六 ) 分 享 機 制 ： 開 放 資 料 的 分 享 機 制 為 何 ？ 如 資 料 使 用 者 需 不 需 要 付 費 ， 或 需 經 過 授 權 來 使 用 等 ？

(七 ) 執 行 經 驗 ： 在 開 放 資 料 的 政 策 執 行 過 程 ， 所 經 歷 的 挑 戰 與 困 難 ， 與 如 何 克 服 等 。

(八 ) 開 放 資 料 的 成 效 ： 開 放 資 料 的 成 效 為 何 ？ 所 產 生 的 價 值 為 何 ， 與 如 何 去 衡 量 政 府 開 放 資 料 所 帶 來 的 效 益 ？

透 過 以 上 所 列 之 八 點 觀 察 面 向 ， 本 研 究 透 過 美 國 Data.gov網 站 來 參 考 現 有 已 經 實 行 Open Data政 策 並 有 建 置 Open Data官 方 網 站 的 國 家。從 圖 1所示，可 得知大多數國家分佈在北美洲（如美國與加拿大），

歐 洲（ 如 英 國、法 國、德 國、奧 地 利、義 大 利、西 班 牙、丹 麥、挪 威 、 芬 蘭 、 與 愛 沙 尼 亞 等 ） ， 與 亞 洲 （ 如 香 港 、 新 加 坡 、 與 韓 國 等 ） ， 和 大 洋 洲 （ 如 澳 洲 、 與 紐 西 蘭 等 ） 。 此 外 本 研 究 也 參 考 2010年11月 在 美 國 所 舉 辦 的 第 一 屆 政 府 開 放 資 料 國 際 會 議 (International Open Government Data Conference)的 參 與 國 家，來 選 擇 適 當 的 標 的 來 實 際 觀 察 其 政 府 開 放 資 料 網 站 ； 此 外 由 於 語 言 上 的 限 制 ， 所 選 擇 的 網 站 是 以 英 文 為 主 要 呈 現 語 言 。 綜 合 上 述 ， 下 列 為 所 選 取 的 參 考 國 家 ： 美 國 、 加 拿 大 、 英 國 、 澳 洲 、 紐 西 蘭 、 與 新 加 坡 、 並 另 以 歐 盟 為 例 。 所 選 取 國 家 之 涵 蓋 範 圍 為 北 美 洲 、 歐 洲 、 大 洋 洲 、 與 亞 洲 。

第四章 國內外政府資料加值的檢視

圖 3： 各國與國際組織之開放資料網站 (Data.gov, 2012)

資 料 來 源 ： International Open Data Sites.

一、美國(United States) (一 ) 相 關 法 令 規 範 ：

在2012年5月，美國聯邦政府進一步發表其 電 子 化 政 府 執 行 策 略 ， Digital Government: Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People (U.S. CIO Council, 2012)。 在 此 電 子 化 政 府 發 展 策 略 中 ， 政 府 開 放 資 料 即 扮 演 一 重 要 的 支 撐 基 礎 (Information-Centric Approach)。在 其 所 發 佈 的 策 略 中，美 國 聯 邦 政 府 希 望 能 將 政 府 所 持 有 的 資 料 從 原 本 的 以 文 件 (Documents/Content)為 單 位 主 體 的 資 料 ， 也 逐 漸 轉 變 為 開 放 資 料 形 態(Discrete Pieces of Open Data)，透過資料標籤 (Tagging) 等 來 混 搭 組 合 (Mashing Up) 不 同 資 料 集 ， 來 展 現 出 新 的 用 途 。 其 所 提 出 之 一 重 要 的 應 用 觀 念 即 為 軟 體 業 界 已 廣 泛 採 用 的 形 式 ， 將 資 料 (Data)與 展 示 端 (Presentation)作 切 割 分 離 (Decoupling)的 動 作 ， 而 可 以 使 同 一 份 資 料 展 現 在 不 同 平 台 之 上 ， 且 此 資 料 可 以 成 為 開 放 資 料 ， 透 過 健 全 的 資 料 分 類 (Sound Taxonomy) ， 適 當 的 資 料 定 義 說 明

(Adequate Metadata)， 透 過 Web APIs的 方 式 來 進 行 開 放 資 料 的 提 供 ， 不 僅 為 政 府 機 關 使 用 ， 也 可 以 為 公 眾 、 非 營 利 團 體 、 或 私 部 門 等 來 使 用 。

如 政 府 機 關 公 佈 在 其 網 站 上 的 資 料 與 資 訊(Web Content)也可以運 用 開 放 資 料 的 概 念 ， 讓 同 一 份 資 料 可 以 經 由 此 政 府 機 關 的 不 同 的 平 台 媒 介 來 散 佈（ 如 網 站、手 機 應 用 程 式、與 其 它 網 際 網 路 應 用 程 式 等 ），

如 前 所 述 ， 此 開 放 資 料 亦 可 提 供 給 其 它 政 府 機 關 、 團 體 、 或 私 部 門 等 來 使 用 。 此 外 ， 美 國 政 府 也 意 識 到 在 開 放 資 料 的 實 行 上 ， 需 要 兼 顧 去 改 善 資 料 的 品 質 (Quality)、 資 料 取 得 的 容 易 程 度 (Accessibility)、 資 料 的 即 時 性 (Timeliness)、 與 資 料 的 使 用 性 (Usability)。 為 了 達 成 上 述 的 開 放 資 料 需 求 ， 美 國 聯 邦 政 府 透 過 下 述 兩 點 來 實 行 ：

1、 美 國 聯 邦 政 府 機 關 OMB(Office of Management and Budget)將 與 各 聯 邦 政 府 機 關 的 代 表 來 合 作 擬 定 一 開 放 資 料(Open Data)、

開 放 內 容(Open Content)、與網路應用程式介面(Web APIs)的 實 行 政 策，過 程 將 透 過 OMB 來居中協調與領導，來訂定遵行 規 範、標 準、與適 合 的 實 作 方 案。此 新 政 策 將 要 求 近 期 所 建 置 的 資 訊 系 統 皆 具 備 有 開 放(Openness)的能力，以期能夠透過網 路 應 用 程 式 介 面 與 詮 釋 資 料 標 籤(Metadata tags)來開放高價值 (High Value)的 資 料 與 內 容 ， 在 此 高 價 值 資 料 的 定 義 為 此 資 料 可 以 ：

(1) 增 進 政 府 機 關 的 當 責 (Accountability)與 回 應 (Responsiveness) 行 為 。

(2) 增 進 公 眾 的 知 識 來 了 解 此 政 府 機 關 與 其 相 關 運 作 業 務 。 (3) 強 化 此 政 府 機 關 的 核 心 任 務 。

(4) 創 造 經 濟 發 展 的 機 會 。

(5) 回 應 公 眾 所 確 認 的 需 求 與 請 求 。

2、 在 一 寬 限 期 限 之 內 ， OMB 也 將 要 求 各 聯 邦 政 府 機 關 ， 將 其 既 有 早 期 已 建 置 且 具 有 高 價 值 資 料 與 內 容 的 系 統 上，逐 步 轉 換 來

第四章 國內外政府資料加值的檢視

遵 行 上 述 所 將 制 定 的 開 放 資 料 執 行 政 策 ：

(1) 優 先 選 擇 至 少 兩 個 以 上 的 早 期 建 置 且 具 有 高 價 值 資 料 與 內 容 的 主 要 系 統(Customer-facing systems with the highest priority)，

來 遵 行 即 將 制 定 的 開 放 資 料 政 策 ， 透 過 新 政 策 所 規 範 的 網 路 應 用 程 式 介 面 與 詮 釋 資 料 格 式 ， 提 供 開 放 資 料 與 開 放 內 容 給 使 用 者 應 用。這 裡 資 料 使 用 者(Customers)的定義可以是個人、

企 業 、 研 究 機 構 、 地 方 政 府 機 關 、 州 政 府 機 關 、 與 其 它 聯 邦 政 府 機 關 。

(2) 各 聯 邦 政 府 機 關 須 規 劃 出 時 程 表 來 逐 步 轉 換 其 餘 具 有 高 價 值 資 料 與 內 容 的 系 統 ， 並 依 據 新 政 策 的 規 範 來 提 供 開 放 資 料 與 內 容 。

在 此 即 將 制 定 的 新 政 策 下 ， 美 國 聯 邦 政 府 機 關 GSA(General Services Administration) 會 因 應 成 立 一 個 數 位 服 務 創 新 中 心 (Digital Services Innovation Center)，此 單 位 將 專 責 於 協 助 其 它 聯 邦 政 府 機 關 開 發 網 路 應 用 程 式 介 面 ， 來 實 行 開 放 資 料 與 內 容 。 此 外 ， 美 國 政 府 的 開 放 資 料 入 口 網 站(Data.gov)也將建立一個互動式目錄，此 目錄將收錄各 聯 邦 政 府 機 關 遵 行 新 政 策 所 制 定 的 開 放 資 料 與 內 容 的 網 路 應 用 程 式 介 面 ， 此 整 合 目 錄 可 以 協 助 開 放 資 料 的 使 用 者 來 更 有 效 率 的 取 得 資 料 與 資 訊 ， 並 使 用 在 其 應 用 程 式 與 系 統 上 。

綜 合 上 述 ， 可 知 美 國 聯 邦 政 府 在 開 放 資 料 的 政 策 執 行 上 ， 初 期 是 以 開 放 資 料 為 主 ， 在 下 一 階 段 也 納 入 了 開 放 內 容 的 構 想 ， 並 透 過 以 網 路 應 用 程 式 介 面(Web APIs)的應用來促進開放資料與內容的流通與取 得 。 此 外 ， 在 此 新 政 策 之 下 ， 美 國 政 府 已 經 要 求 所 有 聯 邦 政 府 機 關 皆 需 參 與 開 放 資 料 與 內 容 ， 並 在 一 段 時 間 內 需 要 將 機 關 所 持 有 的 高 價 值 資 料 以 開 放 資 料 的 形 式 逐 漸 釋 出 。 因 應 各 政 府 機 關 在 執 行 此 政 策 上 的 資 訊 科 技 挑 戰 ， 美 國 聯 邦 政 府 也 成 立 了 專 屬 技 術 支 援 中 心 來 協 助 各 聯 邦 政 府 解 決 相 關 技 術 問 題 。

此 外，從Data.gov網站的實際觀察得知，目前在Data.gov網站中主 要 提 供 由 美 國 政 府 產 出 的 資 料 ， 且 大 多 屬 於 公 共 領 域 的 資 料 集

(Dataset)。 而 這 些 資 料 因 依 照 規 定 不 得 設 有 資 料 使 用 者 之 使 用 限 制 ， 故 內 容 性 質 皆 不 涉 及 國 家 安 全 、 或 其 他 相 關 機 構 單 位 所 限 制 的 保 密 資 料 。 不 過 網 站 因 為 是 由 各 單 位 上 傳 的 ， 並 無 統 一 規 範 ， 所 以 Data.gov 不 保 證 資 料 的 品 質 以 及 時 效 性 。 而 在 資 料 引 用 方 面 ， 美 國 政 府 有 特 別 規 範 資 料 使 用 者 應 該 在 使 用 資 料 時 ， 註 明 資 料 引 用 自 Data.gov網 站 ， 並 應 註 明 Data.gov及 美 國 政 府 並 不 保 證 在 網 站 上 被 取 用 下 來 的 資 料 與 其 分 析 品 質 及 內 容 。

網 站 隱 私 權 規 範 部 份 ， Data.gov會 記 錄 一 切 進 入 網 站 的 參 觀 者 其 IP位 址 、 日 期 、 時 間 、 在 網 站 中 瀏 覽 了 哪 些 資 料 、 使 用 哪 些 資 料 、 使 用 哪 個 瀏 覽 器 等 資 料 。 不 過 網 站 並 不 會 在 使 用 者 取 用 資 料 時 ， 向 使 用 者 要 求 其 個 人 資 料 ， 僅 在 使 用 者 在 Data.gov網 站 建 立 的 社 群 中 發 表 個 人 意 見 、 提 供 建 議 、 建 立 個 人 面 向 的 資 料 分 類 紀 錄 時 ， 向 使 用 者 要 求 其 個 人 資 料（ 請 求 建 立 個 人 帳 戶，程 序 必 須 要 使 用 者 姓 名 及 電 子 郵 件，

其 中 姓 名 不 需 為 真 實 姓 名 ） 。 (二 ) 分 享 方 法 ：

美 國 政 府 透 過 Data.gov網 站 供 民 眾 下 載 取 用 資 料 ， 內 又 設 有 社 群 供 使 用 者 可 依 個 人 喜 好 尋 找 同 好 討 論 議 題 並 取 用 相 關 資 料 。 一 般 而 言 ， 美 國 政 府 將 資 料 放 置 至 Data.gov網 站 的 程 序 為 政 府 機 關 將 資 料 上 繳 到 網 站 後 ， 再 由 網 站 內 部 人 員 進 行 審 核 ， 檢 查 是 否 資 料 上 傳 的 地 方 有 誤 （ 如 主 題 類 型 的 分 類 錯 置 等 ） ， 最 後 再 上 傳 到 網 站 中 供 使 用 者 取 用 。

美 國 政 府 在 開 放 資 料 的 分 享 上 ， 也 導 入 語 意 網 (Semantic Web)的 概 念 ， 藉 由 資 料 之 間 所 存 在 的 關 聯 性 ， 讓 公 眾 、 開 發 者 、 與 政 府 機 關 可 以 互 相 協 助 來 建 立 鏈 結 資 料(Government Open Linked Data)，讓開放 資 料 的 不 同 資 料 集 可 以 透 過 相 關 的 關 聯 性 來 鏈 結 起 來 ， 以 推 廣 開 放 資 料 的 使 用 ， 協 助 使 用 者 更 有 效 率 的 找 到 所 需 使 用 的 資 料 ， 並 能 夠 延 伸 來 尋 找 其 它 適 當 的 資 料 來 做 混 搭 加 值 使 用(Mash Ups)。

第四章 國內外政府資料加值的檢視

(三 ) 開 放 資 料 面 向 ：

在 Data.gov網 站 中 ， 資 料 會 先 依 原 始 資 料 (Raw Data)和 地 理 資 料 (Geodata)做 分 類 。 再 於 原 始 資 料 中 依 資 料 包 含 的 主 題 類 型 進 行 分 類 ： 農 業 、 藝 術 旅 遊 、 金 融 、 人 口 生 死 、 商 業 等 。 然 而 若 資 料 是 在 下 列 幾 點 範 疇 之 內 ， 則 不 會 開 放 ：

1、 資 料 屬 於 敏 感 性 資 料，如 資 料 可 以 鑑 別 出 個 人 資 訊 而 對 個 人 隱 私 有 所 損 害 ， 或 資 料 與 國 家 安 全 議 題 相 關 等 。

2、 資 料 受 限 於 現 有 的 資 訊 科 技 技 術，如 非 數 位 資 料 等 緣 故 而 無 法 提 供 。

3、 資 料 若 非 屬 於 聯 邦 政 府 的 管 轄 範 疇 ， 則 無 法 提 供 。

3、 資 料 若 非 屬 於 聯 邦 政 府 的 管 轄 範 疇 ， 則 無 法 提 供 。