第一章 緒論
第一節 研究背景
一 個 國 家 的 政 府 是 該 國 最 大 的 資 訊 蒐 集 、 整 理 、 生 產 、 應 用 、 播 散 的 機 構 ， 且 其 所 擁 有 的 資 訊 也 與 民 眾 的 政 治 、 經 濟 、 社 會 生 活 息 息 相 關 ， 不 可 一 日 或 缺 。 論 者 認 為 ， 政 府 提 供 公 民 其 所 擁 有 的 資 訊 之 理 由 與 效 益 在 於 可 以 消 除 資 訊 不 對 稱 所 造 成 的 問 題 、 符 合 民 主 與 憲 政 原 則 、 落 實 人 民 的 參 政 權 利 、 使 政 府 政 策 過 程 更 透 明 化 以 利 政 策 之 被 接 受 度 、 提 升 政 府 施 政 之 清 廉 程 度 、 提 升 政 府 行 政 效 率 與 服 務 品 質 、 以 及 促 進 政 府 資 訊 的 利 用 以 提 升 國 家 社 會 競 爭 力 （ 項 靖 ，2001）。
吳 定 (1995)曾 經 指 出 ， 我 國 公 務 行 政 發 展 將 受 到 中 立 化 、 民 主 化 與 公 開 化 等 「 行 政 三 化 」 的 深 刻 影 響 ； 其 中 ， 「 行 政 公 開 化 」 是 未 來 行 政 發 展 的 必 然 趨 勢 、 乃 民 主 政 治 存 在 的 基 本 理 念 ， 亦 為 公 民 得 以 參 與 的 先 決 條 件 ， 更 是 促 使 施 政 順 暢 的 重 要 機 制 。 其 將 「 行 政 公 開 化 」 定 義 為 「 在 法 律 規 範 下 ， 人 民 對 過 去 與 目 前 行 政 運 作 的 相 關 資 訊 具 有 獲 知 的 權 利 ， 並 對 目 前 行 政 運 作 過 程 具 有 充 分 參 與 的 機 會 」 （ 吳 定 ， 1995：10）；並 具 體 地 指 出，在「 行 政 公 開 化 」中，基 於「 被 告 知 」、
「 瞭 解 」、「 被 聞 知 」以 及「 批 評 」等 權 利。係 在 法 律 許 可 的 範 圍 內 ， 人 民 有 權 知 悉 並 獲 取 政 府 機 關 的 過 往 與 目 前 行 政 運 作 相 關 之 資 訊 和 檔 案 。
事 實 上 ， 政 府 資 訊 公 開 的 制 度 與 作 法 早 已 為 世 界 許 多 先 進 國 家 所 採 納 與 施 行 ， 更 是 現 今 國 際 組 織 如 WTO對其成員國政策環境之要求。
制 定 並 執 行 政 府 資 訊 公 開 法 規 、 確 保 政 府 資 訊 公 開 的 落 實 ， 以 建 構 誠 信 政 府 ， 已 成 為 一 種 無 可 抵 擋 的 趨 勢 。
在 我 國 ， 就 資 訊 的 分 享 之 觀 念 與 作 法 而 言 ， 行 政 機 關 傳 統 向 以 保 守 著 稱 ； 在 以 保 密 為 最 高 指 導 原 則 下 ， 各 機 關 於 其 職 掌 範 圍 內 所 掌 握 的 資 料 與 資 訊 之 保 管 和 交 流 上 ， 一 般 多 採 取 相 當 封 閉 之 本 位 主 義 ， 不
願 與 其 他 同 屬 公 務 之 機 關 分 享 ， 更 遑 論 非 政 府 之 人 民 團 體 和 民 眾 可 一 探 其 究 竟 。 公 務 人 員 對 政 府 資 訊 公 開 的 概 念 更 是 闕 如 ， 經 常 因 為 不 知 道 法 令 依 據 為 何 ， 而 不 願 或 無 法 將 機 關 資 訊 對 外 公 開 。 主 要 原 因 除 了 源 自 於 法 律 及 制 度 層 面 的 完 整 度 不 足 ， 以 及 政 府 機 關 和 公 務 人 員 的 心 態 與 作 法 保 守 、 以 及 機 關 組 織 內 部 與 外 部 資 訊 傳 遞 的 僵 化 之 外 。 民 眾 或 政 府 機 關 對 一 般 權 利 意 識 觀 念 尚 未 建 立 ， 權 利 歸 屬 問 題 也 未 釐 清 ， 以 至 於 阻 礙 資 訊 的 公 開 與 自 由 流 通 ， 結 果 無 法 提 升 國 人 對 知 識 上 的 滿 足 與 需 求 ， 且 亦 引 來 政 府 機 關 與 公 務 人 員 的 抗 拒 。
早 期 我 國 並 無 一 套 專 門 法 律 用 以 規 範 行 政 資 訊 之 公 開 事 宜 ， 政 府 資 訊 公 開 之 規 定 僅 零 星 散 見 於 其 他 與 資 訊 無 直 接 關 聯 之 法 令 中 ， 並 無 一 套 完 整 的 規 制 政 府 資 訊 公 開 的 作 法 ， 一 般 民 眾 可 獲 得 及 使 用 的 政 府 資 訊 卻 非 常 有 限 ； 因 此 ， 近 十 數 年 來 ， 經 過 相 當 多 的 呼 籲 ， 以 及 民 眾 對 於 施 政 透 明 化 與 知 的 權 利 的 實 現 之 迫 切 需 求 ， 在 民 國94年12月28日 公 布 施 行 「 政 府 資 訊 公 開 法 」 ， 為 政 府 資 訊 公 開 制 度 上 之 一 大 成 就 。
「 政 府 資 訊 公 開 法 」亦 即 我 國 的 資 訊 自 由 法，其 宣 示 目 的 在：「 為 建 立 政 府 資 訊 公 開 制 度 ， 便 利 人 民 共 享 及 公 平 利 用 政 府 資 訊 ， 保 障 人 民 知 的 權 利 ， 增 進 人 民 對 公 共 事 務 之 瞭 解 、 信 賴 及 監 督 ， 並 促 進 民 主 參 與。」其 中 第5條規定「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提 供 之 」 ， 故 除 應 應 人 民 申 請 而 公 開 外 ， 我 國 政 府 資 訊 公 開 方 式 是 以 主 動 公 開 為 主 ， 在 第 7條第1項 中 即 明 列 應 十 項 主 動 公 開 之 政 府 資 訊 ， 包 括 ：
第一章 緒論
(一 ) 條 約 、 對 外 關 係 文 書 、 法 律 、 緊 急 命 令 、 中 央 法 規 標 準 法 所 定 之 命 令 、 法 規 命 令 及 地 方 自 治 法 規 。
(二 ) 政 府 機 關 為 協 助 下 級 機 關 或 屬 官 統 一 解 釋 法 令 、 認 定 事 實 、 及 行 使 裁 量 權 ， 而 訂 頒 之 解 釋 性 規 定 及 裁 量 基 準 。
(三 ) 政 府 機 關 之 組 織 、 職 掌 、 地 址 、 電 話 、 傳 真 、 網 址 及 電 子 郵 件 信 箱 帳 號 。
(四 ) 行 政 指 導 有 關 文 書 。
(五 ) 施 政 計 畫 、 業 務 統 計 及 研 究 報 告 。 (六 ) 預 算 及 決 算 書 。
(七 ) 請 願 之 處 理 結 果 及 訴 願 之 決 定 。 (八 ) 書 面 之 公 共 工 程 及 採 購 契 約 。 (九 ) 支 付 或 接 受 之 補 助 。
(十 ) 合 議 制 機 關 之 會 議 紀 錄 等 。
而 後 ， 在 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 的 規 劃 與 要 求 下 ， 政 府 資 訊 公 開 與 電 子 化 政 府 有 了 相 當 程 度 的 結 合 。 現 在 ， 行 政 機 關 網 頁 中 大 多 具 有 「 政 府 資 訊 公 開 專 區 」 或 類 似 的 版 面 ， 機 關 在 其 中 放 置 上 述 須 主 動 公 開 的 資 訊 項 目 與 內 容 ， 方 便 民 眾 、 企 業 或 其 他 機 關 下 載 使 用 ； 在
「 政 府 資 訊 公 開 專 區 」 以 外 的 版 面 ， 亦 可 見 機 關 以 不 同 形 式 主 動 提 供 其 所 擁 有 的 資 訊 與 資 料 。 除 此 之 外 ， 行 政 機 關 亦 以 網 站 或 非 線 上 管 道 提 供 外 界 以 申 請 方 式 取 得 該 機 關 之 政 府 資 訊 與 資 料 。
近 年 來 ， 除 上 述 發 展 漸 趨 成 熟 的 政 府 資 訊 公 開 之 外 ， 政 府 開 放 資 料(Open Data)來提供其它機關或公眾作加值使用也已成為國內外一重 要 的 電 子 治 理 政 策 。 政 府 開 放 資 料 與 上 述 政 府 資 訊 公 開 為 兩 個 接 近 類 似 ， 但 實 際 卻 為 不 同 的 概 念 ， 在 此 作 初 步 區 分 。 對 公 眾 而 言 ， 政 府 開 放 資 料 應 被 視 為 政 府 資 訊 公 開 的 進 一 步 衍 伸 ， 然 而 政 府 開 放 資 料 與 上 述 的 十 大 類 應 該 主 動 公 開 的 政 府 資 訊 定 義 不 同 ， 政 府 開 放 資 料 著 重 於 政 府 主 動 開 放 大 量 的 、 即 時 的 、 結 構 化 、 與 格 式 標 準 化 的 資 料 與 資 訊
為 主 ， 其 精 神 著 重 於 政 府 機 關 應 該 在 不 違 反 現 行 法 令 規 範 之 下 ， 將 其 在 相 關 業 務 上 所 搜 集 、 整 理 、 產 製 的 資 料 與 資 訊 ， 主 動 開 放 給 其 它 機 關 或 公 眾 來 作 創 新 加 值 使 用，如 戶 政 資 料、財 稅 資 料、商 業 註 冊 資 料 、 地 政 資 料 、 交 通 資 料 如 公 車 即 時 動 態 資 料 與 交 通 路 況 資 料 、 氣 象 觀 測 資 料 等 ， 讓 機 關 或 公 眾 可 以 使 用 這 些 資 料 能 增 進 其 原 本 業 務 的 效 率 ， 並 在 大 量 原 始 資 料 集 和 資 訊 之 間 作 混 搭 創 新 應 用 ， 來 創 造 出 新 的 經 濟 價 值 與 服 務 。 前 述 的 戶 政 資 料 與 財 稅 資 料 因 有 隱 私 與 機 密 等 限 制 ， 所 以 分 享 行 為 主 要 是 限 制 於 機 關 與 機 關 之 間 的 業 務 運 用 。
在 政 府 機 關 之 間 的 資 料 與 資 料 分 享 ， 我 國 已 經 行 之 有 年 ， 並 也 藉 此 打 造 我 國 電 子 化 政 府 運 作 的 穩 固 基 礎 。 近 年 來 電 子 化 政 府 文 獻 中 也 探 討 到 政 府 機 關 之 間 資 料 與 資 訊 分 享 的 重 要 性 ， 許 多 政 府 機 關 所 提 供 的 服 務 往 往 需 要 仰 賴 其 它 機 關 來 提 供 資 料 與 資 訊 ， 以 作 整 合 與 加 值 應 用(Pardo & Tayi, 2007)。透過政府機關之間的資料與資訊分享行為，
可 以 使 政 府 機 關 更 有 效 率 來 處 理 複 雜 的 問 題 ， 並 且 能 降 低 政 府 機 關 的 運 作 成 本，如 避 免 重 覆 作 資 料 收 集 等 (Landsbergen & Wolken, 2001)。
現 階 段 ， 政 府 開 放 資 料 給 與 公 眾 使 用 是 近 年 來 的 重 要 電 子 治 理 議 題 之 一 ， 也 是 我 國 繼 政 府 資 訊 公 開 法 制 定 並 實 施 成 熟 之 際 ， 對 政 府 資 料 與 資 訊 使 用 所 需 再 進 一 步 思 考 與 探 討 的 方 向 。 在 國 際 上 ， 諸 多 國 家 已 經 實 行 對 公 眾 的 政 府 開 放 資 料 政 策 ， 如 美 國 聯 邦 政 府 在 近 年 來 更 進 一 步 落 實 政 府 資 料 透 明 化 ， 透 過 成 立 Data.gov 網 站 ， 要 求 聯 邦 政 府 機 關 透 過 此 網 站 來 提 供 資 料 給 公 眾 下 載 使 用 ， 並 積 極 鼓 勵 企 業 組 織 、 人 民 團 體 、 與 公 民 個 人 來 對 政 府 開 放 資 料 作 創 新 加 值 運 用 ， 以 期 增 進 公 共 價 值(Dawes & Helbig, 2009)。
我 國 政 府 機 關 對 於 開 放 資 料 給 與 公 眾 作 加 值 應 用 ， 已 經 行 之 有 年 ， 然 而 近 年 來 資 訊 科 技 持 續 發 展 ， 並 在 與 國 際 上 許 多 國 家 政 府 開 放 資 料 政 策 相 比 之 下 ， 我 國 現 階 段 政 府 開 放 資 料 的 實 行 仍 在 持 續 發 展 ， 並 有 相 當 的 探 討 空 間 。 在 此 研 究 背 景 的 初 步 論 述 之 下 ， 本 研 究 以 政 府 資 訊 公 開 為 輔 ， 並 以 政 府 開 放 資 料(Open Data)作為主要的探討範疇，
並 期 望 此 研 究 發 現 與 討 論 可 作 為 我 國 電 子 治 理 發 展 的 參 考 。
第一章 緒論