政府機關資料與資訊分享的探討

(一 ) 現 階 段 的 政 府 資 料 與 資 訊 分 享 趨 勢

近 年 來 ， 政 府 機 關 開 放 其 所 持 有 的 資 料 與 資 訊 已 經 逐 漸 成 為 一 股 世 界 潮 流 與 趨 勢 ， 如 美 國 聯 邦 政 府 在 近 年 來 極 力 推 行 政 府 資 訊 透 明 化 的 政 策 ， 在 2009年 美 國 現 任 總 統 歐 巴 馬 (Barack Obama)上 任 之 後 ， 即 強 力 推 行 開 放 政 府(Open Government)的概念。在開放政府的概念下，

政 府 機 關 的 運 作 應 該 要 對 人 民 達 到 所 謂 的 透 明 性(Transparency)、參與 性(Participatory)與合作性(Collaborative)的層次，並政府機關所持有的 資 料 與 資 訊 皆 是 屬 於 國 家 人 民 的 財 產 ， 在 不 違 反 既 有 的 法 律 與 政 策 之 下 ， 政 府 機 關 應 該 要 主 動 釋 出 其 所 收 集 或 持 有 的 資 料 與 資 訊 ， 使 用 大 眾(the Public)可以容易取得的方法與使用的格式來分享，並使用新的 資 通 訊 科 技 與 網 際 網 路 來 作 分 享 的 行 為 。 在 開 放 政 府 的 概 念 之 下 ， 除 了 傳 統 機 關 與 機 關 之 間 的 彼 此 合 作 ， 政 府 機 關 也 應 該 與 非 營 利 組 織 、 商 業 團 體 、 與 個 人 來 合 作 以 求 創 新 ， 使 用 公 眾 的 集 合 專 業 素 養 與 知 識 (Collective, Expertise and Knowledge)來 溶 入 公 共 事 務 的 參 與 ， 以 期 協 助 政 府 機 關 增 進 運 作 效 能 並 改 善 決 策 品 質 ， 並 更 進 一 步 落 實 民 主 原 則 (Democracy)的 精 神 (Obama, 2009)。學 者 也 提 出 開 放 政 府 的 核 心 任 務 之 一 即 是 提 供 更 多 元 且 便 利 的 方 法 來 讓 人 民 取 得 政 府 所 開 放 的 資 料 與 資 訊 ， 並 進 而 讓 擁 有 不 同 領 域 專 長 的 公 眾 來 參 與 協 助 政 府 的 決 策 (Harrison, Pardo, Cresswell & Cook, 2011)。

第二章 文獻檢閱

因 此 ， 美 國 政 府 在 2009年 時 成 立 Data.gov網 站 ， 要 求 聯 邦 政 府 機 關 透 過 此 網 站 來 提 供 政 府 開 放 資 料 給 公 眾 下 載 使 用 ， 並 積 極 鼓 勵 企 業 組 織 、 人 民 團 體 、 與 公 民 個 人 來 對 開 放 下 載 的 資 料 作 創 新 加 值 運 用 (Crowdsourcing)，以期增進公共價值 (Dawes & Helbig, 2009)。 現 階 段 已 經 約 有 390,297組 資 料 集 (datasets)上 線 ， 172個 聯 邦 政 府 機 關 加 入 資 料 分 享 行 為 ， 與 至 今 已 經 累 計 超 過 兩 百 萬 次 資 料 下 載 (Data.gov, 2012)。英 國 政 府 也 在 2010年 初 成 立 Data.gov.uk網 站，至 今 已 約 有 5,400 組 資 料 集 上 線 ， 資 料 提 供 者 涵 蓋 了 中 央 政 府 機 關 與 地 方 政 府 機 關 (Data.gov.uk, 2012)。透 過 開 放 資 料 (Open Data)模 式 來 集 中 分 享 政 府 機 關 的 資 料 與 資 訊 衍 然 成 為 一 股 趨 勢，現 有 約 三 十 個 國 家 的 政 府 機 關（ 亞 洲 地 區 如 香 港 、 新 加 坡 、 與 韓 國 ） 和 國 際 性 組 織 （ 如 OECD與 世 界 銀 行 ） 已 經 透 過 此 概 念 來 實 作 推 廣 資 料 與 資 訊 的 分 享(Data.gov, 2012)。

此 外 ， 政 府 機 關 開 放 資 料 的 範 疇 也 涵 蓋 到 機 關 與 機 關 之 間 的 資 訊 分 享 。 近 年 來 電 子 化 政 府 文 獻 中 也 探 討 到 政 府 機 關 之 間 資 訊 分 享 的 重 要 性 ， 許 多 政 府 機 關 所 提 供 的 服 務 往 往 需 要 仰 賴 其 它 機 關 來 提 供 資 訊 ， 以 作 整 合 與 加 值 應 用(Pardo & Tayi, 2007)。透過政府機關之間的 資 訊 分 享 行 為 ， 可 以 使 政 府 機 關 更 有 效 率 來 處 理 複 雜 的 問 題 ， 並 且 降 低 政 府 機 關 的 運 作 成 本 ， 如 避 免 重 覆 作 資 料 收 集 等 (Landsbergen &

Wolken, 2001)。 在 此 ， 政 府 開 放 資 料 的 模 式 也 可 以 成 為 機 關 之 間 資 訊 分 享 的 另 一 種 途 徑(Data.gov.uk, 2012)，政府開放資料平台所提供的資 料 與 資 訊 不 只 能 為 大 眾 所 使 用 ， 也 可 以 為 業 務 上 有 需 求 的 其 它 政 府 機 關 來 取 得 作 相 關 的 加 值 應 用 。

(二 ) 政 府 開 放 資 料 與 資 訊 格 式 的 國 際 標 準

由 於 政 府 開 放 資 料 與 資 訊 主 要 透 過 網 路 方 式 進 行 ， 使 資 料 與 資 訊 是 以 電 子 檔 案 並 機 器 （ 電 腦 程 式 ） 可 讀 的 格 式 呈 現 ， 因 此 資 料 與 資 訊 本 身 所 使 用 的 檔 案 格 式 、 標 準 十 分 重 要 。 其 中 資 料 格 式 也 有 「 開 放 」 或 是 「 封 閉 」 的 差 異 。 前 者 指 的 是 開 啟 該 檔 案 的 軟 體 所 使 用 的 規 格 與 標 準 ， 是 免 費 開 放 給 與 任 何 人 使 用 ； 後 者 則 是 其 資 料 標 準 格 式 雖 有 公 開 公 布 ， 但 是 在 使 用 上 有 所 限 制 ， 如 需 要 購 買 相 對 應 的 軟 體 來 開 檔 ， 如Microsoft Office套裝軟體等。從開放政府資料與資訊的角度來看，

應 以 開 放 的 格 式 且 同 時 機 器 可 讀 的 檔 案 格 式 為 主 。 以 下 茲 將 目 前 主 要 幾 種 常 見 的 資 料 格 式 列 出 ， 並 做 概 略 介 紹 ：

(1) JSON： 檔 案 格 式 簡 單 ， 可 使 用 多 種 程 式 語 言 輕 易 讀 取 。 在 使 用 過 程 中 ， 電 腦 在 處 理 JSON 格式時將會更為簡便。

(2) XML： 資 料 交 換 上 被 廣 泛 使 用 ， 使 用 者 可 將 資 料 結 構 保 存 在 檔 案 格 式 內 並 註 記 檔 案 建 構。且 允 許 程 式 開 發 者 將 說 明 文 件 放 進 來 排 在 資 料 旁 邊 ， 又 不 影 響 資 料 本 身 的 讀 取 。

(3) RDF： 能 結 合 多 類 型 資 源 的 資 料 做 呈 現 。 其 在 語 意 網 (Semantic Web)的 建 置 上 扮 演 重 要 的 角 色 。

(4) Spreadsheet： 可 以 立 即 地 提 供 各 欄 資 料 的 正 確 計 算 值 。

(5) Comma Separated Values： 透 過 逗 號 來 分 隔 資 料 ， 是 一 種 純 文 字 格 式 ， 再 用 程 式 來 透 過 排 除 逗 號 解 析 讀 取 資 料 。

(6) Text Document： 簡 易 建 立 資 料 ， 可 以 立 即 顯 示 資 料 類 別 ， 但 並 無 連 續 性 的 架 構 ， 無 法 做 運 算 。

(7) Plain Text： Text Document 的 簡 易 版 ， 方 便 機 器 閱 讀 。

(8) Scanned image：對 大 多 數 資 料 而 最 不 適 宜 的 一 種 格 式，使 用 者 無 法 獲 取 包 含 在 內 之 資 料，如 PDF 與 JPEG 格式等，不適合用來作 政 府 開 放 資 料 與 資 訊 。

政 府 在 推 動 開 放 資 料 時，也 可 參 詢Open data社群的意見，以獲得 間 接 或 直 接 地 影 響 與 建 議 。 此 類 社 群 參 與 者 往 往 為 政 府 資 料 開 放 出 來 後 的 第 一 批 使 用 者 ， 所 以 較 為 了 解 那 些 政 府 資 料 與 資 訊 對 他 們 來 說 是 比 較 有 價 值 的 ， 如 透 過 意 見 蒐 集 的 網 站 、 公 聽 會 等 。 目 前 已 知 英 國 社 群 協 助 推 動 國 際 標 準 規 範 的 做 法 ， 是 透 過 英 國 政 府 與 資 料 提 供 者 、 資 料 再 利 用 社 群 來 共 同 合 作 來 設 立 標 準 ， 首 先 針 對 一 般 性 資 料 釋 放 的 標 準 來 做 訂 定 ， 這 套 標 準 主 要 涵 蓋 政 策 、 技 術 面 向 ； 對 於 特 別 性 質 的 資 料 集 ， 則 會 進 行 資 料 的 定 義 ， 以 解 釋 資 料 所 代 表 的 意 義 ， 供 使 用 者 了 解 如 何 利 用 。

第二章 文獻檢閱

此 外 ，Tim Berners Lee，網際網路的發明者與Web 3.0的推動者，

也 曾 對 開 放 資 料 提 出 五 星 的 發 展 評 估 模 式 (5 Stars Development Scheme)， 如 以 下 說 明 ：

(1) ★ 一 星。使 用 者 在 規 範 下 可 以 在 網 路 上 取 得 資 料，也 就 是 將 資 料 放 上 網 路 ， 但 有 可 能 採 取 如 上 述 PDF、JPEG 等格式等。

(2) ★ ★ 二 星 。 使 用 者 除 一 星 外 ， 還 可 取 用 程 式 讀 取 結 構 化 資 料 (如 取 用 Excel 而非圖檔的表格)。

(3) ★ ★ ★ 三 星 。 使 用 者 除 二 星 外 ， 還 可 取 用 非 所 有 權 (non-proprietary)的 格 式 （ 如 CSV、 XML 等 ）。

(4) ★ ★ ★ ★ 四 星。使 用 者 除 三 星 外，可 使 用 開 放 標 準 規 範（ 如 URI，

可 以 被 他 人 指 向 鏈 結 ） 的 格 式 來 辨 認 物 件 。

(5) ★ ★ ★ ★ ★ 五 星。使 用 者 除 四 星 外，也 可 以 從 自 己 的 資 料 做 鏈 結 到 他 人 的 資 料 ， 來 做 為 相 關 內 容 的 延 伸 。

(三 ) 政 府 機 關 資 料 與 資 訊 分 享 的 初 步 分 類

綜 合 上 述 ， 現 階 段 的 政 府 機 關 的 資 料 與 資 訊 分 享 可 以 依 下 表 1所 示 ， 從 四 個 類 型 來 作 初 步 的 簡 單 分 類 與 探 討 。 第 一 類 型 所 代 表 的 為 政 府 機 關 主 動 來 作 資 訊 分 享 ， 然 而 所 分 享 的 資 訊 並 非 機 密 或 隱 私 相 關 的 資 訊 ， 如 行 政 院 主 計 處 所 定 期 公 佈 的 人 口 統 計 資 料 、 政 府 機 關 網 站 上 的 資 訊 公 開 （ 法 規 規 定 、 組 織 制 度 、 與 施 政 計 畫 等 ） 、 與 上 述 各 國 政 府 所 執 行 的 開 放 資 料 模 式 等 。 第 二 類 型 所 代 表 的 為 需 要 向 政 府 機 關 提 出 要 求 作 資 訊 分 享 ， 但 所 要 求 分 享 或 開 放 的 資 訊 並 非 機 密 或 隱 私 相 關 的 資 訊 ， 此 類 型 的 資 訊 分 享 極 有 可 能 在 將 來 轉 變 成 為 第 一 類 型 ， 若 主 管 機 關 未 來 同 意 主 動 釋 出 資 訊 。 第 三 類 型 所 代 表 的 為 政 府 機 關 主 動 來 提 供 資 訊 分 享 給 與 特 定 機 關 或 組 織 ， 但 其 所 分 享 的 資 訊 涉 有 機 密 或 隱 私 相 關 的 特 性 ， 如 健 保 局 提 供 人 民 健 保 資 料 給 研 究 機 構 作 分 析 使 用 ， 與 近 日 行 政 院 科 技 會 報 希 望 委 託 學 界 結 合 廠 商 來 運 用 全 民 健 保 資 料 庫 以 開 發 新 創 產 業 ， 此 類 型 的 資 訊 分 享 往 往 較 具 有 爭 議 性 質 。 第 四 類 型 所 代 表 的 為 需 要 向 政 府 機 關 提 出 要 求 作 資 訊 分 享 ， 且 所 要 求 分 享 或 公

開 的 資 訊 為 機 密 或 隱 私 相 關 的 資 訊 ， 如 某 些 政 府 機 關 在 執 行 業 務 或 新 增 某 些 服 務 時 ， 需 要 向 內 政 部 戶 政 司 或 財 稅 資 料 中 心 等 政 府 機 關 要 求 資 訊 分 享 來 支 援 其 業 務 運 作 ， 而 戶 政 資 料 與 財 稅 資 料 等 往 往 為 與 隱 私 有 高 度 相 關 的 資 料 ， 此 類 型 的 資 料 與 資 訊 分 享 行 為 大 多 發 生 於 機 關 與 機 關 之 間 。 本 研 究 要 探 討 的 政 府 開 放 資 料 政 策 與 實 行 則 是 以 第 一 類 型 與 第 二 類 型 為 主 ， 而 少 數 為 第 三 類 型 。

表 1： 政府機關資料或資訊分享的四種初步類型探討

政 府 機 關 主 動 作 資 料 或 資 訊 分 享

要 求 政 府 機 關 作 資 料 或 資 訊 分 享

非 機 密 或 隱 私 相 關 的 資 料

或 資 訊 一 二

有 機 密 或 隱 私 相 關 的 資 料

或 資 訊 三 四

研 究 來 源 ： 本 研 究 自 行 整 理 。

(四 ) 影 響 政 府 機 關 資 料 與 資 訊 分 享 的 因 素

政 府 機 關 在 作 資 料 或 資 訊 分 享 時 ， 往 往 有 許 多 因 素 與 挑 戰 來 影 響 其 分 享 意 願 ， 而 解 讀 這 些 複 雜 的 因 素 與 挑 戰 之 間 的 關 連 時 ， 往 往 需 要 從 三 個 主 要 層 面 來 探 討，技 術 層 面、組 織 層 面、與 法 令 規 範 層 面(Yang

& Maxwell, 2011)。 在 技 術 層 面 上 ， 不 同 政 府 機 關 在 收 集 與 整 理 資 料 時 ， 可 能 使 用 不 同 的 格 式 與 系 統 來 儲 存 資 料 ， 在 後 續 資 料 分 享 時 ， 由 於 資 料 格 式 定 義 (Schema) 或 與 所 使 用 資 訊 系 統 的 不 同 等 技 術 相 關 原 因 ， 而 導 致 政 府 機 關 在 資 料 分 享 上 的 困 難 (Chen, Gangopadhyay, Holden, Karabatis & McGuire, 2007; Gil-Garcia, Chengalur-Smith &

第二章 文獻檢閱

Duchessi, 2007)， 尤 其 要 將 不 同 政 府 機 關 的 資 料 整 合 在 一 個 政 府 開 放 資 料 平 台 ， 在 技 術 上 也 有 相 當 的 挑 戰 。 在 組 織 層 面 上 ， 政 府 機 關 持 有 不 同 的 文 化 與 價 值 觀 ， 也 間 接 影 響 其 對 於 資 料 與 資 訊 分 享 的 意 願 (Drake, Steckler & Koch, 2004; Luna-Reyes, Gil-Garcia & Cruz, 2007;

Pardo & Tayi, 2007)。此 外，對 於 擔 心 所 分 享 之 資 料 或 資 訊 被 誤 用 而 可 能 導 致 的 責 任 歸 屬 問 題(Faerman, McCaffrey, & Van Slyke, 2001)，與許 多 政 府 機 關 有 人 力 短 缺 和 資 源 不 足 的 情 況 之 下 (Landsbergen &

Wolken, 2001; Zhang & Dawes, 2006)， 皆 會 影 響 到 政 府 機 關 的 分 享 意 願 。 政 府 機 關 也 可 能 考 量 到 其 所 分 享 的 資 料 或 資 訊 的 品 質 將 受 到 公 眾 的 多 重 檢 視 ， 與 被 上 層 機 關 作 為 績 效 評 估 的 可 能 性 ， 而 降 低 其 分 享 意

Wolken, 2001; Zhang & Dawes, 2006)， 皆 會 影 響 到 政 府 機 關 的 分 享 意 願 。 政 府 機 關 也 可 能 考 量 到 其 所 分 享 的 資 料 或 資 訊 的 品 質 將 受 到 公 眾 的 多 重 檢 視 ， 與 被 上 層 機 關 作 為 績 效 評 估 的 可 能 性 ， 而 降 低 其 分 享 意