第三章 土地徵收補償與生存權保障的關係
第二節 土地徵收補償之內容
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第二節 土地徵收補償之內容
有徵收必有補償，此乃徵收補償連結原則。土地徵收係公用徵收之一 種態樣，公用徵收係我國損失補償體系之一環。前節已就損失補償概念及 其基本體系為論述，本節以下即針對土地徵收補償之內容為說明，包括徵 收補償之原則及完全補償之具體內容，分述如下。
一、徵收補償之原則
徵收補償，係對因土地徵收而被剝奪私有財產權者所受之特別犠牲，
基於平等原則，給予補償之謂也。土地徵收係國家依法行使高權，針對特 定人強制取得土地而使其財產權受到損失，為公法上之一種適法行政處 分，而非違法之行政行為。因此，國家對被徵收人有公法上金錢給付之義 務。其次，土地徵收之損失補償與民法之損害賠償有所不同，前者乃是補 償先行為原則，即須先補償，始得對特定人施以財產上之剥奪；而後者常 先有損害情形，再事後予以賠償。146
按土地徵收，係使特定人遭受特別犠牲，需藉由徵收補償制度設計以 填補被徵收人之財產權損失，以符合社會公平與正義。由於我國憲法對於 公用徵收之要件及補償原則，欠缺明文規定，故補償之基本原則為何，實 有探究之餘地。一般而言，為公共利益之需要而徵收私人財產時，應給予 公平之補償，乃近代市民國家成立之同時即已確立。1789 年法國人權宣言 第 17 條規定：「所有權……非依法律認定為公共需要，並事先給予公平補 償人，不得剝奪之」，即明文揭示「公平補償」之觀念。惟所謂公平補償，
究係指彌補財產權人完全損失之「完全補償」？抑或只是「相當補償」，於 學說及實務上素有爭議。147
憲法第 15 條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之 存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三 人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公 益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，
方符憲法保障財產權之意旨。148公用徵收係我國損失補償體系之一環，憲 法第 108 條第 1 項第 14 款僅列「公用徵收」之名稱，對於其實質內涵、適 用要件、程序、範圍…等等，並無明文規定。而公用徵收在我國係先於憲 法而存在之制度，且由土地徵收條例第 1 條開宗明義規定了土地徵收「保 障私人財產」之立法目的可知，公用徵收亦為我憲法財產權保障之範疇。
146 吳庚，2008，『行政法之理論與實用』十版，頁 744，台北：三民書局。楊松齡，前揭 書，頁 591。
147 黃宗樂，前揭文，頁 68。李建良，前揭書，頁 685-686。楊松齡，前揭書，頁 591。
148 釋字第 400 號解釋文參照。
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153 Knetsch J. L., 1983, Property Rights and Compensation: Compulsory Acquisition and Other Losses, pp.26, Canada: Butterworth & Co. Ltd.
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豐文，前揭書，頁 119-121、152-162。
162 按公用徵收制度，為損失補償體系架構之一環。而損失補償之學理上依據，即對於財產
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171 立法院，2000，「院會紀錄」，『立法院公報』，89(6)：113-114。立法院法律系統：
http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw。同條例施行細則第 30 條：「本條例第 30 條第 1 項所稱徵收 當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第 15 日之公告土地現值……本條例第 30 轉現值及補償徵收土地地價之依據。」楊松齡，前揭書，頁 595-597。江義雄，前揭文，
頁 14。另學者陳立夫亦對公告土地現值之評定提出了嚴厲的批判，認為以公告土地現值加 成作為徵收土地補償基準之機制，實有廢除之必要，而改以實際市場交易價格，作為地價 補償之基準。陳立夫，前揭書，頁 283-286。
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至於若依法徵收之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土 地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以 所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，
此即「佃農補償」。此一佃農補償係包括於地價補償內，由該管直轄市或縣
（市）主管機關於發給地價補償費時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用 時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但 為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。172
２．土地改良物補償
徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。所稱土地改良物，分為建築 改良物及農作改良物二種。建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良 物之重建價格估定之。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其 孳息成熟時期相距在一年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾一年者，
按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。故有關被徵收土地之建築改良 物補償標準，皆以該建物之重建（置）建格為準。惟就被徵收人之間的公 平性而言，建物之物理性折舊的耗損，宜加考量。至於為填補被徵收人之 損失，避免補償不足，宜另立法考量之。173
（二）附隨損失補償 １．土地改良費用補償
徵收前之土地，如已領有建築執照或為農地之改良設施等合法改良土 地情事者，因徵收公告而停止工作，其已支付之土地改良費用，應發給補 償。所稱改良土地，一為建築基地改良，包括整平或填挖基地、水土保持、
埋設管道、修築駁嵌、開挖水溝、鋪築道路等；二為農地改良，包括耕地 整理、水土保持、土壤改良與修築農路、灌溉、排水、防風、防砂及堤防 等設施；三為其他用地開發所為之土地改良。土地之改良，其改良費的投 入，理論上已反映在其地價之中，故土地地價補償費已包含此改良費投入 之補償。惟實務上我國現行補償地價係以公告土地現值為據，而公告土地 現值之編製，往往與現狀之改良或市場存有時間上之落差，故乃另外設立 項目予以補償，以濟不足。而有關位於徵收範圍外，與被徵收土地合併使 用之土地，亦因土地徵收而無法繼續從來之使用，則其合法投資改良該土 地之費用，雖非屬現行土地徵收條例第 32 條之法定補償範圍，惟似亦應給 予補償，方為合理。174
172 土地徵收條例第 35 條及平均地權條例第 11 條參照。葉百修，註 7 前揭書，頁 205。李 建良，前揭書，頁 687。
173 土地徵收條例第 5 條第 1 項前段、土地法第 5 條第 1 項及土地徵收條例第 31 條第 1、2 項參照。楊松齡，前揭書，頁 598。
174 土地徵收條例第 32 條及其施行細則第 32 條參照。楊松齡，前揭書，頁 599。內政部，
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176 立法院，2000，「院會紀錄」，『立法院公報』，89(6)：116。土地徵收條例第 34、29 條及土地法第 238 條參照。楊松齡，前揭書，頁 600-601。
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行為是帶有違法性，則形成了違法行為之損害賠償。此損害賠償若是起因 於該事業公共設施設置或管理之瑕疵，則成為國家賠償之問題。若此，屬 事業損失補償的接連地補償，其性質與土地徵收損失補償是有實質上差異 的。179
６．農業經營上之損失補償
所謂農業經營上損失補償，是指一般農地被徵收時，對其通常損失給 予之補償。又可分為三種情形，一為農業廢止之補償，是指因土地被徵收 致不能繼續農耕時所給予補償之謂；故應對於有關出賣農具或其他資本，
以及有關解僱津貼或其他勞動通常所生之損失額，在通常轉業所需之時間 內，相當於從前之所得額等給予補償。二為農業停止之補償，是指因土地 被徵收致有暫時停止農業之必要時所給予補償之謂；故應對於有再取得通 常農地必要期間內之固定費用，及其收入減少等給予補償。三為農業經營 規模縮小之補償，是指因土地被徵收致通常農業經營規模縮小所給予補償 之謂；故應對於農業經營規模縮小，以致資本及勞力閒置，以及經營效力 在客觀上顯著下降，所生之通常損失額等給予補償。被徵收土地上有稻、
麥、蔬菜或其他農作物之青苗時，從該青苗將來預計之收入額中扣除農業 經營費額後之補償。另因土地徵收致松樹、椎茸等特產物須移植時，其移 植費及因移植所生收入減少額之補償，如移植顯有困難或不可能者，該特 產物可得收取平均純年收益中之資本還原額補償。180
７．漁業補償
由於河床地、海底或流水供公益事業使用，致其原有之漁業權消滅或 受到限制，因而發生漁業經營之損失時，亦應給予補償，此之謂漁業補償。
又可分為三種情形，一為漁業廢止之補償，是指由於漁業權之消滅或限制，
以致不能繼續通常漁業活動時所給予補償之謂；故應對於出賣漁具或其他 資本，以及解僱津貼或其他勞動通常所生之損失額，通常轉業所需期間內 相當於從前之所得額等給予補償。二為漁業停止之補償，是指由於漁業權 消滅或限制，致有暫時停止通常漁業活動之必要所給予補償之謂；故應對 於停止通常漁業活動必要期間內之固定經費及所得減少部分等給予補償。
三為漁業經營規模縮小補償，是指由於漁業權之消滅或限制，致通常漁業 活動之經營規模縮小時所給予補償之謂；故應對於因漁業活動經營規模縮 小所生資本、勞動之閒置，或經營效率在客觀上顯著下降通常所生之損失 額等給予補償。因土地徵收致藻類、漁類等養殖物須遷移時，對於移植費 及因移植所生收入減少額之補償，如移植顯有困難或不可能時，從該養殖
179 史尚寬，前揭書，頁 560。江義雄，前揭文，頁 15-16。陳立夫，前揭文，頁 12-13。
180 葉百修，註 7 前揭書，頁 297-298。黃宗樂，前揭文，頁 87。
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物將來預計之收入額中扣除漁業經營費額後之補償。181
物將來預計之收入額中扣除漁業經營費額後之補償。181