第三章 土地徵收補償與生存權保障的關係
第三節 最低限度生存權補償對象
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第三節 最低限度生存權補償對象
完全補償的具體內容已如上述，惟是否凡被徵收人或其他權利關係人 均得受有上述完全補償中之生存權補償？在國家資源有限的情況下，生存 權補償對國家而言，將產生極大之財政負擔，並有預算之排擠效果，或將 因而造成公共資源配置的不平等，是故生存權補償之對象究為何？即有探 究之實益。本節以下探討兩個議題，一為生存權補償的權利主體，二為最 低限度生存權的判斷。
一、生存權補償的權利主體
乍聽生存權補償這個詞時，或許有人會認為是在既有的損失補償體系 以外，另外再提出一個不同的補償概念，使補償制度能更加完善，並作為 與損失補償相抗衡而被創造出來的。然而，事實並非如此，生存權補償不 僅不會與損失補償的相衝突，甚至可做為損失補償的指導理念。土地徵收 時，被徵收人或其他權利關係人並非志願遷離原地（即便是以協議價購方 式者亦不能即斷言其係「志願」遷離原地者），蓋不論其贊成抑或反對，最 終結果均相同。就被徵收人或其他權利關係人而言，遷離非關個人之生活 規劃，乃是在徵收的強制機制下而被迫行之。以土地徵收之機制言，它賦 予需用土地人一把尚方寶劍，於被徵收人或其他權利關係人不願協議價購 或不願遷離時，即可發動公權力而為之。這是與一般土地買賣的賣方失去 土地的情況迴然不同者，在考慮損失補償問題時，應把握此一前提。而土 地徵收需給予被迫遷移之權利人生存權補償的依據，乃在於其所面臨的是 生活環境被強制剝奪的重大困境。質言之，在一般買賣之情形下，出售財 產與取得的對價大致是相等的，惟對於因土地徵收而被迫離開家園的權利 人而言，僅僅是取得與原有財產概等之對價是不夠的，必須設法讓其回復 到徵收前相同程度的生活狀態才行。194
關於生存權補償，一般認為是基於我國憲法第 15 條生存權保障及國家 社會使命之理念而來，在此理念下，擴大補償範圍，而產生了生存權補償 之概念。如果說土地價格的計算等是傳統土地徵收損失補償的問題，那麼，
生存權補償就是現代性補償的問題，此種補償並不是對個別財產的補償，
而是對於生活整體的補償，因而存在更加複雜的、不透明的問題。195 要探討土地徵收生存權補償的權利主體，首先必須對平等原則作一論
194 田辺愛壹，前揭書，頁 8-9。德國建設法第 181 條有所謂急難補償之規定，係指因公用 徵收之結果，致使關係人在其個人生活狀況上，尤其是經濟或社會範圍內，發生經濟上不 利益之特別急難補償之謂。這種急難補償之目的，主要是在避免因實施都市建設措施而對 人民之生活狀況造成經濟上之損失。此一急難補償之內涵即為生存權補償。葉百修，註 7 前揭書，頁 501-502。
195 盐野宏著、楊建順譯，1999，『行政法』，頁 510-512，北京：法律出版社。
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本自由充分相適的規制（scheme），都擁有同樣不可剥奪的權利，而這種規 體制與同樣適於所有人的自由規制是相容的。第二原則：社會與經濟的不 平等應該滿足兩個條件，一是它們所從屬的職位與地位，應該在公平的機 會平等條件下對所有人開放（公平的機會均等）；二是它們應該讓社會上最 弱勢（the least-advantaged）者獲得最大的好處（差異原則）。正義兩原 則的適用係依第一原則優先於第二原則，而第二原則條件一公平的機會均198 參閱 Rawls, J., 1999, A Theory of Justice, Cambridge: Harvard University Press. Rawls, J., 2001, Justice as Fairness: A Restatement, Cambridge: Harvard University Press.
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於需要生存權補償之人，自應予以補償。從而生存權補償既係以人為主，
則被徵收人及其他權利關係人中，何者為生存權補償射程範圍之所及，即 有探究之必要。
以下將生存權補償權利主體區分為被徵收人及其他權利關係人兩大類 型，前者又可分為一般被徵收人及被徵收人中無法維繫其基本生活者，後 者則為無法維繫其基本生活之其他權利關係人。另需注意者為，生存權補 償主體之「人」，係專指自然人而言，而不及於法人；蓋如前所述，人之所 以為人而自然擁有人性尊嚴與生存權，其乃專屬於人類所有者。
（一）被徵收人補償
被徵收人係指徵收標的之所有人。由前述我國制憲第一審查委員會將 生存權入憲的理由觀之，制憲者透露的觀點是，國家必須保護無產階級的 生存，使得以營生，不致成為資本主義經濟發展下的祭品。但是，生存權 的權利主體果真如制憲者所說，限於社會弱勢之無產階級者？事實上，從 權利的主體作區辨，生存權補償的權利主體，可分為狹義廣義兩說。狹義 說專由一部分社會弱勢者著眼，意即對於自己不能維持基本生活者，包括 生理上的弱者，以及經濟上的弱者，都有請求國家予以扶助，以維持其生 活的權利。狹義說之所指，為從 16 世紀濟貧法以來，對貧殘老弱施與慈善 救濟或補助等行為的權利化，此種見解是對人格尊嚴加以尊重的一個表 徵。但是所謂最低生活、基本生活等概念，會隨著經濟社會的發展而有所 變動，不易有一客觀之標準；在資源有限的情況下，國家提供生存權利的 財源及能力，也會有所侷限。201主張此說者乃基於「就生存權作為受益權 本身，在權利主體部分，原則上限於社會弱勢者尤其經濟弱勢的人民，以 保障其得維持合乎人性尊嚴的基本生活需求」，而認為狹義說較為妥適。202
廣義說則由一般國民著眼，是指人民有權利要求，對其基本的生活條 件，國家不但不能加以妨礙，亦須防止其遭受不當侵害，並且應積極的為 各種必要的措施，使人民能享有在經濟、健康、文化上的最低生活，促其 發展並謀求整體社會的安定和諧。從基本權利的平等及普遍性而言，以每 一個個體為適格權利人，給與每一個社會份子同等尊嚴的廣義生存權，毋 寧為現代福利國家所採。惟生存權之視為基本權利，在憲法層次的規範上，
無法具體而明確，尤其生存權所具有的積極請求權性質，則國家的義務，
究竟應該到什麼程度才是合憲的，要如何分配福利才是平等的生存權。203 主張此說之立論認為「生存權保護的對象，不限於特定的弱者。狹義說雖 說出生存權的發生，表明生存的最初形態，但未曾看到生存權的發展，闡
201 林紀東，前揭書，頁 230。李孟融，前揭書，頁 235-237。
202 林俊言，前揭書，頁 212。
203 李孟融，前揭書，頁 235-237。
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第三人之地位估定地價補償費，如此所得之價格較為客觀，也可免於行政 機關遭致球員兼裁判之批評。從而此一類型並非生存權補償的權利主體，
或可稱之為「狹義的完全補償」。
２．被徵收人中無法維繫其基本生活者
此一類型之人或因土地徵收之行政行為而致財產權遭受剥奪，雖有財 產權之價值保障，惟仍不足以維繫其基本生活者；或因其所被徵收土地本 身即為具濃厚生存權性質之土地，例如自耕之農業用地或自用住宅用地 等，此種性質之土地一旦遭到徵收，若因而對其生活基礎造成影響者，國 家應給予完全補償，亦即就上述財產權補償、附隨損失補償及生存權補償 項目逐項檢討給予。從而此一類型為生存權補償的權利主體，或可稱之為
「廣義的完全補償」。
（二）其他權利關係人補償
此一類型所謂其他權利關係人，是指因土地徵收而無法維繫其基本生 活之他項權利人、耕地三七五租約承租人、其他使用人及接連地所有權人 等。土地徵收中的生存權補償權利主體，除前述被徵收人中無法維繫其基 本生活者外，是否尚及於無法維繫其基本生活之其他權利關係人呢？
損失補償一般僅適用於受侵害之直接相對人，對間接遭受損失之第三 人，無適用餘地。故如因公共事業之實施，人民之財產權受有間接損害時，
非損失補償之對象。但在日本法制上，基於憲法保障生存權之理念，從保 障其個人之生活重建等政策考量，有時亦對其他權利關係人給予補償，如
「少數殘存者補償」及「離職者補償」等二種情形均是。由於日本水庫建 設使得村落大部分被徵收，少數殘存之人失其生活基礎，致生活困窮，時 有所聞。關於此種少數殘存者之損失，非因徵收之直接結果，在財產權補 償制度上，原則上不予補償，但如置之不理，亦有違公平正義。故在日本 法上，亦承認對此須補償其適正數額。另國家為興辦公共事業而實施土地 徵收之結果，難免會使受僱於被徵收土地所有權之人發生失業情形，此種 因土地徵收致遭受失業之受僱人，可謂是間接之被害人，原不在損失補償 之列，但日本法制基於政策考量，還是給予補償。208
反觀我國法制，訂有耕地三七五租約之土地被徵收，承租人因而遭受 損失者，其補償係包含於需用土地人對土地所有權人之地價補償費中，惟 仍不失為此一其他權利關係人補償之類型。耕地承租人之租賃權係憲法上 保障之財產權，亦為帶有濃厚生存權性質之財產權；209蓋耕地承租人一般
208 葉百修，註 20 前揭書，頁 310-311。
209 溫豐文，前揭書，頁 128-129。另司法院大法官釋字第 579 號解釋文提及，耕地承租人
209 溫豐文，前揭書，頁 128-129。另司法院大法官釋字第 579 號解釋文提及，耕地承租人