損失補償之概念及其基本體系

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第三章 土地徵收補償與生存權保障的關係

由前章人性尊嚴與生存權保障之意涵可知，生存權作為我國憲法保障 之基本權利，它與人性尊嚴保護原則及財產權共同構成綿密之人民權利保 障防線。本章則係將憲法生存權保障的相關理論與土地徵收補償作一連 結，將上述人性尊嚴、生存權、財產權，與損失補償、平等原則等相結合，

以進一步驗證土地徵收中生存權補償之必要性。故以下分別就損失補償之 概念及其基本體系、土地徵收補償之內容及最低限度生存權補償對象等節 論述之。

第一節 損失補償之概念及其基本體系

損失補償之體系架構，主要係以公用徵收概念之內涵與範圍，為其開 展之基礎，損失補償乃公用徵收概念之主要內涵。¹³⁷是以，本節以下先究 明損失補償概念之意涵與範圍，再以之為基礎，建構我國損失補償制度之 基本體系。

一、損失補償之概念

基於國民主權的原理，國家的權力是源自人民，國家是為人民而存在 的，因此，國家對人民的生命、身體、自由、財產等基本權利的保障，與 生存、生活之生命品質的提升，負有重要責任。行政法上之損失補償制度，

乃指行政機關基於公益之目的，在合法實施公權力的過程中，干涉人民之 自由權利，致個別人民之生命、身體或財產權益遭受特別損失，而應由代 表國家的行政機關予以適當補償，以負起填補其損失結果之制度；與國家 賠償係針對公務員因故意或過失違法侵害人民之自由權利時，應填補其損 害所生之賠償責任制度，有所不同。此些損失補償請求權屬「公法債權」。 國家對此種損害何以應予補償，理論上有：既得權說、公用徵收說、恩惠 說、社會職務說及特別犠牲說等基礎理論，學理上及實證上的通說係採「特 別犠牲說」。¹³⁸

國家違法侵害人民之自由權利時，應予以賠償，填補其損害。國家合 法干涉人民之自由權利，使個別人民受有特別之損失時，亦應予以補償，

填補其損失，始為合理。前者為國家賠償之問題，後者則為行政補償之問 題。¹³⁹惟如此之二分法或將造成人民權利保障之缺漏，故國內學者多有援

137 李建良，前揭書，頁 658。

138 李震山，2005，「論行政損失補償責任──以行政程序法之補償規定為例」；頁 121，收 錄於台灣行政法學會主編，『損失補償、行政程序法』，台北：編者自版。李建良，前揭書，

頁 645。李惠宗，2007，『行政法要義』三版，頁 621-622，台北：元照出版公司。

139 陳敏，2009，『行政法總論』六版，頁 1184，台北：作者自版。

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李惠宗譯為「準徵收之侵害」或「類似徵收之侵害」；而 enteignender Eingriff 一詞，葉百修 譯為「有徵收效力之侵害」、蔡宗珍譯為「具有徵收之實質效果的侵害」、林明鏘譯為「準

前揭書，頁 645-658。蔡宗珍，2003，「既成道路之徵收補償問題──以釋字第 400、440 號 解釋及台北高等行政法院新近判決為中心」；頁 180，收錄於葛克昌、林明鏘主編，『行政

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等特徵。惟國家之行為而致人民財產權受有侵害之情形，並非僅限於此類 規制性之行為，尚包括因國家行為所生事實上之「附隨效果」而造成損失，

可以在損失補償體制中自成另一體系，對此可稱為「因公權力行為附隨效 果所生之特別犠牲」。損失補償之給予，通常是針對國家之合法行為，至於 因國家違法之行為所生之損害，則以國家賠償制度解決之。惟國家賠償請 求權之成立，通常以公務員有故意或過失為要件，而人民因公務員之違法 但無責之行為而受有損害者，所在多有，於此情形，若不予以賠償或補償，

似有失公允。¹⁴³

損失補償制度之主要特徵，係「因公益而特別犠牲」，故國家必須給予 人民一定之補償，始合乎憲法保障人民權利之意旨。相對而言，人民所受 之損失如非屬「特別犠牲」者，國家非不得基於「衡平性」或「合目的性」

之考量，給予人民一定之補償，特別是基於「社會國原則」之精神，國家 對於人民所受之若干損失，得主動給予一定之補償，藉以實現社會正義。

類此補償規定可稱之為「衡平補償」或「社會補償」，以資與前揭損失補償 制度有所區別。¹⁴⁴

以上由學者李建良所建構之損失補償制度體系，主要係基於憲法對於 人民權利之保障意旨。故除了財產權上之損失外，因國家之行為而造成損 失者，尚包括其他權利，如生命、身體及健康權等，對於此類權利之干預 如構成「特別犠牲」者，亦應予以補償。惟此一補償客體──財產權以外 之權利，依其所舉如生命、身體及健康權等，似與生存權之本質同一；故 本文認為，此一補償客體係包括生存權在內者。從而，便於觀察，謹將李 建良建構之損失補償制度基本架構圖示如下，並試圖加入生存權補償理念 於其中，綜整為我國損失補償制度基本架構圖如下，俾供參考：¹⁴⁵

143 李建良，前揭書，頁 664-665。

144 例如「因危險防止所生損失之補償」、「政治或戰爭受難之補償」、「犯罪被害人之補償」、

「公務員照顧制度之補償」等，即屬適例。李建良，前揭文，頁 665-666。惟李惠宗之分 類係將「基於特別行政目的之補償」與「公法上危險責任」，從「社會衡平之補償」項下 抽離，與「社會衡平之補償」並列於「行政損失補償」項下。李惠宗，註 138 前揭書，頁 638-640。

145 李建良，前揭書，頁 665-666。

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來，由於相當補償與完全補償之爭議，致有認為天平並非平衡，而係朝向 公用徵收端傾斜的，學說上乃更加上生存權保障之觀點，而填補其損失者。

從而新的天平一端仍為公用徵收，但另一端則變成了財產權保障加生存權 保障，如此乃符合平等原則，並維持了天平的平衡。質言之，土地徵收係 國家公權力之行使而造成對人民權利之侵害，基於平等原則，使其回復至 被徵收前之生活狀態乃屬行政所當為，是以土地徵收除財產權之補償外，

應另給予生存權補償。故生存權補償乃在我國憲法生存權保障之範圍內，

應可肯定。

另人民所受之損失如非屬特別犠牲者，國家非不得基於衡平性或合目 的性之考量，給予人民一定之補償；特別是基於社會國原則之精神，國家 對於人民所受之若干損失，得主動給予一定之補償，藉以實現社會正義，

類此補償規定可稱之為社會補償。

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