第二章 人性尊嚴與生存權保障之意涵
第三節 憲法生存權保障之效力
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第三節 憲法生存權保障之效力
我國憲法生存權保障之法的效力，國內法學界多援引日本學說之見 解，將其分為指針規定、抽象權利及具體權利三說，以下將分別探討之，
藉以檢討憲法生存權規定採此三說的合理性。
一、指針規定說
學者王惠玲認為，無可諱言，生存權亦如同所有社會基本權般，產生 內容不明確之困境，因此不應拘泥於文字即認定其為公法上之「權利」，而 以將之視為內容尚待填補之目的宣示或方針條款似較為妥當。人民有請求 國家保障其生存之「權利」，然此項「權利」並非法律意義上得請求法院貫 徹執行之權利，而係依民主程序形成公意，請求立法與行政機關為保障人 民生存之立法與設施。例如憲法第 155 條社會保險制度涵蓋之項目、給付 之標準及內容等，均須經具體規範後始有貫徹個人請求之可能，未經具體 化之社會基本權並無「法規範效力」，法院亦無法強制其執行，僅得於立法 懈怠或行政懈怠時，依權力分立原則，以選舉或罷免等手段行使政治控制。
對社會基本權之肯定與對人類固有尊嚴之確認，乃人本思想及人道精神之 高度發揮，以憲法層次規範社會基本權，係促使全民及主政者對之重視，
然而由於社會基本權欠缺法之安定性與明確性，故若無法透過立法程序將 之成文化、具體化，將使憲法條文徒具形式而無實質上效力，以致降低這 類條款，甚且整部憲法之價值信賴。119
學者林子儀認為，社會權為一種請求給付的權利，其權利內容是要求 國家積極作為；國家如要符合該權利的對等義務，必須要積極提供一個人 維持一個尊嚴生活的最低需求。亦即，政府必須要有充分的財政能力，才 有實現這些權利內容的可能性。然而，社會權的具體實踐，涉及了社會資 源的重新分配問題，屬於一種政策決定的問題。在目前憲法理論，基於權 力分立制衡原則、責任政治以及司法權的本質，政策問題應經由民主程序，
由向人民負責的立法及行政部門加以決定；法院並不適合、也不應對政策 選擇加以判斷。因此，社會權並非一種可經由法院加以實現的權利，這與 傳統對「權利」的界定及認知是有差異的。故，社會權是否可被視為一種
「權利」即有疑問。基於此種認識，如果珍視憲法的話，憲法中實不應有 這些無法經由司法具體落實的「基本權利」規定。其存在固然有其理念上 及道德上的意義，但是如果無法經由司法具體落實，其將被懷疑只為一種 宣言；人們甚至會因此懷疑憲法何用，是否也只是一紙美麗的文書而已。120
憲法第 15 條雖規定生存權係應予保障之權利，但因其內容不夠明確，
119 王惠玲，前揭文，頁 80-89。
120 林子儀，1993，『權力分立與憲政發展』，頁 145-147，台北：月旦出版社。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
國家即便是忽視生存權的確保，不為必要的立法及措施，國民亦無法直接 向國家請求；為能向國家請求生活費用，憲法第 15 條至少須如第 24 條般 明確規定得請求之意旨。生存權具體而言須藉由財產及工作機會的獲得而 受確保，但在資本主義經濟體制下，擁有財產及獲得工作機會，都只不過 是一種可能性而已，憲法第 15 條並非承認所有國民有具體的工作權利；唯 有在人民有工作意思及能力，則其工作機會必受確保的社會主義體制下，
始能承認生存權係具體的權利。故而，此說欠缺將生存權解為是具體權利 的實質前提及憲法保障規定，宜僅視之為目的宣示或指針規定。
生存權的具體實現有賴於政府足夠的財政能力。生存權的保障，實際 上受到經濟的制約。亦即若不具體提供一定的生活援救，生存權利即無法 獲得滿足，但因受限於國家政治、財政、社會各種條件，生活援助的實施 事實上有其界限，由於欠缺財政基礎，故只能將憲法的生存權規定，解為 非具體保障人民生活的指針規定。「社會基本權」因而只能在「財力可逮」
的前提之下，方有受到保障之可能。而「社會基本權」之實踐，需靠「有 無實現可能」，這種「實現可能」之能力，國家只能不完全的予以影響。社 會國基本權理論的弱點在於：給付請求權的實現，在相當範圍內需要使用 財政的工具，因此具體基本權保障取決於國家能支配的財政工具。121
基於權力分立原理、責任政治與司法權的本質，生存權的具體實現，
應委由民主程序決定，不應由法院判斷。對於國家的怠忽保障，若承認法 院有加以更正的權限，此將違反憲法的權力分立原則。德國學者Roman Herzog認為，社會基本權利可以作為基本法的「一般指導原則」以及作為 指示國家政治發展的一種「願望表示」。社會基本權利之實現，完全係由國 家「整體的社會政策」來決定。故這種決定，是由「政府」對「國會」毫 無保留的「政治責任性」表達出來，而不是由「憲法審查制」來表達。假 如吾人認可聯邦憲法法院有形式的憲法法院「審查權限」，可以准許人民依 照目前基本法的基本權利條款規定，向國家請求為某種給付之權利，則不 啻是認為，今後國家的「社會政策」，已不再是由「國會」及「政府」來議 決，而是由「聯邦憲法法院」來決定。如此，聯邦憲法法院不再只是一個
「國家的政治機構」而已，而是一躍成為可以主宰國家政治的「中樞」。122 至於對生存權的立法懈怠，僅生人民藉由政治手段行政治控制的問 題。憲法第 15 條僅係抽象之規定，要具體實現此生存權保障所必須之國家 作為方法並非單一明確，故只能將其具體化委諸於行政及立法部門，以訂 定具體之法律內容。
121 Herzog, R.著、陳新民譯，前揭文，頁 168。莊國榮，1990，「西德之基本權理論與基本 權的功能」，『憲政時代』15(3)：37。
122 Herzog, R.著、陳新民譯，前揭文，頁 168-169、172。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
我國憲法第 15 條明定人民有受國家保障的生存權，從此一面向出發，
經由前揭對指針規定說之檢討，本文認為指針規定說認為我國憲法第 15 條 雖承認生存權係一種應予保障之權利，但因其內容不明確，故僅具宣示或 指針效果。欲具體實現生存權保障，必有堅強的政府財政能力為後盾，始 可克盡其功；否則生存權保障之規定將形同具文，實不具任何法的效力。
因此，指針規定說易使憲法保障生存權之規定空洞化，似應予以揚棄。
二、抽象權利說
如上所述，在生存權的自由權層面，指針規定說並不否認我國憲法第 15 條的生存權規定具有作為裁判規範的效力，但在最低生活保障請求權層 面，受到第二次世界大戰後德國學界對威瑪憲法第 151 條第 1 項採指針規 定說的影響，在生存權的請求權層面持否定見解的指針規定說，乃在當時 居於主流通說的地位。但由於若採指針規定說，將使生存權的保障淪為空 談，終至使指針規定說在今日幾乎已不被採納，代之而起的，乃是肯定生 存權係具有法的權利性與裁判規範性之法的權利說。學界所提出之法的權 利說，依其內涵，可區分為主張憲法所保障的生存權係屬抽象權利，須待 立法具體化的抽象權利說，以及生存權本身即屬具體權利的具體權利說。
以下將先臚列抽象權利說論者的主張，以檢討此說的合理性。123
學者陳新民認為，生存權不僅是防衞國家隨意剝奪生命的防衞性人 權，同時它也具有積極意義的請求國家照顧、維繫其生存之權利。因此使 憲法生存權能貫徹於具體的個案，人民得以請求國家對其生命、健康為積 極的扶助，才是符合國家保障人民擁有生存權的最佳詮釋。所以，除非在 社會救濟法律中明定人民可以享有請求國家給予生活救濟之權利，且可向 法院提起訴訟得到救濟的「主觀權利」，否則憲法的生存權即不能落實。西 方學者反對這種社會基本權利具有個案的「直接實證效力論」的理由，主 要是基於下述幾點的考慮：第一，是基於國家權力的「分權」體制及原則。
第二，社會基本權利的「內容」亦不甚具體。第三，以「事實」的角度而 言，任何社會基本權利的見諸實踐，恒涉及國家的「資源」掌握及分配之 問題。最後，可以以「權利衝突」的觀點來討論。故，立法者積極的作為，
制定法律是不可或缺之實踐方式。其他之方法──例如利用司法權之審查 權力，來達成社會基本權利，其是否足以達成目標，且有充分的理由，足 令人懷疑。124
學者吳庚認為，將社會權具體化執行的法規或措施，司法機關宜尊重 立法及行政部門形成自由，因為其中涉及資源分配、財政支出，最後還須
123 周宗憲，2003，「憲法上人民最低生存權的性質與司法保障──我國與日本學說及司法 判決(大法官釋憲)見解的檢討」，頁 83，輔仁大學法律學研究所博士論文：台北。
124 陳新民，註 11 前揭書，頁 116-118、126、305-306。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
對國民負責，司法機關不應過度干預。憲法第 15 條生存權應予保障雖不是 綱領式的條款，惟原則上沒有實體法的依據，個人尚不能遽引憲法本條的 規定向國家或地方自治團體，為金錢、生活必需品或其他給付的請求。至 於向立法機關或行政主管機關要求制訂法規或採取適當的生存照顧措施，
則是個人或群體隨時都可行使的權利，無待法律規定，但要求無效果時，
則是個人或群體隨時都可行使的權利，無待法律規定，但要求無效果時，