土地徵收中有關生存權補償之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立土地徵收中有關生存權補償之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研. 究. i Un. Ch. engchi 生：賴伯. 指導教授：楊. 中. 華. 民. 國. 九. v. 男. 松齡. 十. 九. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝. 誌. 謝謝您，楊老師。一篇論文的產生，除了研究生個人的努力外，居第一功者，除指導教授外，應不作第二人想。我的指導教授──楊松齡老師，身兼國立政治大學社會科學院院長之行政職，平日公務雖繁忙，惟仍擠壓出時間來指導學生論文寫作，也因此，使得我的論文能順利產出。猶記得進政大前就讀某私立大學研究所學分班，老師於上課第一天要求同學們自我介紹畢業的學校及目前的工作……等等，當我說到畢業於陸軍官校，目前從事地政士工作時，老師戲謔似地說：陸軍官校畢業的也可以當地政士，早知道我大學就不要唸得這麼辛苦了。雖說言者無心，但聽者有意，當下默默下了個決定，我要進政大地政學系。. 立. 政治大. 就這樣，我來了，政大；經過了四年的學習時光，我走了，政大。. ‧ 國. 學. ‧. 回想在校期間的點點滴滴，最刻苦銘心的大概就是論文寫作了，尤其是在期初報告結束後，有一整年的時間，幾乎完全無進度，我稱之為「撞牆期」；直到一年後，看到同學們陸續開始期末報告，只好硬著頭皮寫下去，其間，如果沒有指導教授的鼓勵、循循善誘、悉心指導，大概也沒有這篇論文的產生。所以我要再次說，謝謝您，楊老師。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 陳立夫老師是系裡公認治學最嚴謹的老師之一，也是學生們眼中的「鬼見愁」，但我偏不信邪；陳老師在系裡開了五門課，我全修了，經由課堂的訓練，奠定了我的法學基礎，對於本篇論文的內容有莫大的幫助。另外，陳老師同時也是我的班導，生活上也承蒙他的照顧，所以我也要說，陳老師，謝謝您。. Ch. engchi. i Un. v. 國立台北大學的陳明燦老師是我的論文考試委員會主席，於口試時給了我很多寶貴意見作為論文修改時的重要參考，謝謝您，陳老師。地政學系前後任大家長賴宗裕主任及徐世榮主任對學生們的照顧，林英彥老師、徐世榮老師、陳奉瑤老師、林左裕老師及蔡育新老師在課堂上的教導，皆直接或間接的對我的論文有所幫助，老師們，謝謝您。論文期初報告的評論人毅維，以及期末報告的評論人陳毅兄，皆提供了寶貴的意見，您們的支持，成就了本篇論文，謝謝您們。論文寫作的過程中，學姊及學長們的鼓勵與指導，對於我的論文也有所助益，在此亦應帶上一筆。.

(4) 家人的支持無疑是本篇論文得以順利完成的因素，謝謝您們，親愛的。四年前，25 位同學一起進了政大；四年後，有已畢業者，有尚未畢業者。在此，我要謝謝同學們在論文寫作過程中的鼓勵，同時也要鼓勵尚未畢業的同學們加緊努力，希望大家都能順利畢業，「一個都不能少」。最後，畢業不是學習的結束，而是再學習的開始；希望下一階段的進修計畫能順利開展，共勉之！賴伯男 2010 年 7 月謹誌於台北. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 摘. 要. 我國憲法第 15 條規定：「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。」生存權亦有稱之為生活權者，為國民有權利要求國家保障其得以過著合乎最低限度人性尊嚴的生活；國家亦應積極地為各項措施，以主動保障人民得過著文化的、合乎人性尊嚴的最低限度生活。向來之土地徵收補償係在填補被徵收人財產上的損失；惟近年來，更有加上生存權之概念者，認為土地徵收補償之範圍應及於生存權補償，使被徵收人或其他權利關係人能回復至被徵收前之生活狀態。故本文乃試圖以生存權來分析土地徵收補償的課題，並以人性尊嚴保護原則及憲法生存權保障之意義為理論基礎，從我國損失補償體系出發，得出土地徵收補償之原則應以完全補償為宜；完全補償之內容，即包括了生存權補償。生存權補償為損失補償，非社會補償，應以現物補償為主，金錢補償為輔；它的內容包括狹義生活補償、少數殘存者補償、離職者補償及生活重建措施等。生活重建措施是生存權補償項目中之最重要者與成敗之關鍵，它包括了拆遷戶安置、土地建物重新取得之斡旋、職業介紹、指導或訓練、低利融資、公營住宅入居之斡旋等。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 生存權補償對國家財政將造成重大之負擔，故宜限縮其適用對象，以被徵收人或其他權利關係人中之低收入戶者為限。此些人本來即為憲法生存權保障之對象，國家在平日尚須本於其職責而給予弱勢者生存權保障；則在土地徵收之特別犠牲場合，因而造成剝奪或限制其權利時，依「舉輕以明重」之法理，更應給予生存權補償始為至理。至於請求之方式，得以特別犠牲理論、憲法生存權保障及憲法最高性之人性尊嚴保護原則為請求。而身為正義最後一道防線之行政法院法官，則不應拘泥於補償法定原則，尚可依據大法官解釋或憲法原理原則等，以法官造法之方式來裁判，期填補現行人民權利保障之缺口。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 本文從土地徵收補償傳統概念的財產權保障出發，經由完全補償導出生存權補償，而要具體落實生存權補償之生活重建措施，其所包括之職業介紹、指導或訓練等，實質內涵即為憲法上的工作權。質言之，本文從財產權導出生存權再導出工作權，從而土地徵收補償之立論基礎，乃要兼顧生活、工作及財產等三者；故憲法第 15 條乃構成以生存權為核心之人民基本權利保障之最重要條款，工作權保障及財產權保障均在達成生存權保障之目的，這是從生存權之面向論述土地徵收補償所得之反饋與結論，可用以重新詮釋我國憲法第 15 條。關鍵字：土地徵收、徵收補償、完全補償、生存權保障、生存權補償、生活權補償、生活再建、生活重建措施.


(7) 目第一章第一節. 錄. 緒論………………………………………………………1 研究動機與目的 …………………………………………………1. 一、研究動機 ……………………………………………………………1 二、研究目的 ……………………………………………………………5 第二節. 研究範圍與內容 …………………………………………………7. 一、研究範圍 ……………………………………………………………7 二、研究內容 ……………………………………………………………8 第三節. 政治大. 研究方法與流程 …………………………………………………9. 立. 一、研究方法 ……………………………………………………………9. 人性尊嚴與生存權保障之意涵 ………………………11. ‧. 第一節. ‧ 國. 第二章. 學. 二、研究流程……………………………………………………………10. 人性尊嚴保護原則………………………………………………11. y. Nat. sit. 一、自然法與人性尊嚴保護……………………………………………11. n. al. er. io. 二、民主國家的人性尊嚴概念…………………………………………13. i Un. v. 三、我國憲法的人性尊嚴保護原則……………………………………15. Ch. engchi. 四、人性尊嚴與基本權利的保障………………………………………19 五、小結…………………………………………………………………21 第二節. 憲法生存權保障之意義…………………………………………22. 一、生存權保障的歷史性展開…………………………………………22 二、生存權之意涵………………………………………………………26 三、生存權與財產權及人性尊嚴之關係………………………………30 四、小結…………………………………………………………………33 第三節. 憲法生存權保障之效力…………………………………………34. 一、指針規定說…………………………………………………………34.

(8) 二、抽象權利說…………………………………………………………36 三、具體權利說…………………………………………………………38 四、小結…………………………………………………………………40. 第三章第一節. 土地徵收補償與生存權保障的關係 …………………43 損失補償之概念及其基本體系…………………………………43. 一、損失補償之概念……………………………………………………43 二、我國損失補償制度之基本體系……………………………………44 三、小結…………………………………………………………………46 第二節. 土地徵收補償之內容……………………………………………48. 政治大. 一、徵收補償之原則……………………………………………………48. 立. 二、完全補償之具體內容………………………………………………52. ‧ 國. 學. 三、小結…………………………………………………………………65 最低限度生存權補償對象………………………………………67. ‧. 第三節. 一、生存權補償的權利主體……………………………………………67. y. Nat. er. io. sit. 二、最低限度生存權的判斷……………………………………………75 三、小結…………………………………………………………………79. al. n. v i n C h ………………………………83 生存權補償之重要課題 engchi U. 第四章第一節. 生存權補償請求權………………………………………………83. 一、學說見解……………………………………………………………83 二、實務見解……………………………………………………………86 三、小結…………………………………………………………………88 第二節. 生活重建措施……………………………………………………90. 一、學說見解……………………………………………………………90 二、實務見解……………………………………………………………91 三、小結…………………………………………………………………93. 第五章. 結論 ……………………………………………………97.

(9) 圖. 目. 錄. 圖1. 研究流程圖……………………………………………………………10. 圖2. 損失補償制度基本架構圖……………………………………………46. 圖3. 完全補償項目圖………………………………………………………62. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.


(11) 表. 目. 錄. 表1. 我國現行徵收補償範圍………………………………………………61. 表2. 土地徵收補償之當事人及關係人……………………………………74. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.


(13) 第一章. 緒論. 第一節. 研究動機與目的. 一、研究動機我國憲法第 15 條規定：「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。」按我國係於民國 35 年召集國民大會制定憲法，原憲法草案第 16 條 1 僅規定人民之財產權應予保障。但第一審查委員會於其審查報告中提出：「本條原草案係關於人民財產權之規定，經討論時，咸以為人民之財產權，固應保障；然對於無財產者之生存權及工作權，亦應並加保障，否則本憲法僅保護有財產者之財產，實屬有違民生主義之精神，及成為偏重保護資產階級之流弊，因而將本條修正為『人民之生存權工作權財產權應予保障。』…。」 2 由於本條的制定，使得生存權成為我國憲法基本權利保障之重要環節。而生存權與工作權既係於審查會時始由制憲者予以納入條文中，且將其置於財產權之前，則依此三種權利在條文中順序觀之，似乎隱含著生存權之重要性凌駕於工作權與財產權之上。復觀此三種權利之性質，工作權與財產權均係為了實現個人生命尊嚴所不可或缺之要素，為維繫人民生存之所必要。亦即，工作權保障與財產權保障之目的均在保障生存權，使人民在憲法保障下能維持其最低限度之生活，並追求更高水準之生活權利。質言之，財產權與工作權只是手段，其最終均在達成生存權之目的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 從上述生存權入憲背景觀之，財產權保障之對象，為一般有財產之人，殆無疑義；於土地徵收時，不論被徵收人原來之經濟情況如何，均為同一之補償標準。蓋就財產權保障言，土地徵收係剝奪了憲法賦予人民之財產權存續保障，故應給予財產權價值保障以為填補。反觀生存權保障之對象，為社會上之經濟弱勢者，其不必然擁有財產；故於土地徵收時，其所最需要者乃為生存權補償，以維持其最基本之生活。. Ch. engchi. i Un. v. 然則何以在土地徵收相關文獻及徵收實務上，均係以財產權保障為中心，鮮少聽聞生存權補償？司法院大法官解釋中，與財產權相關者就有 99 則之多，且多於解釋文中述及；反觀生存權，大法官解釋中與之相關者僅 9 則，且多僅見於理由書甚至聲請書，3 可見生存權保障之相關議題在我國實. 1 2 3. 現行條文第 15 條。國大秘書處，1946，『國民大會實錄』，頁 432-433。釋字第 148、203、414、422、464、476、494、551、596 號解釋參照。只要進入司法院大法官網站，在關鍵字檢索鍵入「財產權」、「生存權」，即可搜尋到相關之解釋。本文有關司法院大法官解釋之資料，均引自司法院大法官網站： http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03.asp。(檢索日期：99 年 3 月 30 日) -1-.

(14) 未受到應有的重視。故而，土地徵收時，補償人民財產權真的就足夠了嗎？對生存權就不用補償了嗎？不無疑義。事實上，生存權這一憲法所保障的基本權利本身即值得吾人作一深入之研究。其理由如下：第一，有關生存權的議論，不論是在理論或實務層面，一直是最普受世人關注的人權議題。第二，生存權乃現代資本主義國家，為對應社會的矛盾對立而提出的社會權之核心價值。第三，生存權在本質上就是一種必須隨著歷史發展及社會環境變化，而重新詮釋其意義、調整其內容之人權。第四，生存權是否能隨著時代的更迭而有新的發展，以提昇人類的生存尊嚴及價值，值得大家共同來關心與探討。 4 本文以為，透過「土地徵收中有關生存權補償之研究」這一議題，或對於生存權本身之發展亦能有所助益。人類社會從自然法以來的思想，即認為人之生而為人，乃是基於人類所擁有的人性尊嚴。人性尊嚴係先於國家而存在、先於憲法而存在的；人生而擁有人性尊嚴，不待憲法明文規定。人性尊嚴一詞，已成為憲法價值之一部分，並屬憲法秩序之基礎。 5 我國憲法增修條文第 10 條第 6 項雖有. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等」之規定；惟事實上，即便憲法未設此規定，國家亦應本於人性尊嚴保護原則而主動保障婦女、甚至其他弱勢者之權益。生存權保障係植基於人性尊嚴保護之理念而來，生存權保障之目的亦. Nat. y. sit. n. al. er. io. 在於維護每一個人的人性尊嚴。Munzer在A Theory of Property一書中，提出了財產權之投射理論，他認為財產權本係人格投射於外部之具體表徵，人需要財產權來發展自我整合，財產權則透過保護其它道德與政治權利來促進人性尊嚴。 6 質言之，財產權保障並非對物之保障，而是對權利主體之保障，與其說是為了個人對於財產權利之維護，毋寧說是為了個人人格自由之保障及發揚。 7 從而，從保護人性尊嚴的面向言，土地徵收時，是否應給予被徵收人或其他權利關係人生存權補償，即有探究之餘地？. Ch. engchi. i Un. v. 我國憲法第 7 條規定：「中華民國人民，無分男女，宗教，種族，階級，黨派，在法律上一律平等。」明文揭櫫了平等之原則。土地徵收損失補償立論依據之一為平等原則，就被徵收人言，其因公共利益而遭受財產上的特別犠牲，基於平等原則，國家應填補其所受之損失；惟若該財產為被徵收人主要賴以維生者，也必須注意其在徵收前與徵收後的生活狀態是 4. 許慶雄，1992，「社會權概念及其內容」，『律師通訊』，(151)：57。李震山，2002，「人性尊嚴之憲法意義」；頁 3，收錄於氏著，『人性尊嚴與人權保障』，台北：元照出版公司。 6 Munzer, S. R., 1990, A Theory of Property, pp.81-87, New York: Cambridge University Press. 7 葉百修，1989，『從財產權保障觀點論公用徵收制度』，頁 47，台北：作者自版。楊松齡， 1992，「財產權保障與公用徵收補償之研究」，『經社法制論叢』，(9)：263。 5. -2-.

(15) 否具相同程度。若非如此，將產生被徵收人與未被徵收人之間的不平等。且同一徵收行為，若憲法僅保護了有財產之人，對於社會弱勢者反而不加以保護，亦有違平等原則。是以，從倡導在法律上一律平等的憲法觀點來看，生存權補償也是必須的吧？ 8 所謂「土地徵收」（Land Expropriation）乃國家為公共需要或公共用途之目的，基於國家高權之運作，依法定程序，強制取得私人土地權利，並給予適當補償之行政行為。 9 土地徵收係我國公用徵收 10 之一種類型，而公用徵收補償係我國損失補償體系之一環，且係「先於憲法存在之制度」11。我國有關土地徵收之理論與實務，係以憲法第 15 條人民財產權應予保障之規定為中心，相關之學術論文亦多以財產權保障觀點出發而為論述。回顧我國土地徵收損失補償之相關文獻，可以土地徵收條例公布施行前後作為一分界點。土地徵收條例施行前之文獻多以批評土地徵收補償法制之紊亂為其主軸；12 土地徵收條例施行後之文獻則多係針對條例中所列徵收程序與徵收補償標準之相關議題進行評論。13 然而，不論於土地徵收條例. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 8. 學. 施行前或施行後所發表之文獻，其均係以財產權保障作為主軸而為論述，闡述諸如土地徵收造成人民財產權之損失，基於憲法第 15 條財產權保障之意旨應給予補償云云，對於生存權補償相關課題鮮少論及。雖另有文獻論及了「安置」之概念，14 惟安置僅係與生存權補償有關之一種行政措施，並. n. al. er. io. sit. y. Nat. 田辺愛壹，2003，『損失補償制度』，頁 9-10，日本東京：清文社。楊松齡，2010，『實用土地法精義』九版，頁 525，台北：五南圖書出版公司。 10 行政法院 24 年判字第 18 號判例：「公用徵收之性質與買賣有別，非屬繼承取得，乃係原始取得。被徵收人之權利非直接移轉於徵收者，而係徵收者依法律之力以取得新權利，同時被徵收者之權利，在與此不能兩立之限度內無形歸於消滅。」本文所列司法判解函釋，均引自司法院法學資料檢索系統網站：http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm。 11 於立憲之前，實定法上即存在土地徵收制度；亦即，民國 4 年北洋政府即公布施行土地收用法；17 年全國統一後，國民政府復制定公布土地徵收法；嗣於 19 年制定公布土地法，25 年 3 月 1 日施行，其中並設有土地徵收專編；土地徵收法於 25 年 7 月 14 日公告廢止。陳立夫，2007，「土地徵收與損失補償──我國土地徵收制度之現況與重要課題」；頁 215-216，收錄於氏著，『土地法研究』，台北：新學林出版公司。陳新民，1999，「憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念」；頁 346，收錄於氏著，『憲法基本權利之基本理論(上冊)』五版，台北：元照出版公司。 12 如林時機，1968，「土地徵收補償問題之研究」，台灣大學法律學研究所碩士論文：台北。涂義光，1971，「土地徵收之比較研究」，政治大學地政研究所碩士論文：台北。李基勝， 1985，「從法律理論觀點對我國現行土地徵收與補償之研究」，政治大學地政研究所碩士論文：台北。羅光宗，1985，「我國當前土地公用徵收問題之研究」，政治大學地政研究所碩士論文：台北。李嘉珍，1990，「土地徵收之研究──以大里溪整治計畫為例」，政治大學地政研究所碩士論文：台北。蕭仲弘，1996，「改進我國土地徵收補償制度之研究」，逢甲大學土地管理研究所碩士論文：台中。 13 如張嘉紋，2000，「我國土地徵收法制之探討──以行政法院裁判為中心」，政治大學地政學系碩士論文：台北。蔡進田，2003，「我國土地徵收補償法制之研究」，台灣大學國家發展研究所碩士論文：台北。陳玉峰，2005，「區段徵收補償法制之研究」，政治大學地政學系碩士論文：台北。莊仲甫，2005，「徵收取得區分地上權補償問題之研究」，政治大學地政學系碩士論文：台北。 14 李碧英，1995，「公共工程拆遷戶安置之研究」，中興大學都市計畫研究所碩士論文：台 9. Ch. engchi. -3-. i Un. v.

(16) 不能即與生存權補償劃上等號。另有學者參酌德國損失補償制度或日本憲法第 25 條生存權保障之規定，認為我國土地徵收補償制度尚有所不足之處。如有學者提出徵收補償應顧及生存保障問題、重視生活重建措施，允宜於土地徵收條例增設現物給付 15 、生活重建措施 16 、少數殘存者補償 17 及離職者補償 18 等規定，俾徵收受難者於徵收後仍能維持與徵收前同等之生活水準，我國土地徵收補償法制亟應朝此方向發展。政府緃因此而增加行政上及財政上之負擔，亦責無旁貸。19 有學者認為損失補償固指對財產權所生損失之填補，但因生活環境之變化，有時僅受各個財產權之補償，尚無法再度開展適合於原來之生活，故應兼及生活權補償。20 有認為除了財產權上之損失外，因國家之行為而造成損失者，尚包括其他權利，如生命、身體及健康權等，對於此類權利之干預如構成「特別犠牲」者，亦應予以補償。21 有認為由於徵收損失補償立論依據之一為生活權保障；而徵收之結果，尤其生活上賴以維生之財產被徵收時，往往致使被徵收人之生活依據因而遭受破壞，為使其得以回復原來之生活程度，故完全補償之內容並應包括生活權補償。現行法令上雖有生活權補償之相關規定，但整體而言，生活權補償之措施仍屬相當匱乏，而有待強化。22 另有認為土地徵收補償其目的乃在使被徵收人能夠回復徵收. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 前之生活狀態，以維持社會之公平正義。就基於生活權保障之觀點而言，. ‧ y. Nat. sit. n. al. er. io. 北。周美伶，1997，「台北市重大公共工程拆遷戶安置模式之研究」，政治大學地研學系碩士論文：台北。 15 土地徵收被徵收人要求以土地或建築改良物或其他金錢以外方法之給付為補償時，如認其要求為相當者，需用土地人於情事許可範圍內，應致力於應其要求。黃宗樂，1991，「土地徵收補償法上若干問題之研討」，『台大法學論叢』，21(1)：100。 16 (1)因土地徵收致喪失生活基礎之人，為生活重建或環境整治有必要且為前條要求時，得向直轄市或縣(市)政府申請為下列各款之斡旋：a.關於農地或其他土地之取得。b.關於住宅、店鋪或其他建築改良物之取得。c.關於職業之介紹、輔導或訓練。d.關於因無適當土地而遷居於環境顯著不良之土地時其環境之整治。(2)中央或地方政府，於法令與預算之範圍內，情事所許可者，應致力於生活重建計畫之實施。黃宗樂，前揭文，頁 100。 17 因土地徵收致有自生活共同體分離之人者，如認其生活有逾越忍受限度之顯著損失時，得因其請求，補償其按各個實際情況認為適當之金額。黃宗樂，前揭文，頁 100。 18 因土地徵收致被徵收人所僱用之人失業者，如認其於再就業前之期間中不能有所得時，得因其請求，補償其再就業通常所需期間中從前薪資相當額範圍內被認為妥當之金額。黃宗樂，前揭文，頁 100。 19 黃宗樂，前揭文，頁 100-103。 20 葉百修，2002，「行政上損失補償之意義」；頁 309，收錄於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編，『當代公法新論(下)－－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集』，台北：元照出版公司。另外，此之所謂「生活權」，係援引日本學說而來，等同於本論文題目之「生存權」，二者意涵實為同一。國內學者引用日本文獻，有名之曰「生活權」者，有名之曰「生存權」者；鑒於我國憲法第 15 條明定有「生存權」這一名詞，所以除引述原文者外，本文之論述皆以「生存權」稱之，以求其一貫性。 21 李建良，2006，「損失補償」；頁 665，收錄於翁岳生編，『行政法(下)』，台北：元照出版公司。 22 陳立夫，前揭書，頁 282-288。. Ch. engchi. -4-. i Un. v.

(17) 對於被徵收者，應予完全之補償，方足以保障其生活之存續。 23 綜合以上學者之見解，均一致肯認土地徵收時應給予生存權補償。蓋因土地徵收而造成人民之損失者，並不僅僅為財產權之損失，尚包括財產權以外其他權利之損失。財產權之損失應予以補償，財產權以外之其他權利損失自亦應予以補償。惟上述文獻僅觸及生存權補償之表層，並作概括性之論述，24 然並未就其實質內涵作進一步之探討。相關問題如生存權補償之對象為何？最低限度生存權標準如何界定？補償請求權等等？諸如此類與生存權補償相關之議題，上述文獻中均未論及。事實上，我國土地徵收中有關生存權補償之課題，其相關文獻相對貧乏，或以為國家對於人民財產權之補償尚且有所不足之此時，探討生存權補償這一議題，是否有其實益？惟本文認為，生存權與財產權係屬二種不同之權利保障範疇，二者雖有部分重疊之處，然最重要者係二者所具有之互補性，形成我國人民基本權利保障之一道綿密防線，缺一不可。而土地徵收係我國現行行政行為中，對人民權利侵害程度最大者，有鑒於此一課題之重要性，本文企圖以上述學者之意見為基礎，專文探討土地徵收中有關生存權補償之課題，即有其實益。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 歷來土地徵收補償理論與實踐都是在私人財產權保障的範圍內為探討，然而本文卻將土地徵收補償制度研究的視角放在人民生存權的補償上。蓋我國土地徵收補償仍存在著制度上之缺失，對人民基本權利之保障仍有所缺漏，尤其在生存權補償方面，實值得吾人作進一步之探究。本文從上述我國憲法第 15 條之意旨、生存權本身之發展、人性尊嚴保護原則、平等原則以及上開文獻回顧等面向中，確定了本論文研究之必要性，並形成本論文之研究動機。以下即針對上述問題，從法學方法論的觀點，提出個人淺見。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 二、研究目的基於以上之研究動機，本論文之研究目的乃在：（一）探討土地徵收中有關生存權補償之議題，以生存權相關理論為基礎，驗證土地徵收應予生存權補償之必要性；. 23. 楊松齡，1995，「徵收補償與財產權保障之分析」，論文發表於〈平均地權稅制研討會〉，中國地政研究所：台北，民國 84 年 5 月。楊松齡，前揭書，頁 592。 24 如黃宗樂係於研討土地徵收補償法上之問題時，將關於生活重建之理念作為其中一問題點提出個人見解；葉百修係於探討行政上損失補償之意義時，論及損失補償是填補財產上損失之補償，並兼及生存權補償；李建良係於建構我國損失補償制度基本體系時，將特別犠牲之補償區分為財產權及財產權以外之生命、身體、健康權等；陳立夫係在論及我國土地徵收制度之重要課題時，認為徵收補償之內容，應該包括生活權補償；楊松齡則係於論述財產權之本質時，提出財產權應具有人權理念，以維護個人生活延續之看法。 -5-.

(18) （二）釐清生存權補償於我國損失補償體系中之定位，充實生存權補償內容，以填補現行與生存權補償有關之人民權利保障缺口；（三）提出研究成果，以作為處理實務問題或日後修訂土地徵收條例及其他相關法令之思考方向。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -6-. i Un. v.

(19) 第二節. 研究範圍與內容. 一、研究範圍本論文係從人性尊嚴保護原則、憲法生存權保障、平等原則與損失補償理論出發，探討土地徵收中與生存權補償相關之議題，並提出本文見解。為利於後續章節之論述，茲將本研究範圍界定如下：（一）按我國憲法中之生存權，其所包括之範疇廣泛，舉凡生活、生命、生存、人性尊嚴、教育、文化、工作…等等，均為與其相關者。學說上有認為憲法所保障之生存權應包括生命權與生活權的保障者；25 惟亦有認為生命權宜與生存權有所區分，單獨從生存權中分立者。26 本文係以我國土地徵收中之生存權補償為範圍，並不擬加入生存權是否包括生命權之論戰；故對有關生命權之議題並不納入討論，27 而將生存權之射程範圍聚焦於生活權之部分。從而本文所謂生存權即生活權也，係指國家如何使人民維持其最低度合於人性尊嚴之生活。 28. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. （二）我國憲法係將生存權、工作權與財產權並列，工作權保障與財產權保障之最終目的均係在保障人民之生存權。是以，本文之論述雖以生存權為主軸，但為求論理之完整性，其範圍實涵蓋了工作權與財產權在內。. n. al. er. io. sit. y. Nat. （三）我國現行土地徵收，可依徵收目的而歸納為三大類型，即「一般徵收」、「政策性徵收」與「特殊徵收」。一般徵收乃基於公共利益目的而為之土地徵收，復可因徵收目的之不同，細分為二：一為興辦公共事業而為之土地徵收；二為作為區域開發手段之土地徵收。至於特殊徵收之情形有二：一為擴張之土地徵收；另一為作為特別犠牲損失補償手段之土地徵收。 29 本文所述者僅限於此二者，而不及於政策性徵收。. Ch. engchi. 25. i Un. v. 憲法上所保障之生存權應包括「生命之尊重」與「生活的延續」兩大問題。從國民與國家的關係來看，國家固有要求國民遵守法規範的義務，但國民亦有權要求國家對其生命予以尊重及對生活予以照顧，從而憲法所保障之生存權應包括生命權與生活權的保障。李惠宗，2006，『憲法要義』三版，頁 217，台北：元照出版公司。惟亦有認為生存權是否包括生命權尚存有爭議，而為文探討者。如林俊言，2001，「論憲法上的生存權」；頁 191-215，收錄於財團法人李模務實法學基金會編，『判解研究彙編(五)』，台北：財團法人李模務實法學基金會。 26 因為從人權之發生與演進而言，生命權毋寧是最原始的，有生命之後方有生存之意義。李震山，2002，「論生命科技與生命尊嚴──以人工生殖為探討中心」；頁 90，收錄於氏著，『人性尊嚴與人權保障』，台北：元照出版公司。 27 有關生命權之論述，請參閱陳新民，2001，『中華民國憲法釋論』四版，頁 295-305，台北：作者自版。李震山，2002，「胚胎基因工程之法律涵意──以生命權保障為例」，『台大法學論叢』，31(3)：1-16。李惠宗，前揭書，頁 217-225。 28 李惠宗，前揭書，頁 217。 29 政策性徵收之目的乃在落實土地政策；特殊徵收之情形有二：一為擴張之土地徵收；另一為作為特別犠牲損失補償手段之土地徵收。陳立夫，前揭書，頁 253-255。 -7-.

(20) （四）本論文雖以土地徵收為題，但生存權補償適用之範疇並及於徵收範圍內撥用公地上相關權利關係人在內。 30 二、研究內容本論文係以人性尊嚴保護原則、憲法生存權保障、平等原則與損失補償等作為立論基礎，企圖以不同於既有文獻般以財產權保障觀點論述土地徵收，而係直接切入土地徵收之生存權議題，以提供吾人看待土地徵收這個議題時，有另一全新之面貌。基於達成研究目的之需，本文的論述分為三個層次，一為確定土地徵收中生存權補償之必要性，二為生存權補償之射程範圍，三為如何補償的問題。問題雖有三，但其相關之子議題尚包括生存權補償之具體內容、權利主體、最低限度生存權之判斷、補償請求權及生活重建措施等，綜此研擬出本文研究內容，並歸納如下：. 政治大. （一）以既有文獻為基礎，從人性尊嚴保護原則、憲法生存權保障、平等原則及損失補償理論等不同面向，導出土地徵收中生存權補償之必要性。. 立. ‧. ‧ 國. 學. （二）以完全補償理念將土地徵收與生存權作一連結，檢討我國現行土地徵收補償之範圍為何？是否有不足之處？如何填補此一漏洞等？並以完全補償原則為基礎，探討生存權補償之具體內容、權利主體及最低限度生存權之判斷等生存權補償相關問題，以建構我國完全補償之體系。. Nat. al. er. io. sit. y. （三）進一步探討補償請求權及生活重建措施等與生存權補償相關之重要議題，並提出本文見解。. v. n. （四）提出研究成果，以作為處理實務問題或日後修訂土地徵收條例及其他相關法令之思考方向。. Ch. engchi. 30. i Un. 土地法第 26 條：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣(市)政府層請行政院核准撥用。」蓋政府各機關因舉辦公共事業需用土地時，無論依照土地之徵收程序徵收私有土地，或奉准撥用公地，均係政府依公法上之權利使需用機關取得該項土地之權利，對撥用公地權利人之權利處理自亦得比照關於徵收私有土地之規定辦理(行政院 52 年 6 月 8 日台(52)內字第 3805 號令參照)。內政部，『地政法令彙編 97 年版第一冊』，頁 01-01-355。 -8-.

(21) 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法為與上述之研究內容作一連結，本研究採用方法如下：（一）以文獻分析法為主，參酌生存權與土地徵收損失補償法制之相關學術論著，並蒐集本國法規及立法資料、司法院大法官會議解釋、行政函釋、行政法院判例、判決、外國立法例等資料，加以綜合整理、分析歸納，以釐清土地徵收與生存權補償之本質及其理論基礎。（二）透過法學方法論之運用，分別以法本質論、立法論、法解釋論及法適用論交互為用，以不同層次之處理方式解決不同之法律問題。二、研究流程. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -9-. i Un. v.

(22) 研究動機與目的第一章緒論. 研究範圍與內容. 文獻分析法與法學方法論. y. 補償請求權. 生活重建措施. 結論. 圖1. 第五章. 生存權補償之重要課題. 第四章生存權補. engchi. v. 結論. Ch. i Un. 償之重要課題. n. er. 最低生存權. sit. ‧ 國. ‧. io. 徵收補償內容. 保障的關係. 學. Nat. al. 第三章土地徵. 財產權. 土地徵收補償與生存權保障. 損失補償概念. 第二章人性尊嚴與. 立. 生存權. 收補償與生存權. 政治大. 生存權保障之意涵. 人性尊嚴. 研究流程圖 - 10 -.

(23) 第二章. 人性尊嚴與生存權保障之意涵. 本文所稱生存權，亦有稱之為生活權者，學者用語尚未一致，二者實為同一。本文係探討土地徵收中之生存權補償，此一議題乃植基於我國憲法第 15 條人民生存權應予保障之規定而來，而生存權保障又係植基於人性尊嚴保護之理念而來，故要探討憲法生存權保障之意義，首應釐清人性尊嚴保護原則之意涵為何？故本章以下將從人性尊嚴保護原則談起，導出生存權保障後，再就憲法生存權保障之意義為論述，並探討其效力，以作為後續章節展開之基礎。. 第一節. 人性尊嚴保護原則. 政治大. 自然是萬物之秩序與關係，自然法為規範人類關係的秩序。兩千年來，自然法觀念在人類思想及歷史上發生過既深且鉅的影響。自然法思想，肇始於希臘時代柏拉圖與亞里斯多德之哲學，而大備於中世紀之法學。其精義，在承認客觀的人性及基於此客觀人性之自然的法律原則。31 本節以下將. 立. ‧ 國. 學. ‧. 分為四小節來呈現，一為自然法與人性尊嚴保護；二為民主國家的人性尊嚴概念；三為我國憲法的人性尊嚴保護原則；四為人性尊嚴與基本權利的保障。. sit. y. Nat. 一、自然法與人性尊嚴保護. n. al. er. io. 自然法（natural law）一辭的意義雖然歷代學者的見解不相同，但是一般公認為足以代表此一思想的學者，無不主張人類社會生活所適用之行為規則，並不限於國家或政府制定之法律。國家所制定之行為規則以外，尚存有某些基本的道德原則或性質更為普遍之行為規範，適用於一切的人而非只適用於某一個人或某一時間及空間內之某一社會。因為此些原則或人類行為規範並非任何人所創制，而係根據具有理性（reason）的人之基本需要而存在者，所以它們的內容可以客觀的予以確定，人憑藉其理性即得察知之或認識之。此等規範形成一切個別行為規則之泉源；亦構成批判一切人為規則之內容為善為惡、判斷人所制定的法律是否公平之標準。換言之，自然法學者可說無不承認有一種高位法或理想法之存在，以為實證法之終極根據；同時此等學者亦可說無不相信絕對的價值，無不追求絕對的正義。 32. Ch. engchi. i Un. v. 自然法原就是一種努力，想以法律的或「規範的」（normative）術語 31. Friedmann W.著，楊日然、耿雲卿、蘇永欽、焦興鎧、陳適庸譯，1994，『法理學』(原名： Legal Theory)七版，頁 107，台北：司法周刊雜誌社。馬漢寶，1999，『西洋法律思想主流之發展』，頁 127、200，台北：作者自版。 32 馬漢寶，前揭書，頁 103、131。 - 11 -.

(24) 來陳述某些被認為絕對有效的價值。自然法的理論家強調必須把「善」這觀念翻譯成「行善避惡」這誡命，其主張這誡命乃是自然法富有衍生力的第一命題，因此，也是一切法律誡命中的第一命題。自然法觀念同時帶有法律的性格與道德的性格，法律與道德的交叉點所在就是自然法。因此，是否真有這麼一個交叉點的存在，乃成為考驗一切自然法思想之有效性的最後試金石。 33 隨著社會與政治環境的改變，自然法的概念亦有所變更，唯一不變的是，它們一直訴諸於某種高於實證法上的實體，此種實體常常被用以支持或反對某些現存的權力。另自然法為較高律法，與之衝突之實證法均應無效；故而，實證法應符合自然法理論。而憲法一般條款以自然法原則來解釋，亦使它成為實證法之一部分。 34 人性尊嚴的哲學上意義為何？美國著名法理學家與政治哲學家 Dworkin認為，價值觀相異的人們，對於事情的看法容有差異，惟幾乎都認同人性尊嚴的兩個基本原則。第一個原則為內存價值（intrinsic value）原則，也就是每個人的生命都有一種特別的客觀價值（objective value），這種價值關乎一個人生命中的潛能，一旦生命啟程，如何開展前途就很重要。這是一個客觀性的問題而非僅是主觀價值，生命的成功或失敗並不只對擁有這個生命的人是重要的，也不會只因為那個人在乎或生命是否符合其欲求，才有重要性。任何生命之成功與失敗本身就是重要，所有人都有理由渴求成功並哀惜失敗。 35. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第二個原則就是個人責任（personal responsibility）原則，也就是人有實現成功人生的個人責任，這樣的責任包括自行判斷何種人生對自己而言是成功的人生責任。一個人不能允許其他人有權利規定其個人價值，或未經許可而強加這些價值在別人身上，其必須自己決定並反映個人深思熟慮後的判斷，這種判斷是一種個人對自己生命應如何履行的神聖責任。36. Ch. engchi. i Un. v. 這兩個原則意指，每一個生命都有其內在的潛在價值，每個人都有責任在其生命中實現那些價值，而這二原則結合在一起，便定義了人性尊嚴的基礎與條件。此二原則在此定義下呈現出個人主義的特質，這些原則給予每個個體價值，但同時也加諸責任。這兩個原則也反映出西方政治理論中兩個非常重要的政治價值，第一個原則是平等理想的抽象期待，第二個原則是對自由理想的抽象期待。亦即，這兩個原則堅持每個人的生命都具 33. d＇Entreves A. P.著、李日章譯，1996，『自然法──法律哲學導論』，頁 117-118，台北：聯經出版事業公司。 34 Friedmann W.著，楊日然等人譯，前揭書，頁 104-105。 35 Dworkin R.著、司馬學文譯，2007，『人權與民主生活』(原名：Is Democracy Possible Here?: Principles for a New Political Debate)，頁 11，台北：韋伯文化國際出版公司。 36 Dworkin R.著、司馬學文譯，前揭書，頁 11。 - 12 -.

(25) 有實質與平等的價值，每個人都具無可旁貸的個人責任，以找出並實現其生命的價值。 37 人性尊嚴，即是人的尊嚴或指個人尊嚴，一般並不將之稱為「人類的尊嚴」，主要是在強調個人之獨立性，以及個人間之差異性，但也不因而否定「多數人的尊嚴」，或其他「動物類」尊嚴之存在。人性尊嚴一詞，已從傳統倫理道德、宗教或哲學用語，逐漸演化成法律用語，甚至成為憲法價值之一部分，或憲法秩序之基礎，此正足以刻劃出人類爭取基本權利與人性自覺的演進軌跡，並顯示其時代意義。 38 人性價值與尊嚴乃西方哲學長期發展過程中逐漸形成之概念，所以它反應特定哲學傳統。它是由基督教的神學理論經世俗化自然法學者，從神作為人性價值與尊嚴的論證依據，轉變為客觀的自然法則，人享有自由、平等是與生俱來，所以天賦人權的思想，嚴格賦予人性尊嚴與價值之立論基礎，而成為不同信仰人類的共同價值理念。39 而欲瞭解人性尊嚴之意涵，首先可憑藉德國哲學家康德的學說來理解，亦即人乃理性、自覺的主體，不得加以物化或客體化。換言之，每個人對自己均擁有自主性及自決地位，不受任何外來力量的強制、侵害或貶損。 40 所謂「人性尊嚴」，雖然一般賦. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 與其「自我決定」、「自我發展」、「自我形成」的意義，但這個意義的解釋仍然是相應於該社會背景的變動，隨著一般國民的普遍意識而變遷，其所反映的乃是流行於社會中的價值感覺。惟這並不表示人性尊嚴的概念內涵，可以被恣意的詮釋，而是表示人性尊嚴的意涵緊密地聯結於社會共同意識，因而概念定義的移植乃是無益的。人性尊嚴在憲法解釋上運作的最大特色在於其體系性的關聯作用。蓋由於人性尊嚴概念本身過於抽象、模糊，因而其獨立運作的功能，除了在作為防禦權時尚有可發揮之處外，積極面的功能並不明顯。但在與其他憲法及法律規定互相連結、發生作用時，其主導價值方向、加強憲法依據的功能就可充分發揮。人性尊嚴概念的抽象性，正可提供其作為一價值規範的解釋空間，使其更具因應現實的彈性。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 41. 二、自由民主國家的人性尊嚴概念「人性尊嚴不可侵犯。尊重與保護人性尊嚴，是國家全部權力的義務。」德國基本法第 1 條第 1 項定有明文。自從德國基本法明文揭櫫了人性尊嚴保護原則後，經常為世界各國所引用，我國學者亦多引為人性尊嚴保護原 42. 37. Dworkin R.著、司馬學文譯，前揭書，頁 191。李震山，前揭書，頁 5。 39 陳慈陽，2004，『憲法學』，頁 474、476，台北：作者自版。 40 翁岳生，2002，『行政訴訟法逐條釋義』導論，頁 4，台北：五南圖書出版公司。 41 蔡維音，1992，「德國基本法第一條『人性尊嚴』規定之探討」，『憲政時代』，18(1)：45-46。 42 德文原文為：＂Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.＂蔡維音，前揭文，頁 36-48。 38. - 13 -.

(26) 則之基礎。國家是由人民、領土、政府、主權四個要素所構成，其中最重要者概為人民。由於個人係組成國家的根本，國家是為了個人而存在，個人並非國家統治權的客體，此為探討人性尊嚴保護這個憲法原則所應具備的基本認識。「人性尊嚴」，亦可稱為「人格尊嚴」，而人格尊嚴之維護與人身安全之確保，乃世界人權宣言所揭示，並為我國憲法保障人民自由權利之基本理念。43 其屬可以描述，難以定義的概念。其內涵應從人之存在哲學意義加以探求。人之存在本身即是目的，且人性尊嚴並非如人之權利能力，「始於 44 出生，終於死亡」，緃使人未出生或已死亡，仍有人性尊嚴，故人死亡之後，對其屍體或名譽加以毀損，國家仍將加以處罰。 45 日本憲法第 13 條規定，所有國民，作為個人而被尊重。國民生命、自由及追求幸福之權利，若非違反公共福祉，須於立法及其他國政上，予以最大之尊重。並於第 24 條第 2 項明定法律就家族生活的事項，應基於個人尊嚴而制定。凡此皆是採以個人人性尊嚴為內涵的個人主義思想之表現。46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 自由民主國家，係以自由主義與民主主義為構成原理的國家。因基於自由主義，故要求採尊重人民的各種自由，儘可能排除國家對人民的限制與干涉之自由國家體制；因基於民主主義，故要求採國家意思的形成，須取決於人民意思的民主國家體制。個人主義思想，係確認每個作為國家構成員的獨立個人，皆與生俱有不可剝奪、讓渡與放棄之個人作為人的主體性。自治與自決，係相對於被操控的他治或他決，而與「個人本身即為目的」之概念互為表裡，幾已成為人性尊嚴之本質或核心內容。因尊重此人格尊嚴價值，故須採尊重、保障人民人格自由發展的自由主義體制，因尊重此人性尊嚴價值的平等，故須採尊重、保障所有人民皆能平等參與國家意思的形成之民主體制。由此可謂，人性尊嚴係隨人與生俱有，乃是先於憲法而存在，不待憲法明文賦予，人民即得對國家主張者。 47. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 憲政主義思想下，基於人民之總意所創制的憲法不但欲規範、約制國家統治力，同時也保障各個人於各該國家統治下起碼應享有的地位。此等憲政主義的思想實已預設了一套憲法對於「人」的基本概念：作為集合概念所理解的「人民」是由各個獨立、自主的人所構成，而各個人不但構成了憲政國家的基本要素，且在憲法所建構的政治秩序下，各個人絕不僅是受統治的「客體」，而是以主體的地位構成政治秩序的要素並參與政治秩序的形成；此等憲法的人本精神不但由憲法中各個具體的基本權保障規定可 43 44 45 46 47. 我國憲法增修條文第 10 條第 6 項、釋字第 372 號解釋理由書參照。民法第 6 條參照。中華民國刑法第 247 至 250 條、312 條參照。李惠宗，前揭書，頁 82。周宗憲，2005，「人性尊嚴與人民最低限度生活權的保障」，『司法周刊』，（1239）：2。周宗憲，前揭文，頁 2。 - 14 -.

(27) 得推知，亦屬於實行民主制度的當然基礎。由憲法的人性圖像所彰顯的獨立、自主、不受政治力不當干預影響的人，其所應享有的涵蓋身體、精神與行為等方面的自主、自決的價值，便是「人性尊嚴」主張的根源。是以，憲法對於人性尊嚴之保障即具有以下兩大內涵。首先是禁止國家挾其權力宰制的地位，侵犯各個人的人性尊嚴。其次，憲法所保障人性尊嚴之原則更進一步要求國家應致力於保護每個人的尊嚴亦不受國家以外之力量的侵犯，並促進各個人能具有尊嚴地生存、發展的基本條件。具體以言，憲政秩序下的國家既然建立於所有人均為主體、具有尊嚴之存在的前提之上，即當然負有尊重並保障此等維繫人是否能有尊嚴地以主體地位存在的基本任務。 48 立憲主義以個人主義為出發點，秉持人性尊嚴不可侵犯原則，重視個人尊嚴之維護。個人即應受到重視，則個人之自由與生存自應受到保障，從而基本人權之原理亦必確不可拔。再者，遵照立憲主義之精神，個人乃一切價值之根源；政治權力既為人類社會之產物，其根源自非求諸個人不可。而且，個人之間相互平等，依理亦必同屬政治權力之根源，據此以論，「國民主權」原理乃應運而生。因此，從個人尊嚴導出人權及國民主權之原理，係立憲主義之基本推論，這些以個人尊嚴為核心之原理，構成憲法之根本規範，不容置疑。 49. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 三、我國憲法的人性尊嚴保護原則. Nat. y. sit. n. al. er. io. 我國於 89 年修正憲法增修條文第 10 條基本國策，將「人格尊嚴」的概念，明訂於第 6 項第一句「國家應維護婦女之人格尊嚴」。憲法另於第 7 條至第 21 條，以及第 24 條明定人民的各種基本權，並於第 22 條設有人權的概括保障條款，即便是憲法第 23 條「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」應亦屬人權保障條款，此外，又於第 1 條明定我國為民主國家，並於第 2 條明定「中華民國之主體屬於國民全體」的國民主權條款，據此皆足以確信，我國憲法秩序係以保障人性尊嚴為其最高價值，人性尊嚴係受憲法保護的價值。 50. Ch. engchi. i Un. v. 在憲政秩序中，人性價值與尊嚴作為人權保障之基礎與憲法秩序最高基本價值，應受憲法所肯認，並要求國家尊重與保障的思想，乃屬立憲主義以人為本所蘊含的當然主張，應可視為憲法的基本精神所在，甚至無待憲法明文揭示。51 然而「人性尊嚴」除了作為個人價值觀的意義外，在憲法 48. 蔡宗珍，1999，「人性尊嚴之保障作為憲法基本原則」，『月旦法學雜誌』，(45)：99、101。許志雄，1992，「憲法上之個人尊嚴原理」；頁 52，收錄於氏著，『憲法之基礎理論』，台北：稻禾出版社。法治斌、董保城，2005，『憲法新論』，頁 203-204，台北：作者自版。 50 周宗憲，前揭文，頁 2。 51 翁岳生，前揭書，頁 3。陳慈陽，前揭書，頁 471。 49. - 15 -.

(28) 上的規範意涵與效力如何，憲法、憲法增修條文以及大法官釋憲實務上，並沒有作明確界定。司法院大法官解釋中，有多次論及「人格尊嚴」或「人性尊嚴」，均明白承認人性尊嚴作為我國憲法基本權利的重要意義。然而，各號解釋適用「人格尊嚴」或「人性尊嚴」的差異十分明顯，則所稱「人格尊嚴」或「人性尊嚴」，其意涵究竟為何？並非明確。本文以為，尚不能由外觀之字義，即逕為斷言。如釋字第 372 號解釋，是以憲法保障「人格尊嚴」作為具體化何謂「不堪同居之虐待」時的價值補充理念，明示人格尊嚴的維護係保障自由權利的基本理念；釋字第 400 號解釋，認為個人尊嚴的維護，乃是憲法之所以保障財產權的目的。釋字第 485 號解釋，認為「人性尊嚴」的維護，係國家基於民生福祉原則，提供各種給付之目的。釋字第 490 號解釋，則以「人性尊嚴」，作為檢驗兵役法第 1 條規定是否牴觸憲法第 7 條平等原則及第 13 條宗教信仰自由之保障的基準；釋字第 550 號解釋理由書的論述，似認定「人性尊嚴」，不只是一種要求國家保護與尊重的防衛權，還是一種請求國家提供符合「人性尊嚴」生活的請求權；釋字第 567 號解釋理由書則可解讀出「人性尊嚴」是一種防衛權，而且具有不容國家機關以任何理由、任何方式予以侵害的效力，然而「人性尊嚴」的規範內涵是什麼？是不是僅指該號解釋相關的思想自由，或概括指「不容侵犯之最低限度人權保障」？又何謂「最低限度人權保障」？仍不明確。 52. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 凡此解釋，乃是肯定人性尊嚴的保護係作為憲法所定權利的上位原則，以及國家所以對人民採生活照顧措施之目的，由此可見大法官係認為人性尊嚴乃國家之所以保障人民基本權利的上位指導理論，係憲法核心中的核心，憲法中存在著以人性尊嚴為最高位階的價值秩序。惟關於可否從人性尊嚴的保護，導出人民對國家有最低限度生活保障給付請求權之問題，從前揭解釋，尚無從了解大法官的見解。 53. Ch. engchi. i Un. v. 「人性尊嚴」應具有兩個基本內涵：一為人的「主體性」，所謂主體性乃是不可以將人當作是一個客體或只當作一項工具加以使用。人若喪失主體性，就可能變成交易的客體。二為人的自由意志應受尊重，作為各種權利義務之主體，是因為人有自由意志，故人性尊嚴第二個內涵是「自由意志」。由於人有自由意志乃可以作自己的主人，乃可以為自己行為負責。在自由意志下，人乃可對各種相關情況作理性的分析，進而可以作成是或否的決定，以及對行為內容作具體的決定。國家應為人民而存在，國家不但本身在公法關係上應尊重人性尊嚴，並有義務形成符合人性尊嚴的政治、 52. 司法院大法官網站，在關鍵字檢索鍵入「人格尊嚴」、「人性尊嚴」，即可搜尋到相關之解釋(檢索日期：99 年 5 月 10 日)。彭鳳至，2005，「一部協同意見書」，『釋字第 588 號解釋』，頁 23。 53 周宗憲，前揭文，頁 2。 - 16 -.

(29) 經濟、社會制度。 54 立憲主義憲法主要是由兩大部分所構成，一是基本人權條款，一是統治機構條款，其中，又以基本權條款構成憲法的核心，此乃因立憲國家制定憲法的目的，本即是為節制國家權力，以保障國民的人權。此構成憲法核心內容的基本權保障條款，係以人性尊嚴這個立憲主義國家最優位的價值所派生。德國基本法第 1 條所宣示的人性尊嚴，以及由此衍生出的人民基本權利，是不可侵犯及不可斵傷的精義。而「核心領域」亦形成了基本法中眾多條款所規定的個別基本權利。基本權利不是由國家所「創造」，而是所「發現的」。故而在某種條件以及某種限度之下，是可由國家來予以限制的。基本人權保障了人類人格的「最核心」部分。這「最核心」是先於國家而存在的，且不可侵犯。相反的，其他個別的基本權利，自始以來即為國家經由憲法來「創造」，並且，在特定的「界限」之內，還可以限制之。從而人性尊嚴可謂是具有指導、支配整體憲法秩序的規範力。 55. 政治大人性尊嚴保障，固然可解釋為已包含於憲法第 22 條：「凡人民之其他立自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」，無須另列 ‧. ‧ 國. 學. 條文。惟概括規定是適用列舉原則窮盡時之例外規範方式，其固然可使立法者藉抽象性的法用語，取代詳細字斟句酌的要件規定，並避免隨時修法之壓力。但同時也潛藏著危險，亦即行政及司法在適用解釋該概念的恣意，欠缺公平性，而侵害人民權益，使本欲追求的公平正義淪為口號。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 從人性尊嚴的保護，可導出人權保障原則，立憲國家保障人權，最終目的即是為保護人性尊嚴，故人性尊嚴的確保，可謂是在解釋、適用憲法的基本權條款時的基準，從而是在劃定國家權力行使的界限。換言之，所有基本權規定的解釋與適用，最終皆指向共同的最高價值：人性尊嚴。從而人性尊嚴可謂是內存於基本權保障中，構成基本權的權利核心。故而，在我國憲法所有明文列舉的權利中，人性尊嚴係該權利的核心內涵，即便是在憲法未明文列舉的權利中，由於人性尊嚴的人權創造性，其亦受憲法保障。 56. Ch. engchi. i Un. v. 亦即，人性尊嚴不僅是作為基本權利，更是受憲法保障之一切明文或未明文列舉的基本權利之核心內涵。57 憲法第 2 章並未列舉人民之生命、身體、尊嚴或人格權之保障，但這些與生俱來、先於國家存在、具有固有權 54. 李惠宗，前揭書，頁 83-85。類似見解如陳慈陽認為，自我價值與獨立自決權利等均屬人性價值與尊嚴應有之內容，國家在此作為保護義務者之行為應是任何侵害行為之不作為及注意、尊重義務，同時還要保護人性價值與尊嚴不受私人及其他國家之侵害。陳慈陽，前揭書，頁 476。 55 Herzog, R.著、陳新民譯，1985，「德國基本法之基本權利體系」，『憲政思潮』，(69)：164。周宗憲，前揭文，頁 2。 56 周宗憲，前揭文，頁 2。 57 周宗憲，前揭文，頁 2。 - 17 -.

(30) 層次的基本權利，不會因為憲法未將之列為人權清單，國家即不予保障，至少通過大法官對憲法之解釋，已獲充分證明。58 人性尊嚴是否屬於憲法中基本權利之一種，以及人性尊嚴與基本權利之關係如何，德國多數學者認為人性尊嚴為實質的最重要基本權利，為基本權利整體之基準點，意謂著人性尊嚴是規範中之規範，基本權利中的基本權利。此乃因為大多數基本權利實現之目的，就是在使人性尊嚴獲得保護與尊重。我國學者亦有贊同將人性尊嚴條款明文納入憲法，並參酌德國基本法之例，課予國家所有機關有尊重及維護人性尊嚴之義務。 59 不過，個別生存基本權保障條款，具有實現存在於各該條款核心內涵中的人性尊嚴之憲法價值，因此，人民應依據具體化此人性尊嚴的基本權規範，即憲法第 15 條的生存權保障規定為請求。 60 亦即，將人性尊嚴之條款定位為基本人權之一外，並為其他各列舉之基本權利保障人性尊嚴部分之一般化規定概括條款。申言之，結構性規範若有缺漏導致功能不足時，由概括條款承接並彌縫之，以發揮憲法保障基本權利之完整功能，因此，當人性尊嚴受到侵害，優先適用個別基本權利，而在一般基本權利之要件下無法保障時，則適用人性尊嚴條款，以確保基本權利，易言之，人性尊嚴有賴例示基本權利加以具體化，而一般例示基本權利之功能，則由透過人性尊嚴之條款確保之。 61. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 更具體地說，是依立法者具體實現憲法第 15 條而制定的最低限度生活保障立法，如社會救助法所定程序請求最低限度生活保障，當然在此法理上亦可謂是依據受第 15 條所保護，作為該條所保障的生存權之核心內涵的人性尊嚴請求，易言之，依據憲法第 15 條的生存權規定，以及更具體地依據社會救助法請求最低限度生活保障，法理上最終可謂是基於作為此生存權規定理念基礎的人性尊嚴而請求。從而人性尊嚴作為憲法第 15 條的生存權保障規定之核心內涵，其本身亦屬基本權利，得作為人民據以向國家請求最低限度生活保障的憲法依據，應無疑義。62 另外，從德國司法實務上亦可導出同一旨趣之結果，目前德國法院實務上所承認之請求國家為積極作為以保障人性尊嚴基本權的實現，尚只限於防禦權的性格部分。惟一的例外則是：國家負提供維持生存所必需之最低物資條件保障的義務。亦即，由人性尊嚴保護規定與社會國原則之連結可導出一積極的社會形成義務─ ─救助請求權。 63. Ch. engchi. 58. i Un. v. 李震山，2005，「憲法未列舉之固有權──生命、身體、尊嚴與人格」；頁 95，收錄於氏著，『多元、寬容與人權保障──以憲法未列舉權之保障為中心』，台北：元照出版公司。 59 法治斌等人，前揭書，頁 204。 60 周宗憲，前揭文，頁 2。 61 李震山，註 5 前揭書，頁 9-10。 62 周宗憲，前揭文，頁 2。 63 蔡維音，前揭文，頁 42、44。 - 18 -.

(31) 人性尊嚴作為我國憲法所保障的生存基本權之核心內涵，從人性尊嚴的保護中，得以導出人民有對國家請求合乎人性尊嚴的最低限度生活之權利。惟我國憲法既已於第 15 條設有旨在保護、落實人性尊嚴，人民得據以請求最低限度生活保障的生存權規定，並更具體地於社會救助法定有具體的最低限度生活救助請求權及救助程序，從而應具體地依據此生存權規定請求即可，毋庸依據人性尊嚴原則請求，但此並非謂在無憲法及法律的生存權保障規定可資依據的情形下，人性尊嚴不得作為人民據以請求最低限度生活保障的憲法基礎。 64 人性尊嚴條款在我國憲法上究竟為人民得據以請求的主觀權利或僅用以指導憲法適用的客觀價值標準？學者多主張，人性尊嚴為我國憲法所保障之基本權利，為人民之主觀權利。例如有認為我國雖未如德國於憲法中明定人性尊嚴條款，但人性尊嚴的保護是作為所有基本權保障條款的上位原則，以及創設、具體化基本權的根源，並普遍內化為所有個別基本權的核心內涵，其本身即應屬得於訴訟上主張的主觀權利。65 有認為本於尊嚴性主體的地位，每一個人均應有各自維護自己尊嚴的權利。基此，每個人均應享有合於人性尊嚴的起碼生活水準，並據以向國家主張的基本權利。 66. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 有認為人性尊嚴乃憲法最高價值，既係指導憲法適用的客觀標準「人性尊嚴」，亦係基於憲法整體規範及自由民主憲政秩序所導出、可單獨作為憲法上請求權基礎之人民主觀權利「人性尊嚴條款」，任何國家公權力均應予以尊重並加以保護，不容以任何形式侵犯之，屬於不得經由修憲程序變更的憲法核心領域。67 具體言之，基於人性尊嚴的保障，國民不待立法者規定，對國家直接擁有憲法所保障之基本生存確保請求權。 68. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. 四、人性尊嚴與基本權利的保障. i Un. v. 人性尊嚴是基本權的基礎。人民之所以有自我的權利，主要就是人民本身尊嚴存在的肯定。反之，如個人的尊嚴被否定，就無法主張基於此尊嚴所形成的外在自由。因此個人尊嚴是不容許被任何人否定。保障基本權須先從人性尊嚴的尊重著眼。所以人性尊嚴為人民基本權存在、享有及行使的前提基礎。69 而尊重個人的人性尊嚴並非僅表示國家消極之不作為，且是要積極進一步之作為。國家必須由社會的角度來看，例如對需要幫助之 64. 周宗憲，前揭文，頁 2。周宗憲，前揭文，頁 2。 66 蔡宗珍，前揭文，頁 100、102。 67 彭鳳至，前揭協同意見書，頁 26。 68 陳愛娥，1997，「自由－平等－博愛──社會國原則與法治國原則的交互作用」，『台大法學論叢』，26(2)：135。其他類似見解者，請參閱翁岳生，前揭書，頁 3-4。李震山，註 5 前揭書，頁 20。許志雄，前揭書，頁 61。陳清秀，1997，「憲法上人性尊嚴」；頁 94，收錄於李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集編輯委員會編，『現代國家與憲法－－李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集』，台北：月旦出版公司。 69 陳慈陽，前揭書，頁 471。李惠宗，前揭書，頁 82。 65. - 19 -.

(32) 人提供幫助，以確保個人可以以符合一種人性尊嚴生存之最低條件存在。70 以人性尊嚴為內涵的個人主義思想，既是自由民主國家存在的基礎，故為保護人性尊嚴，國家當然必須建構保護此人性尊嚴的憲法秩序，憲法的主要兩大構成部分，無論是基本人權條款，或為服務人權而存在的統治機構條款，皆是直接或間接為滿足人性尊嚴而設。亦即，就基本權的保障而言，為使人性尊嚴免於來自國家的侵犯，憲法乃建構各種以要求國家消極不作為為內涵的自由權；此外，為使人性尊嚴不致因貧窮等社會問題而實質空洞化，憲法乃建構各種以要求國家積極作為為內涵的社會權，並建構一系列旨在實現此等基本權的權利，例如訴願權、訴訟權等，此等基本權保障體系的建構，其權利性質形式上容或有異，但最終目的皆在於確保、實現人性尊嚴。如此一來，基本權利即隨著作為其根源的人性尊嚴乃個人與生俱有，而亦具備「固有性」的特性。準此，人性尊嚴的保護與基本權的保障，在此意義上，可謂是具有目的與手段的關係，從而人性尊嚴作為憲法建構基本權的理念基礎，係人權得以產生的最終根源，故而亦是解釋、適用基本權條款時的基準與界限。 71. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 人非為了某種政治體或某種意識形態而存在。國家係為人民而存在，非人民為國家而存在。因為人民是國家的主體，而非客體。人之存在本身就是目的。「人性尊嚴」應具有兩個基本內涵：一是人的「主體性」。所謂主體性乃是不可以將人當作是一個客體或只當作一項工具加以使用。故人性尊嚴的第一要義是：人是一個主體，並非另一個人的工具，亦非單純國家統治權行使的客體。二是人的自由意志應受尊重。作為各種權利義務之主體，是因為人有自由意志，故人性尊嚴的第二內涵是「自由意志」。在自由意志下，人乃可對各種相關的情況作理性的分析，進而可以作成是或否的決定，以及對行為內容作具體的決定。綜言之，人性尊嚴的內涵乃「人的主體性」與「人的自由意志之充分發揮」，二者的尊重若有欠缺，基本權不可能實現。國家應為人民而存在，國家不但本身在公法關係上應尊重人性尊嚴，並有義務形成符合人性尊嚴的政治、經濟、社會制度，以利人民在私法交易上，亦有完全實現基本權的可能。 72. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 「人性尊嚴」的意涵，因歷史、文化、宗教等因素而不同，我國學者引進此一憲法概念時，多參酌德國基本法第 1 條第 1 項及第 79 條第 3 項規定，描述其規範地位與作用為：憲法最高價值，任何國家公權力均應予以尊重並加以保護，不容以任何形式侵犯之，屬於不得經由修憲程序變更的憲法核心領域。為使此一「帝王條款」不致流於政治上與雄辯式的口號，或恣意適用的空白條款，德國聯邦憲法法院正確的認知與其奢談何謂人性 70 71 72. 法治斌等人，前揭書，頁 157。周宗憲，前揭文，頁 2。李惠宗，前揭書，頁 82-85。 - 20 -.