在氣候變遷災害管理配合調整方面

世界各國未來都會面臨到不同程度的氣候變遷衝擊危害，世界各主要先進國 家乃將適應氣候變遷衝擊，列為國家未來10- 100年之安全防衛課題⁷⁵。氣候變遷 災害無可避免，如同颱風來襲，只能期望災情能降到最低，卻不能控制颱風是否 會發生。

臺灣位處太平洋菲律賓板塊的地震帶，也居於西北太平洋地區颱風侵襲的主 要路徑，平均每年約3-4個侵襲颱風，屬於易受天然災害影響的區位。世界銀行 2005年刊行之＂Natural Disaster Hotspots - A Global Risk Analysis＂指出，

臺灣同時暴露於三項以上天然災害之土地面積、與面臨災害威脅之人口為73%，

而暴露於兩項以上天然災害之土地面積、與面臨災害威脅之人口為99%，屬於全 世界災害高風險的區域。

根據聯合國國際減災策略組織2007年出版之＂Disaster Risk Reduction:

2007 Global Review＂報告（UN/ISDR,United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2007）指出：全球環境的變遷（包括氣候變遷、都市 化過程）導致災害風險提升。報告指出，越來越多的證據顯示環境變遷已直接對 災害造成影響，對未來有更大的威脅存在，針對氣候變遷將增加災害風險，ISRD 提出下列觀點: (1)極端氣候的頻率增加，致災風險增加，例如：颱風、洪水與 乾旱。（2）極端氣候導致的災害，將超越人類既有面對災害的經驗。（3）極端氣 候 將 導 致 災 害 的 脆 弱 性 （ vulnerability ） 增 加 ， 且 屬 於 特 定 氣 候 變 遷

（climate-change-specific）引致多面向的綜合災害屬性。

近年來由於全球氣候異常，極端災變發生頻率增加，如2008年緬甸納吉斯

（Nargis）風災、2009年菲律賓風災以及臺灣的莫拉克風災，其規模與型態均超 出該國的歷史經驗，更帶來巨大的損失。據此，本研究針對下列五點迫切性議題，

提出討論:

一、提升天氣預報技術

鑒於近年來全球環境變遷、氣候變異異常劇烈，嚴重威脅人民生命財產安 全，行政院自 2002 年起推動「氣候變異與劇烈天氣監測預報系統發展計畫」，主 要工作包括強化劇烈天氣及氣候變異監測與預報能力、氣象資訊服務推廣及防災 宣導、氣象資訊基礎建設等。

主要目的在於，藉由對劇烈天氣的預警能力及天氣監測預報之技術，達到強 化氣象資訊於防救災之應用價值，降低災害損失之目標。

75 柳中明等，我國「全球氣候變遷長期評估與衝擊調適策略之整體綱要計畫」草案建議，2009

二、取得災時立即影像圖資⁷⁶ 動性高的無人遙控飛機(UVA, (Unmanned Aerial Vehicles)做為儀器載具的發展 技術，已逐漸成熟。在諸多的應用領域中，無人載具已可扮演重要且關鍵角色。

76 中央災害應變中心網站，http://www.ndppc.nat.gov.tw/，2011/05/09

77 葉家承等，航遙測影像應用於災害預警及監測機制之建立，2010

78 楊宗岳等,應用無人飛機於公路防、救災之可行性探討，2009

79 李明憲等，日本全民減災教育運動與企業防災之研修，2008

(二)美國災害管理教育訓練單位成立⁸⁰

在美國災害管理學院（Emergency Management Institute, EMI）隸屬於美 國國土安全部聯邦緊急管理總署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）。EMI 負責全國研發與執行訓練，以確保各個身負關鍵災害管理重責之個 人與團體，例如 FEMA 員工，均具備有效執行職責之必要技巧。

EMI 持續提升美國各階層官員因應各種災害與緊急狀況之減災、整備、應 變 、 救 災 與 復 原 能 力 的 任 務 ， 並 透 過 國 家 應 變 架 構 （ National Response Framework）、國家事故現場管理系統（National Incident Management System）

與各項災害防救機制來推動整合災害管理原則與實務。 管理人員協會（International Association of Emergency Managers, IAEM）、

美國國家災害管理協會（National Emergency Management Association, NEMA）、 各州洪泛平原管理人員協會（Association of State Floodplain Managers, ASFPM）、美國公共工程協會（American Public Works Association, APWA）、美 國土木工程學會（American Society of Civil Engineers, ASCE）以及美國工 程管理學會（American Society of Engineering Management, ASEM）。EMI 是 美國國際進修訓練與教育協會（International Association of Continuing Training and Education, IACET）以及美國教育委員會（American Council on Education, ACE）認證合格之機構。以 2008 年為例，EMI 開出 564 項在校課程，

訓練了 14,551 名學員。EMI 的獨立研究（Independent Study, IS）計畫提供一 般大眾線上遠距教學課程計畫的網路課程，提供超過 100 項訓練課程，並已訓練 超過 200 萬人次。EMI IS 課程網站每天有 250 到 300 萬人次瀏覽。2008 年一年 就新增了 19 項新科目。此外 EMI 也提供數十個其他聯邦政府機關與州政府機構 進階分散式學習（distributed learning）技術研發及應用支援。這項 IS 計畫 也為相關的聯邦機關主持訓練計畫。

FEMA 也 透 過 EMI 執 行 災 害 現 場 訓 練 作 業 （ Disaster Field Training Operations, DFTO）。2008 年一年就訓練了 58,380 人次的災害復原人員與志工。

EMI 也負責舉辦三項定期性的全國研討會：美國全國整備年度訓練與演習研討會

（National Preparedness Annual Training and Exercise Conference），參加

80 呂大慶，美國緊急事件（災害）管理體系與專職人員訓練之研究，2008

人員包括有區域訓練管理人員、各州訓練官員與演習訓練人員、各州行政官員及 各領域專家；EMI 高等教育研討會（Higher Education Conference）在每年的 6 月第一週針對現行或開發中災害管理計畫之 300 多名大專院校主管所舉辦，並分 工作，並將事故指揮系統（Incident Command System，以下簡稱ICS）概念融入 各級災害防救體系中；是以，無論是在上位的中央層級，或是中位的都道府縣層

81 Federal Emergency Management Agency （FEMA）網站，http://www.fema.gov/ 2011/03/28

82 Norio Okada，Hirokazu Tatano，A Japan＇ s Challenge towards Anticipatory and Participatory Urban Disaster Risk Management： Case Study of Tonankai Earthquake Disaster Initiative ， Paper Submitted to IUPEA Conference ， Louisville， USA 4-8，2004.09。

83 原 昭夫，地域防災-まちづくりと市民參加，日本千葉大學工學部都市環境システム學科，內 政部建築研究所舉辦，2004.10。

84 國家災害防救科技中心網站，http://www.ncdr.nat.gov.tw，2011/04/13

85日本東京都地域防災計画震災編別冊資料 38，p.117，2002（平成 15 年）。

而在「都」級方面，則是廣設防災行政無線網，且在所轄之各局單位間，分別為 機關業務功能建構無線網⁸⁶，另外在警視廳、東京消防廳及其他防災機關，也建 構有無線設施與專用電話（如圖所示）。

圖 2- 20：東京都災情通報通訊方式示意圖

資料來源：日本東京都地域防災計画震災編別冊資料 39，東京都防災行政無線 回線構成図（区部・多摩），pp.123-124，2002（平成 15 年）

五、國土規劃與災害防救⁸⁷

近年來全球氣候變遷使得許多地區之氣候有所變化，旱季和雨季甚至颱風特性 與往年有所不同，動輒豪雨成災。再加上台灣經歷九二一大地震之後，部分地理環 境受到震災影響形成土石鬆動之不穩定結構，遇上豪雨更易形成土石流，危害當地 居民生命財產安全。而台灣人口劇增都市發展快速，許多環境敏感地區如山坡地、

河口平原、海岸都面臨過度開發危機。過度開發之環境敏感地區如遇水災或土石流，

兩者作用在一起後往往造成更重大之傷害及損失。

若從災害防救法來看，各級政府為減少災害發生或防止災害擴大，應依權責實 施事項進行災害防救上必要之氣象、地質、水文及其他相關資料之觀測、蒐集、分 析及建置，並以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，且適時公 佈其結果。而依據此法所制定之災害防救計畫之內容應該載明災害潛勢地區及相關 特性。此兩件實施事項實際上所牽涉的相關工作至為龐大，關於前者資料蒐集部分，

86日本東京都地域防災計画震災編別冊資料 39、40，pp.119-128，2002（平成 15 年）。

87林峰田等，國土城鄉防災綱要計畫， 內政部營建署，2002

有賴於國土資訊系統及國土調查分析應用之建構與運作；後者災害潛勢、危險度及 境況模擬部分，則需要防災國家型科技計畫發展各類災害防救之研究成果。如此，

國土規劃體系及國土資訊系統方能與災害防救體系及防災科技研究相互接軌、發揮 功效。主要目的在於介於國土規劃，確實瞭解災害潛勢敏感區域的所在，減少人居 住及人為開發行為，以確保人命安全及財產損失

六、其他災害管理重要工作與因應策略的相關研究

（一）我國海嘯災害防救體系之研究⁸⁸

該研究檢視我國海嘯災害防救體系當前面臨之問題與對策，相關結果摘要如 下：1、參與國際性組織合作才能確實執行海嘯災害防救工作。2、統合相關資源 與平行協調功能的災害防救體系，充分運用有限資源，提昇災害防救能量的體 系。3、我國海嘯災害並未明列入災害防救法之法定類型，嚴重影響海嘯災害防 救工作的推展與災害復原工作的推行。4、缺乏海嘯災害基礎調查是急需完成項 目。5、海嘯災害防救體系，缺乏災害基礎調查、教育訓練等海嘯災害整備作業。

6、理想之海嘯災害防救體系，建議宜在中央設立跨部會之決策機構。

（二）災害防救與我國國土安全管理機制之策進-兼論國軍在災防應變之角色⁸⁹ 該研究提到所謂之全災害管理係指每一件災害管理方式，以包含減災、整 備、應變、復原重建等四階段做為一個災害管理循環，以促使每一災害管理階段 環環相扣，且有研究也指出，全災害管理應由政府將「全災害」、「政府一體」及

「公私合作」觀念來整建跨部門、常設性或制度性之災害防救或緊急管理機制，

結合國家資源，共同因應挑戰。

（三）從國土安全論國軍災害防救能力之策進⁹⁰

研究中提到，在全災害的架構下，軍隊主要提供因應各項災害的緊急應變能 力，諸如：美軍基於人道救援精神，積極前往國外救災，美國國內救災則受法律 規範被動救災；日本自衛隊法規定災害派遣，自衛隊可主動救災；中國大陸2005 年頒佈《軍隊参加搶險救災條例》，解放軍已初步完成非戰爭軍事行動體系。

88葉仰傑，我國海嘯災害防救體系之研究，國立臺灣海洋大學，2007

88葉仰傑，我國海嘯災害防救體系之研究，國立臺灣海洋大學，2007