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第三節 地方公共團體之都市景觀保護相關法規
鑑於前述既有都市景觀保護相關法律制度之不充分，且地方公共團體 對於各地方環境之關心與日俱增，除主動積極參與景觀維護相關事業外，
亦制定許多景觀整備相關法規，主要以「綱要」或「條例」之制定為地域 景觀之整頓與改善，並作為法律制度不足之因應。惟須注意者，日本用以 景觀規範之「綱要」僅具有行政指導性質，無法律強制力，只不過因事實 上仍可發揮社會拘束力，致使民眾願意遵守而與地方自治條例同樣達到改 善景觀之效果，但定性上與「條例」並不相同。
由於景觀之主觀與抽象等特性，日本早期多運用「綱要」進行景觀相 關之協調與指導，其雖非具強制性之法律規定，但其產生事實上之強制力 卻引發侵害民眾自由與權利之爭議，導致景觀保護成效有限。又，當 1993 年「行政程序法」制定公布，明文規定行政指導之程序後，使得綱要之運 用受到較嚴格的控管。因此，地方公共團體逐步嘗試將「綱要條例化」，以 避免綱要進行強制性行政指導所帶來違反法治行政之疑慮。據此，「景觀自 治條例」逐漸被廣為運用。
然而，當景觀自治條例之內容涉及建築管制事項而有制約人民財產權 效果發生時，卻因無都市計畫法或建築基準法等法律之授權，又引起違反 法律保留原則之質疑，而只能採用勸告、建議、指導等不具法律強制力之 手段，致使景觀保護之進行有所阻礙。因此，日本景觀法乃明文規定景觀 自治條例運用之相關規範，據以景觀法作為法源依據，並配合景觀法之規 定加以調整。
綜上所述，本節以下將依序說明綱要、都市景觀自治條例之主要重點 以及景觀法施行後之調整情形。
壹、綱要
一、制定背景
日本高度經濟成長期下，大都市周邊之宅地開發急遽展開，伴隨宅地 開發需要道路、下水道、公園等公共設施與學校等公益設施之整備，惟此 等負擔遠遠超過地方公共團體之能力，於是依據地方公共團體制定之指導 綱要，要求開發事業者負擔公共公益設施之整備負擔以及進行開發事業之
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指導係事實上之措置、強制性行政指導係屬違法以及行政指導不能涉及被 指導者權利義務之變動等意義。綱要屬於非權力性、非強制性之行政指導，
卻發揮事實上之強制力，其欠缺合法依據而難以承認手段正當性，故有待 法源依據之確立，例如綱要條例化之嘗試等。
由於綱要係屬行政指導，縱使事業者等有不遵從之情形，既不成為處 罰、強制執行或制裁性行政處分之對象，亦不發生違法之問題，只不過是 因為指導綱要有市町村議會與居民等之支持，造成事業者心理上壓力故而 接受其指導107。當綱要設置制裁規定時，從法治主義之觀點來看，有侵害 事業者等自由與權利而面臨權利濫用之危險性，目的具有正當性，手段卻 無法正當化108。再者，綱要得不經議會參與而任意制定、修改或廢止，且 得依據地方公共團體之自由判斷而制定，具有得採取不受法律拘束而隨行 政需要臨機應變措施之優點。反之，則容易產生地方公共團體之行政責任 歸屬不明確、黑箱作業、違反法治行政等疑慮109。
貳、都市景觀自治條例
為解決上述景觀綱要之問題，地方公共團體開始進行綱要條例化之嘗 試或直接制定景觀自治條例作為景觀管制之根據。又，因景觀法尚未制定 公布，都市景觀之誘導與形塑轉而依賴地方公共團體制定之景觀自治條 例，故以景觀自治條例為直接依據來保護都市景觀者為數甚多。都市景觀 自治條例乃各地方公共團體為符合地域實際情況而試辦之都市景觀管控施 策110，包含自然景觀、歷史街道、文化遺產、都市綠地、近代都市美形成 等多樣化內容，且條例名稱不盡相同，例如神戶市都市景觀條例、京都市 市街地景觀整備條例、高山市市街地景觀保存條例等。
一、都市景觀自治條例之類型
都市景觀自治條例依據法律授權來源，可概分為委任條例與自主條 例，惟亦有同時搭配自主條例和委任條例之複合型態。委任條例，係依據 法律或政令明文規定授權地方公共團體制定之條例，如都市計畫法第 58 條授權制定之風景地區條例、建築基準法第 68 條授權制定之美觀地區條 例、屋外廣告物法第 4 條授權制定之屋外廣告物條例等。
107 武蔵野百年史編纂室編，前揭書（註 103）23-24 頁。
108 武蔵野百年史編纂室編，前揭書（註 103）18 頁。
109 小林重敬，前揭書（註 102）16-17 頁。
110 西村幸夫，前揭書（註 39）307 頁。
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自主條例，係經由地方議會議決之地方公共團體規則，以日本國憲法 第 94 條與地方自治法第 14 條第 1 項規定地方公共團體自治權為依據之條 例111，例如神戶市都市景觀條例中關於地方公共團體擬定「都市景觀形成 基本計畫」、指定「都市景觀形成地域」與「景觀形成指定建造物」、認定
「景觀形成市民團體」等規定。此外，神戶市都市景觀條例之內容亦不乏 美觀地區與傳統建造物群保存地區之指定等，屬於兼具委任條例與自主條 例之複合型態先驅112。
另外，都市景觀自治條例依據地方公共團體之層級，可區分為都道府 縣或市町村所制定者。都道府縣之都市景觀自治條例屬於廣域性質，較市 町村制定者更為概括扼要，除支援市町村之景觀形成外，對於沒有景觀相 關規範之市町村，都道府縣則制定都市景觀自治條例為最低限度之景觀管 制；再者，為避免雙重行政之困擾，都道府縣條例對於相同目的且同一對 象之內容上，不能制定比市町村條例更強力之規範113。
二、主要重點
整體而言，都市景觀自治條例乃地方公共團體基於各地事實情況量身 訂製而成，雖其內容因地而異，惟仍有共同相關規範事項，可略分為總則 性規定、景觀保護具體規定以及相關支援規定三大部分。
（一）總則性規定
總則性規定，以條例制定之意義理念、目的旨趣、定義、責任義務等 規定為主。條例制定之意義理念多為精神性規定，一般而言，內容為顯示 地方特色、表明都市景觀是市民歷史文化之成果、都市空間乃現在與將來 居民寶貴之共有財產等114。其次，目的旨趣不外乎闡明都市景觀之保護、
良好居住環境之維持、地域美景之保存等。再者，定義規定方面，主要在 於景觀概念之範圍，其規範對象如建築物、工作物、廣告物、地區計畫、
大規模建築物、美觀地區、巨大工作物、開發行為、傳統建造物群保存地 區等，惟亦有許多不設置定義規定之條例115。此外，幾乎所有條例皆有規 定首長、地方公共團體、居民、事業者或專家等之責任義務，除明示行政 體當然具有景觀保護之職責外，則用以啟發與普及化居民、事業者、專家
111 大野武，前揭文（註 8）116 頁。
112 西村幸夫，前揭書（註 39）307 頁。
113 西村幸夫，前揭書（註 39）309 頁。
114 荒秀「景観保護の法制度その 2」法令解説資料総覽 75 号（1988 年 4 月）64 頁。
115 荒秀，前揭文（註 115）65 頁。
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等對於景觀形成之意識與主動協調合作之宣示。
（二）具體管制規定
景觀保護具體規定，包括計畫或基準之擬定、地區指定、大規模建築 物與巨大工作物之指定、都市景觀重要建築物之保護等。首先，都市景觀 形成基本計畫或都市景觀形成基準方針之擬定，乃用以作為地區指定之依 據。而為因應各地域景觀形成之特殊需要而進行地區之指定，如都市景觀 形成地域、都市美形成地域、特別保護修景地區、都市景觀整備地區、市 街地景觀保存區域等，且關於地區指定之判斷，則設置聽取居民、利害關 係人、景觀審議會、相關市町村等意見以及召開公聽會等規定，或直接將 地區指定要素法定化。其次，指定地區內除直接禁止一定行為之進行外，
欲為建築等一定行為，需向地方公共團體首長等「申報」或經其「許可」、
「承認」等，地方公共團體對於不符合申報對象行為或許可基準者，則於 必要時給予建議、勸告等行政指導或命令施工停止、回復原狀、拆除等措 置；申報對象行為，如建築物等之新建、增建、改建或遷移、建築物等外 觀改變或色彩變更、木竹伐採、屋外物品之堆積或貯藏、土地開墾、宅地 整建等116。此外，對於沒有進行申報或未經許可者、違反命令者等科以罰 則或規定公表制度117等制裁之。
大規模建築物與樓塔、輸送電線等巨大工作物對於景觀或眺望能夠造 成相當大之影響，尤其在指定地區外之地域，更加需要規範。超過一定規 模且具備一定要件之建築物或工作物，地方公共團體得將其指定為「大規 模建築物」或「巨大工作物」，為求大規模建築物或巨大工作物與周邊地域 景觀之調和，其新建、增建、改建、大規模修繕、色彩變更等行為需「申 報」之，必要時地方公共團體得進行指導、建議等。另外，亦有以地域指 定之方式處理，如「巨大工作物規制區域」之指定等。
除依據文化財保護法規定之既存建築物外，尚有都市景觀上值得保存 與維持之建築物且需要所有權人等之適當管理，因此都市景觀條例則設置 都市景觀重要建築物之指定、適當管理義務之要求、現狀變更行為之申報
除依據文化財保護法規定之既存建築物外，尚有都市景觀上值得保存 與維持之建築物且需要所有權人等之適當管理，因此都市景觀條例則設置 都市景觀重要建築物之指定、適當管理義務之要求、現狀變更行為之申報