第三章 日本都市景觀保護手段之探討
第二節 權力性手法
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第二節 權力性手法
權力性手法係行政為達景觀保護之目的而強硬地採取各種措施，多伴 隨罰則之適用而帶有強制力，具有產生限制人民權利效果之法拘束力，包 括監督手法、行政強制與制裁手法、行政調查手法等，以下分別說明其主 要重點：
壹、監督手法 一、意義
監督手法係依據行政官之監督來管控人類行動之手法，為許多行政領 域普遍使用之基本手法，包括許可制、申報制、認可制、禁止等129。許可 制，係指一般以禁止某種國民活動為原則，基於國民申請、進行審查，於 符合一定要件時，個別具體地解除禁止之法架構，而且於實定法上不限定 於「許可」之名稱，尚有使用承認、免許、登錄、確認、認定、認證等，
用語並不統一130。申報制，係指國民採取某行動之前或後，被課予向行政 機關申報其行動之義務，並非要求行政廳允諾與否之應答，而只是履行資 訊提出之義務，對於國民而言，可謂比許可制之管制更為寬鬆131。認可制，
係指行政廳就法律行為之內容為個別審查，經由該當行政廳之意思表示，
補充法律行為之效力132。
此外，由於都市計畫、地區計畫與景觀計畫等一經公告，對於土地所 有權人等課予建築行為、開發行為或土地形質變更規制等權利限制，屬於 具有法拘束力之行政計畫，因而可歸類為監督手法。再者，用途地域、風 景地區、景觀計畫區域、景觀地區等土地區域之劃設或特定地區之指定，
對於區域內之土地所有權人等也能產生土地利用行為之限制，故亦屬於監 督手法。
二、監督手法之方式
國家、地方公共團體均運用監督手法進行良好都市景觀之管控，惟依 據國家層級之景觀法、都市計畫法、建築基準法等法律規範或基於地方層
129 阿部泰隆『行政の法システム（上）』（有斐閣、1997 年新版）24 頁。
130 宇賀克也『行政法概說Ⅰ行政法總論』（有斐閣、2004 年）70 頁。
131 宇賀克也，前揭書（註 130）85 頁。
132 宇賀克也，前揭書（註 130）77 頁。
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級之綱要、都市景觀自治條例等自治法規範所採行之監督手法不盡相同，
故以下區分法律規範、地方自治法規範之監督手法分別說明之。
（一）國家法律層級之監督手法
法律規範之監督手法包括各種景觀相關計畫之擬定、地域地區之指 定、土地利用行為之許可或申報、協定之認可等，以下分別概述之：
1、計畫擬定
都市計畫、地區計畫、景觀計畫等行政計畫，主要係藉由用途地域、
地域地區等區域劃設，直接限制各種土地利用行為，並要求地方公共團體 等行政主體應依循計畫方針、行為基準等，採取許可、申報等必要措置。
再者，由於計畫內容涉及各種景觀影響因素與多數主體間利害關係，因此 在計畫擬定過程中均設有民眾參與機制，包括行政主體召開公聽會、說明 會等意見聽取或讓關係人在一定期間提出意見書、計畫公示綜覽使關係人 知悉等程序規定，以及當計畫內容涉及其他相關行政主體時，事先必須與 該當主管行政主體協議、同意或聽取其意見等。尤其，對於景觀計畫內容 之相關事項，尚有「景觀協議會」制度可資運用，即讓景觀行政團體、景 觀重要公共設施管理者、景觀整備機構，乃至居民、相關行政機關、公益 事業者或其他促進良好景觀形成活動者皆能參與協議會，進行與良好景觀 形成相關必要之協議。而且，民眾對於都市計畫與景觀計畫得有計畫提案 或變更之權利。
2、地區劃設
地方公共團體依據法定計畫之引導下，決定都市計畫區域、市街化區 域、市街化調整區域、景觀計畫區域、地區計畫區域，以及進一步劃設住 居地域、商業地域、工業地域等用途地域，或指定風景地區、高度地區、
景觀地區等地域地區，重點式加強管制一定範圍內之土地利用行為。或者，
沒有伴隨計畫而得指定一定地域、場所來加強管制區域內之土地利用行 為，如屋外廣告物表示與揭出物件設置之許可地域或禁止地域。該等地區 內之行為規範，法律通常以例示或列舉之方式規定相關事項或於政令、規 則內規定相關準則，而具體詳細之行為限制則多授權地方公共團體制定自 治條例另行規定。而從該等區域內之相關行為規範來看，受到管制之土地 利用行為，多為開發行為、建築物之新建、增建、改建、修繕、外觀變更 等建築行為，或工作物之新建、增建、改建、修繕、外觀更動等建設行為，
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甚至土地開墾、土石採取、礦物挖掘、木竹植栽或伐採、廢棄物堆積、水 面拓寬等。不過，對於一般管理行為、簡易行為或特殊情形（如臨時設置 之建築物或工作物）等，則多設置得例外不受管制規範適用之規定。
3、許可制度
地方公共團體等行政主體依據法律規定，要求行為者將其行為種類、
場所、設計或實施方式、預定實施日期等相關事項，於事前必須向行政主 體申請許可、確認、登錄、認定等，待審查核可等經過一定程序後，行為 者始得建築、建設、營業或設置等。都市計畫法之開發許可、建築基準法 之建築確認、屋外廣告物法對於屋外廣告物表示或揭出物件設置之許可地 域或禁止地域、屋外廣告物業之登錄、景觀法對於景觀重要建造物與景觀 重要樹木現狀變更之許可、景觀地區或準景觀地區等地區內建築物或工作 物形態意象之認定等均屬之。
行政主體對於行為之審查並非完全任意判斷、自由裁量，而必須依據 相關法令規定或計畫明示之基準、方針作為標準進行審查，例如開發許可 基準、開發行為規制對象規模、景觀地區內工作物形態意象限制基準、建 築基準法相關法令規定建築物之用途、容積率、建蔽率等數值基準、屋外 廣告物業登錄基準等。再者，該等標準值之設定，未必具有一定明確之數 值或範圍，而且多授權地方公共團體視地方實際情形另行規定，例如都市 計畫法第 33 條 5 項追加景觀考量之開發許可基準：「景觀行政團體得制定 自治條例，追加景觀計畫上所規定之開發行為限制內容作為開發許可基 準」。
另外，行政主體對於許可之申請，得視情形對於許可附加必要條件，
例如景觀行政團體長對於申請景觀重要建造物之變更外觀或色彩更動等現 狀變更行為者，若認為有保護該景觀重要建造物之良好景觀時，則得賦予 附條件之許可處分。而且，對於受到許可否決處分者，行政主體能夠補償 其因不許可處分而遭受之損失。
4、申報制度
申報制度之法律規範方式與許可制度大致相同，但申報對於行為規制 之強度較輕微，透過行為者將行為相關事項於事前向行政主體報備，使行 政主體可以掌握行為之實態。例如地區計畫區域內土地區畫形質變更行 為、建築物之建築等行為之申報、景觀計畫區域內一般申報對象行為與自
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治條例規定之特定申報對象行為之申報。
土地利用行為是否需要申報，除法律明文規定外，尚有授權自治條例 加以規定者，而當行為者不申報或為虛偽申報時，則有處罰規定作為擔保。
再者，行政主體依循一定基準判斷申報行為違反規定時，能夠勸告行為者 設計變更或其他必要措置。然而，關於勸告不予理會乃至違反者，除景觀 法對於景觀計畫區域內特定申報對象行為之形態意象違反景觀計畫時，行 政主體得施以強制變更命令等措置外，景觀法對於其他行為勸告之違反或 其他法律並無設置因應之規定。
此外，景觀法對於一般申報對象行為之進行於程序上有特別限制，即 當有行為者按規定向景觀行政團體長申報之情形時，必須自景觀行政團體 長受理申報日起經過 30 天後，行為者才能進行該申報對象行為（第 18 條）， 且對於違反規定者設有處罰規定（第 102 條 4 項）。
5、認可制度
景觀相關法律所規定之認可，主要用於協定之認可上，例如建築基準 法之建築協定、都市綠地法之綠地協定、景觀法之景觀協定、景觀重要建 造物與景觀重要樹木之管理協定等之認可。協定締結者必須將協定內容向 行政主體申請認可，並經公告、提供關係人綜覽與提出意見等程序，以及 認可後再次公告，對於公告後始成為協定區域內之土地所有權人等，具有 承繼效力，必須受該協定之拘束。
（二）地方自治法規範之監督手法
從景觀法施行以前之景觀自治法規範來看，關於計畫擬定、地區劃設、
許可制度、申報制度、認可制度等監督手法均有運用，雖與法律規範之名 稱不盡相同，但實質內容與法律規範有共通性。例如國立市都市景觀形成 條例，其內容包含都市景觀形成基本計畫之擬定、都市景觀形成重點地區 之劃設、重點地區內行為之申報、都市景觀形成協定之認定等；或如京都 市市街地景觀整備條例中，採用法律授權市町村指定地區及規制權限之美 觀地區制度，區域內建築物之外牆模樣變更、色彩變更等行為之承認制度 等。
然而，自治法規範擴大監督手法之運用，主要為景觀形成基準之具體 化、追加計畫擬定程序規定、增設有別於法律規範之重點地區劃設、重點
然而，自治法規範擴大監督手法之運用，主要為景觀形成基準之具體 化、追加計畫擬定程序規定、增設有別於法律規範之重點地區劃設、重點