日本都市景觀保護法制之研究－兼論我國景觀法草案 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 治政大日本都市景觀保護法制之研究－立兼論我國景觀法草案. ‧ 國. 學 ‧. The Study of Japan’s Urban Landscape Protection Legal Systems and Taiwan’s Draft of Landscape Act. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生 : 張舒婷指導教授 : 陳立夫博士. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 七. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌始於一本土地法規的吸引，我來到政大，就此開啟研究生涯的大門，遇見傳說中的陳立夫老師。夫夫曰：「是嗎？」、「對嗎？」、「可以嗎？」、「你認為呢？」、「有沒有什麼看法？」、「回去再好好思考一下…」，經過五雷轟頂般不斷地磨練與激勵後，帶著老師傾囊相授的禮物：獨立思考、條理分析、環環相扣、勇於挑戰、終身學習，我下山了。每當瀕臨茫然末路之際，總會在夫夫老師的一句「加油」聲中，化解放棄論文寫作的念頭。允許浮燥的我多次更換論文研究方向、願意在我甄選日本留學交換生時撰寫推薦函、面對論文寫不出來的我以關懷取代責難、深具耐心地說明與解釋寫作盲點、在口試時臉紅紅笑著對我說「不要. 治政大與感動。我知道自己的努力與毅力總是不夠，感謝老師這些年來的包容。立. 緊張」，一路走來始終沒有遺棄我，是陳立夫老師留給我刻骨銘心的溫暖. 還記得楊松齡老師曾經說過：「如果連妳自己都沒有信心，陳老師怎. ‧ 國. 學. 麼會對妳有信心呢？」，一語驚醒夢中人。楊老師常常笑顏逐開地鼓勵我，在送交口試本時，也先來一場小口試幫我暖身，老師的貼心與對論文的建. ‧. 議，都讓我深懷感激。同時，謝謝口試委員王萱琳老師對於論文的意見與. y. Nat. 幫助，以及將甜蜜的婚紗照分享予我，很高興能認識這位與夫夫老師一樣. sit. 熱愛法律的開朗大姊姊。另外，謝謝劉滕學長兩度擔任論文評論人，提供. al. er. io. 不少中肯而重要的建議，以及賴炳樹學長願意在學期即將結束的最後一週. n. 擔任期末論文評論人。. Ch. engchi. i n U. v. 長江後浪推前浪，欣怡學妹的監督與鞭策，是驅使我完成論文的重要動力來源，謝謝妳陪著任性的我，很開心能一起搖頭體驗清春(きよはる) 桑的迷人嗓音：「今晚大家一起 high 吧」，最高！此外，還要特別感謝哲琪學姊在心靈上的開導、志殷學長的慰問關切、冠豪學長在台北縣政府所給予的協助，以及昕蓉、文彥、小神、燕琪、宛君、阿彭、家伶、室友小真與戴昀的摯友們為我的研究生活增添風采。另外，謝謝劉厚連學長不吝提供立法院的研究資料與嘉瑋學弟在最短時間內重整我的論文格式。最後，為我最愛的家人獻上最誠摯的謝意。何德何能，我可以在沒有任何經濟後顧之憂下學習，甚而幸運地獲致倜寶及其家人的照顧，我會珍惜您們的愛。みんな、いろいろお世話になりました！.


(5) 日本都市景觀保護法制之研究－兼論我國景觀法草案摘要. 都市景觀為公共財，人人均擁有享受良好都市景觀之權利與自由。然而，由於建築物之過度密集興建、鐵窗、廣告招牌之凌亂設置及國民普遍欠缺景觀保護意識等因素下，致使我國都市風貌呈現天際線扭曲、可活動公共空間相對稀少、街道擁擠狹隘等現象，不僅降低個人生活品質與居住舒適性，甚至影響地方觀光效益、都市競爭力乃至國家形象。雖然我國目前不乏都市計畫法、建築法等景觀相關法令與都市設計制. 政治大. 度，藉由細部計畫審議、土地使用分區管制、建築許可等手段之運用，控管都市景觀之形成，惟法令規範零散簡略，無法有效解決現實上景觀問題，. 立. 且即使現下已有「景觀法草案」之研擬，然其內容空泛且尚存爭議。整體. ‧ 國. 學. 而言，可謂我國景觀管理制度之消極與不完備。. 反觀與我國都市景觀問題相似的日本，擁有長年景觀行政與法制經. ‧. 驗，且當今已有「景觀法」之施行及相關制度可資配合運用。該國除積極整合過去景觀相關法令外，並進而創設景觀行政團體、景觀計畫、景觀地. Nat. sit. y. 區與景觀協定等規範，提供各地方政府與在地居民可依據實際情況為自主. io. er. 性之景觀管理與活化。鑑此，本論文嘗試以日本都市景觀保護法制度為重心，企圖經由日本都市景觀保護法令、景觀保護手段、景觀訴訟之經驗與. n. al. i n U. v. 發展，尋求得以提供我國借鏡之處與日後相關立法修訂或制度創設之參酌。. Ch. engchi. 關鍵字：都市景觀、景觀法、行政手段、景觀訴訟.


(7) The Study of Japan’s Urban Landscape Protection Legal Systems and Taiwan’s Draft of Landscape Act Abstract Urban landscaping is a public good enjoyed by all. However, cluttered buildings, billboards, and people’s lack of awareness of landscape protection have distorted Taiwan’s city skyline. As a result, cramped conditions not only impair quality of life, but also undermine tourism, city competitiveness and Taiwan’s national image.. 政治大. Taiwan implements a number of laws and other mechanisms to govern urban design and landscape planning, but these laws are incapable of tackling. 立. actual problems. Even as efforts are underway to prepare drafts of the. ‧ 國. 學. Landscape Act, there remains vagueness and disputes over the contents. In general, the landscape management systems in Taiwan leave much to be desired.. ‧ y. Nat. sit. In contrast, Japan is experienced in administering landscape laws despite. al. er. io. similar landscape complications. They not only enacted the “Landscape Act”. v i n so that local residents andCgovernment can observe h e n g c h i U according to their real life situations. Using this as the backdrop, this thesis mainly examines Japan’s n. which integrated with the preceding laws, but also imposed several regulations. landscape protection laws, landscape protection measures, and landscape litigation, through which Taiwan can refer to for the purpose of her landscape lawmaking in future.. Key words: urban landscape, the Landscape Act, administrative means, landscape litigation.


(9) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 目次第一章. 緒論 ................................................................................................... 1-1. 第一節. 研究動機 ................................................................................... 1-1. 第二節. 研究目的與研究方法 ............................................................... 1-7. 第三節. 論文架構 ................................................................................... 1-8. 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述 ....................................................... 2-1. 第一節. 都市景觀之概念 ....................................................................... 2-1. 第二節. 都市景觀保護之相關法律 ....................................................... 2-7. 第三節. 地方公共團體之都市景觀保護相關法規 ............................. 2-21. 第四節. 日本都市景觀保護手段之探討 ....................................................... 3-1. 學. ‧ 國. 第三章. 政治大小結 ......................................................................................... 2-28 立前言 ........................................................................................... 3-1. 第二節. 權力性手法 ............................................................................... 3-2. 第三節. 非權力性手法 ......................................................................... 3-13. sit. er. 小結 ......................................................................................... 3-22. io. 日本都市景觀訴訟之探討－以國立市景觀侵害事件為例 ........... 4-1. al. v i n Ch 前言 ........................................................................................... 4-1 engchi U n. 第四章. y. Nat. 第四節. ‧. 第一節. 第一節第二節. 景觀權利侵害相關法理 ........................................................... 4-4. 第三節. 國立市景觀侵害事件之評析 ................................................. 4-15. 第四節. 小結 ......................................................................................... 4-32. 第五章. 日本都市景觀保護法制之省思與借鏡 ........................................... 5-1. 第一節. 日本都市景觀保護法制之特徵與啟示 ................................... 5-1. 第二節. 我國景觀法草案之評析－從日本法之觀點 ........................... 5-9. 第三節. 總結－我國景觀保護法制之應有取向 ................................. 5-25. 參考文獻 ......................................................................................................... 參 1 附錄. 景觀法草案 ......................................................................................... 附 1 I.

(10) 目次. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(11) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 第一章緒論第一節研究動機舉凡人類視線所及之有形景物，無論天然之山川海湖或人工之各種土地利用型態，皆屬於景觀所及範疇，而都市景觀之核心概念，主要在於人類居住環境周圍之各種活動與事務，包括建築物、廣告招牌、公園等人為設施、自然地景之利用，乃至傳統民俗文化之表現等。都市景觀受到人類主觀價值所支配，能夠反映各地方生活特色之差異外，亦會隨社會經濟情勢之時代背景而變遷，從而其美醜好壞之判斷沒有絕對性，惟能透過審查. 政治大. 與討論等方式，獲得多數人所認同接受之「都市美」的共識。從「居住舒適性」之觀點來看，良好都市景觀能提供視覺享受與精神愉悅之生活環境，. 立. 進而帶動觀光發展、增進地方經濟收益、提升都市競爭力，甚至建立良好. ‧ 國. 學. 國家形象。然而，都市景觀之惡化，只不過於個人視覺或心理上產生不協調之違和感，不會直接而急迫威脅人民生命與財產，導致都市景觀之維護. ‧. 與經營普遍不受重視。. 我國都市景觀問題主要在於高層建築過度密集以致綠地、廣場等開放. Nat. sit. y. 空間稀少，加以鐵窗、廣告招牌、電線、騎樓、停車空間、市集攤販等設. er. io. 置凌亂，及國民忽視景觀之美化與維護且缺乏地方特色等。從現行都市景觀相關法令規範來看，主要規定為都市計畫法第 39 條1與都市計畫定期通. n. al. Ch. i n U. v. 盤檢討實施辦法第 8 條2，即得於都市計畫法施行細則中加入景觀相關必要. engchi. 事項之規定，或於細部計畫之都市設計內容中表明景觀計畫相關事項，然其規範抽象而廣泛。再者，公路法、國家公園法、發展觀光條例、文化資. 1. 2. 依都市計畫法之規定，對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。依都市計畫定期通盤檢討實施辦法之規定，都市計畫通盤檢討時，下列地區應辦理都市設計，納入細部計畫：一、新市鎮。二、新市區建設地區：都市中心、副都市中心、實施大規模整體開發之新市區。三、舊市區更新地區。四、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區。五、位於高速鐵路、高速公路及區域計畫指定景觀道路二側一公里範圍內之地區。六、其他經主要計畫指定應辦理都市設計之地區。都市設計之內容視實際需要，表明下列事項：一、公共開放空間系統配置事項。二、人行空間或步道系統動線配置事項。三、交通運輸系統配置事項。四、建築基地細分規模限制事項。五、建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。六、環境保護設施配置事項。七、景觀計畫。八、管理維護計畫。 1-1.

(12) 第一章. 緒論. 產保存法等個別法律亦含有景觀相關規範，惟多屬於原則性規定3或侷限於特定地區始有適用4。此外，尚有各地方政府自行訂定都市景觀美化維護與管理措施等自治法令規章，各行其是而無得以依循之指導原則或標準。整體而言，法令規範零散、簡略且缺乏統一管理之制度與體系。內政部為整頓城鄉地貌及環境景觀，提升整體生活環境品質，重建國際形象，促使各級政府積極改善環境景觀，養成國民愛護及美化環境景觀之習性5，在民國 92 年完成「景觀法草案」之研擬，並於民國 94 年重行函送立法院，然因部分條文尚存爭議，至今尚未正式立法通過6。景觀法草案賦予景觀明文之定義，並創設景觀綱要計畫、重點景觀地區、重點景觀計畫、景觀改善計畫、景觀影響費、景觀輔導評審團、景觀技師等制度，且土地及建築物所有權人得自行擬具景觀改善計畫。再者，為確保景觀品質，. 政治大設計審議程序之審查制度。此外，違反重點景觀計畫或景觀改善計畫內容立事項中之管制事項或基準者，直轄市、縣（市）主管機關或各該目的事業主管機關得採取限期改善命令與金錢罰鍰。. 學. ‧ 國. 於有一定規模以上開發或設施時，於先期規劃階段導入諮詢、協商與都市. 景觀法草案，嘗試將都市設計內容事項中之景觀計畫提升至具有指導. ‧. 性上位計畫之景觀綱要計畫，都市計畫之主要計畫與細部計畫必須加以配. y. Nat. 合，且導入違反景觀管制之處罰規定，皆為現行景觀相關法令之一大突破，. sit. 顯見積極改善景觀品質之意圖。然而，草案內容多為原則性規定，例如重. er. io. 點景觀計畫內容之「景觀對策、管制事項及基準」與景觀改善計畫內容之. al. n. v i n Ch 按次連續處罰之制裁，是為產生限制人民權利效果之規定，屬於具有強制 engchi U 力之規範，卻無明確具體之細目規定，並非妥適。其次，當土地、建築物「具體改善措施及禁制規定」，違反該內容規定者將受到限期改善命令乃至. 所有權人等拒絕依規定支付景觀影響費時亦無因應措施。又，重點景觀地區內一定規模以下之開發或設施，可以免於先期規劃階段之審查，則如何掌握該等較小規模開發或設施之建築使用或施工、設置以避免影響景觀，並無相關監督機制。據此，景觀法草案之規範並不完善。. 3 4. 5 6. 例如公路法第 32 條規定，公路主管機關對於所管轄之公路，應重視景觀、力求美化。例如國家公園法第 8 條規定，將無法以人力再造之特殊天然景緻，劃定為「特別景觀區」，嚴格限制區內之開發行為。詳細請參閱本論文附錄景觀法草案之立法總說明。景觀法草案於民國 92 年首度函送立法院審議，共計 7 章 28 條，惟因第 26 條關於景觀技師執行景觀業務之規定，遭致強烈爭議及建築師公會與土木技師公會之反對等，未能於當屆會期審議通過。民國 94 年景觀法草案重行函送立法院，共計 7 章 27 條，由於第 26 條仍是最受爭議之條文，而導致全案遭到決議保留。 1-2.

(13) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 反觀日本擁有長年景觀行政與法制經驗7，加以 2004 年 6 月 18 日正式公布景觀法、伴隨景觀法施行相關法律之整備法（景觀法整備法）、都市綠地保護法等部分修正法（預算關連法）等「景觀綠三法」，致使日本景觀保護法制度逐漸完備。詳言之，日本於景觀法公布之前，都市景觀保護相關法規範已有一定程度之發展，主要可分為兩大類：第一，依據都市景觀保護相關法律之景觀管制，如都市計畫法之風景地區（風致地區）等地域地區制度、地區計畫制度、建築基準法之建築協定制度、文化財保護法之傳統建造物群保存地區制度等。第二，依據地方公共團體制定之景觀自治條例8等都市景觀保護相關法規之景觀管制，如神戶市都市景觀條例、國立市開發行為等指導綱要，其規範內容隨著各地域條件不同而變化，比法律有更多彈性運用空間與符合地方實際需要之優點。直至景觀法施行後，則以. 治政景觀重要建造物與景觀重要樹木、景觀重要公共設施、景觀協定、景觀整大立備機構等制度為原則。此外，為配合景觀法之公布施行，乃同時修正都市統一運用新創設之景觀行政團體、景觀計畫、景觀計畫區域、景觀地區、. ‧ 國. 學. 計畫法、建築基準法、都市綠地保護法等法律規範。. 日本都市景觀問題類似於我國，包括建築高層化與過度開發以致街道. ‧. 巷弄狹小、綠地與歷史遺跡之驟減，及屋外廣告看板、空中電纜線、電線桿之設置繁雜等；而尤有甚者，因建築物色彩、樣式與周邊環境不協調而. y. Nat. sit. 引發市民抗爭運動，乃至景觀訴訟之提起。由於景觀問題之好發，日本開. er. io. 始重視都市居住空間舒適性、都市生活公共秩序之形塑與維持，同時檢討上述兩大類景觀保護法規範。申言之，於國家法律層級上，都市景觀保護. n. al. Ch. i n U. v. 相關法律係針對全國性、普遍性事項之統一規定，未能充分符合各地方實. engchi. 際情形；再者，其規範內容主要以管制建築物之建蔽率、容積率、高度、用地面積與用途等為重心，用於確保都市土地合理利用與實現都市便利性與安全性之需求。然而，建築物之色彩、意象、形態等外觀樣貌及其與周圍環境之協調性，方為最直接影響都市景觀呈現與居住舒適性之重要因 7. 8. 從第二次世界大戰前即可見日本景觀行政歷史發展之萌芽，如明治時期（19 世紀初）銀座煉瓦街之建設、東京市區改正事業、1919 年依據都市計畫法與市街地建築物法指定之美觀地區與風景地區、1926 年都市美協會之設立等。參閱土岐寛『景観行政とまちづくり』（時事通信社、2005 年）38 頁。景觀自治條例，係經由地方議會議決之地方自治體規則，以日本國憲法第 94 條與地方自治法第 14 條第 1 項（憲法第 94 條：「地方公共團體，為管理其財產、處理事務以及具有執行行政的權能，而能夠在法律的範圍內制定條例。」；地方自治法第 14 條第 1 項：「一般地方公共團體，以不違反法令為限，關於第 2 條第 2 項之事務，能夠制定條例。」）規定之地方自治體條例制定權為依據之條例。參閱大野武「都市景観をめぐる紛争と法－私法と公法の役割と限界」收録於日本土地法学会編『借地借家法の改正新景観法』（有斐閣、2006 年）116 頁。 1-3.

(14) 第一章. 緒論. 素，卻罕見於法律規範之中，對於都市景觀之保護可謂不充分。另一方面，地方公共團體日益重視地方景觀資源之維護與經營，且鑑於法律層面之不充分，於是紛紛制定景觀自治條例等都市景觀保護相關法規，用以填補法律規範之空白與缺漏，例如建築物外牆色彩、屋頂形狀、夜間步道之照明設備、廣告物形態等。此等規範確實發揮良好成效，有助於創造地方特色與保護都市景觀，惟其適法性不無爭議，即增加法律所無規範或擴張法律已規定事項等情形，是否抵觸法律乃至憲法之疑慮。蓋地方景觀自治法規之部分內容，涉及人民財產權之限制，卻無法律授權之明文，例如以景觀保護為目的要求事業者降低建築物之法定高度，且於事業者不遵守時施以處罰等，導致法律保留原則與憲法保障財產權違反之爭論。從而，為避免該適法性之爭議，景觀自治法規內容多屬於行政指導性. 政治大行為，是地方景觀自治行政之最大問題。立. 質之規定，採用勸告或建議為主之非權力性手段，無法強制阻止景觀破壞. ‧ 國. 學. 鑑於前述既有都市景觀保護相關法規範之界限，促使日本正視地方景觀行政之重要性與景觀相關法令整備之需求，以致景觀法應運而生。景觀法制定之主要重點，即賦予過去景觀自治法規有適法依據，地方公共團體. ‧. 能夠運用設計變更命令、刑罰制裁等權力性手段。此外，明文將建築物與. y. Nat. 工作物之色彩、造型等「形態意象」列為主要規制對象，係景觀法之最大. sit. 特色。景觀法甫施行不久，尚難以評論其運用實績，惟已有學者提出該法. er. io. 之界限與相關課題，舉例而言：第一，地方公共團體如何活用景觀法新創. al. n. v i n Ch 第二，景觀法管制對象限定於形態意象，其他如高度、容積率、建蔽率等 engchi U 仍舊回歸以都市計畫法與建築基準法等來規範，則如何迴避與都市計畫設之諸制度，如何整併過去舊有制度及人民接受度等，尚待觀察與檢討。. 法、建築基準法等相關管制之間的對立、衝突，景觀法沒有充分規範。第三，未來可以考量建立景觀保護範圍登記等公示制度9、景觀影響評估制度 10. 。第四，景觀法只要求事業者努力促進良好景觀形成與協力景觀行政施策. 之理念規定，並未明文地方居民享有「景觀權」或「環境權」，對於過去居 9. 蓋地域景觀保護範圍難以為外地人所熟知，尤其事業者進駐開發時，可能於不知情下導致景觀之破壞，甚而引發當地居民不滿而發起反對運動或提起訴訟，增加開發壓力與負擔成本。參閱望月純「景観利益の侵害等を理由として高さ二０メートル超のマンション建築差止が認められた事例」收録於日本土地法学会編『借地借家法の改正新景観法』（有斐閣、2006 年）159 頁。 10 西村幸夫「景観法をめぐる近年の動き」都市問題研究 58 卷 3 号（2006 年 3 月）43 頁。另有提出建立「景觀評價員」制度之見解，詳細請參閱小林重敬‧内海麻利「景観法の創設に伴う景観行政の変化に関する一考察－景観計画と景観地區を中心に」ジュリスト 1314 号（2006 年 6 月）45 頁。 1-4.

(15) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 民據以該等權利為基礎請求阻止事業者建築行為之景觀訴訟，似乎仍然無法使居民獲得景觀侵害救濟之實現。關於景觀訴訟，乃係促使景觀法制定緣由之一。景觀訴訟之發生，源自於既有都市景觀保護相關法規範之界限，無法滿足各地方景觀保護之需要，遂產生循訴訟管道請求阻止建築與損害賠償等情事，尤以地方居民與事業者間之衝突為最。從訴訟導出景觀相關議論中，以「景觀權存否」為核心爭點；對此，法院向來秉持一貫否定之態度，認為景觀權沒有明確之法律依據而且景觀權之主體、客體範圍等並非具體，判定居民沒有適法提起訴訟之資格而不予受理，或縱使承認訴訟資格，最後也因判定事業者沒有違法侵害景觀而遭駁回。然而，直至國立市景觀侵害事件引發之訴訟判決中，首次出現肯認居民擁有享受良好景觀之利益（景觀利益），且判定事. 政治大地方法院 2002 年 12 月 18 日判決）。爾後，歷經高等法院乃至最高法院，立認為景觀利益尚不足以達到具有個人具體權利性之程度且景觀權欠缺法律. 業者違法侵害該景觀利益，必須拆除部分建築物並給付損害賠償費（東京 11. ‧ 國. 學. 依據等無法予以承認，居民終以敗訴收場。基於國立市景觀侵害事件之發生，引起日本學者評釋該事件相關判決與探究景觀相關法理，乃至強化既. ‧. 有都市景觀保護相關公法規範與檢討民事救濟被害制度等討論。. y. Nat. 綜合以上所述，從日本景觀法制建立過程中，可見都市計畫法、建築. sit. 基準法、地方景觀自治條例等既有都市景觀保護相關法令之不備、景觀保. er. io. 護手段不具有強制力及無法主張享有景觀權利救濟被害等法律課題。本論. al. n. v i n Ch 景觀保護手段、景觀訴訟之經驗與發展，尋求得以提供我國借鏡之處。尤 engchi U 其在目前國內甚少檢討現行景觀相關法規範之文獻、欠缺整體規劃與經營文以日本都市景觀保護法制度為重心，企圖經由日本都市景觀保護法令、. 管理之法制度來因應景觀問題，且景觀法僅止於草案階段，而規範內容又不盡完善之情況下，日本先進之景觀法制頗值得激發吾人省思。再者，我國景觀法草案主要藉由計畫體系來管制或誘導土地利用行為，乃至違反計畫規定之處罰，顯見積極透過立法來解決或改善景觀問題之用意，惟景觀 12 法立法之必要性、草案內容之妥適性等不無疑義。鑑此，本文也將從日本. 法之觀點出發，評析我國景觀法草案之相關規範，盼能強化草案內容至臻完善。. 11 12. 詳細請參閱本論文第四章。詳細內容請參閱黃暖方「“景觀法草案”評估」立法院法制局法案評估報告（2005 年 5 月），引自立法院全球資訊網 http://www.ly.gov.tw，檢索日期：2008/2/26。 1-5.

(16) 緒論. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第一章. Ch. engchi. 1-6. i n U. v.

(17) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 第二節研究目的與研究方法壹、研究目的基於上述之研究動機，本論文之研究目的主要有三：首先，茲闡明日本都市景觀保護法制度之內容概要，以及彙整該法制實施過程中所產生不同面向之法律課題，顯化日本景觀法制特色與問題以供我國省思。其次，從日本都市景觀保護法制度所引發之法律課題中，擇以景觀保護手段與景觀訴訟作為本論文深入研究之核心，歸納手段運作經驗及訴訟實務發展之特徵與界限以供我國借鏡。最後，總結整體日本都市景觀保護法制度之特徵與激發吾人啟示之處，並藉此檢討我國景觀法草案，期能對草案規範之. 政治大. 完善為些許貢獻，進而有助於作為日後立法之參酌。. 立. 貳、研究方法. ‧ 國. 學. 在說明研究動機與目的之後，本論文研究方法擬以文獻分析法為主，透過學術論著等相關文獻之蒐集、參酌與整理，勾勒日本都市景觀保護法. ‧. 制度之輪廓。其次，就都市景觀保護手段與都市景觀訴訟兩大課題，經由. y. Nat. 相關法令資料、期刊論文與法院判決等文獻之彙整與說明後，探討日本為. sit. 達景觀保護目的所使用手段之樣態、問題，以及學說與實務上對於景觀權. er. io. 利與救濟見解之異同，乃至於國立市個案之看法與批評等。最後，以日本. al. v i n Ch 法草案之內容與值得檢討改進之處，進而研提我國景觀保護法制之應有取 i U e h n c g 向作結。 n. 都市景觀保護法制度值得借鏡與省思之特徵與啟示為基礎，評析我國景觀. 1-7.

(18) 第一章. 緒論. 第三節論文架構本篇論文名為「日本都市景觀保護法制之研究－兼論我國景觀法草案」，全篇共計五章。第一章「緒論」；本章敘明研究動機、研究目的、研究方法及研究架構。其餘各章內容結構分述如下：第二章「日本都市景觀保護法制之概述」。本章首先說明日本都市景觀概念範疇，其次彙整日本過去與現行都市景觀保護法制度，並加以區分為「都市景觀相關法律」與「地方公共團體之都市景觀保護相關法規」，個別闡述此兩大類制度之相關規範與內容特色後，歸納日本都市景觀保護法制整體主要之法律課題，再說明從中擇以都市景觀保護手段與都市景觀訴訟. 政治大第三章「日本都市景觀保護手段之探討」。本章為瞭解日本都市景觀保立. 作為本論文研究樞紐之理由。. 護法制度下景觀保護手段運用之實態，透過行政採取強硬或柔軟措施，將. ‧ 國. 學. 景觀保護手段區分為權力性手法及非權力性手法，並分別說明其內容、功能與界限等。. ‧. 第四章「日本都市景觀訴訟之探討－以國立市景觀侵害事件為例」。本. sit. y. Nat. 章藉由國立市景觀侵害事件引發之相關課題中，以景觀權利與救濟為核心，彙整既有景觀相關法理論、學說與實務見解，並援引為基礎說明學者. io. n. al. er. 評析該事件裁判之相關見解。. Ch. i n U. v. 第五章「日本都市景觀保護法制之省思與借鏡」。本章綜合日本都市景. engchi. 觀保護手段與都市景觀訴訟之探討，勾勒其特徵與值得省思之處，並以此為基礎評析我國景觀法草案規範內容與問題缺失。最後，總結各章節之論述，對於我國景觀保護法制之應有取向提供建議，期以作為日後立法之參酌。. 1-8.

(19) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述第一節都市景觀之概念. 壹、景觀之意義景觀，屬於人類主觀支配領域，隨著個人感受而賦予不同價值，其與環境、風景、眺望、美觀等同屬社會大眾日常用語，其概念之廣泛與抽象，常人皆不會特別予以區分且無區別實益，亦不存在統一定義13。一般而言，所謂景觀，乃從自身居住之地域來考量，除實體存在之景色外，尚包含人們相互眺望、觀看之行為14。因此，景觀之構成，除有建築物、廣告物等人. 政治大. 工景物或綠地、樹木等天然景物外，尚及於建築、修繕、種植、伐採等影響景觀之人類行為。. 立. ‧ 國. 學. 景觀是公共財，屬於社會共通財產，本應由景觀法、景觀自治條例等公法上規制與支援措置來保護與形成15。從而，景觀屬於不特定之一般公眾所能享有，不能歸屬於任何人專有專用，係公共空間利益之一要素16。據此，. ‧. 景觀與眺望、日照等個人私益不同，不能一概而論。蓋日本訴訟實務上，. y. Nat. 眺望、日照為特定人從特定場所、地點所享有，日照範圍甚至得藉由測量. io. sit. 17 具體確知，其均屬私法相鄰關係上之問題。. n. al. er. 景觀之分類，一般區別為自然景觀、歷史景觀、都市景觀、農村景觀 18. i n U. v. 等，可從其性質與法令管制對象之不同而有差異性。申言之，自然景觀係. Ch. engchi. 由渾然天成之山川海湖、生物物種所構成，相關法令為環境基本法、自然環境保護法、自然公園法等。歷史景觀，或稱為文化景觀，其構成以具有特殊歷史背景或學術研究價值之古蹟、紀念碑、神社寺廟等重要文化財為主，相關法令為文化財保護法、古都保存法等。都市景觀，或謂市街地景觀，以人工設計、無特殊歷史文化意義之一般建築物、工作物、廣告物、公園等為焦點，相關法令為都市計畫法、建築基準法、屋外廣告物法等。 13 14 15 16. 17. 18. 環境教育事典編集委員会編『新版環境教育事典』（旬報社、1999 年）108 頁。景観まちづくり研究会編『景観法を活かす』（学芸出版社、2004 年）3 頁。環境法政策学会編『まちづくりの課題』（商事法務、2007 年）17 頁。判例大系刊行委員会編『大系環境‧公害判例第 7 卷自然保護、埋立、景観、文化財』（旬報社、2001 年）163 頁。以眺望紛爭而言，乃係特定人從特定場所享有之良好景色被建築物等所遮蔽之情形，如高層樓房阻礙個人眺望視野、大樓興建阻礙以湖邊風光為賣點之飯店經營事業者所享有之眺望利益，導致其營業權等受損。判例大系刊行委員会編，前揭書（註 16）163 頁。163 頁。 2-1.

(20) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. 農村景觀，或有謂鄉村、田園景觀，集落村莊為主要特徵，相關法令為農業地域振興整備法等。如此分類沒有絕對性，亦不存在個別具體定義，惟可藉此看出都市景觀與人類居住環境最為相關，與具有特殊價值之自然景觀、歷史景觀有所區別。正因為都市景觀之一般性與普遍性，受到國民不重視之待遇外，亦係各地方景觀如出一轍、毫無特色之原因。近年來，日本逐漸有從舒適性（アメニティー，amenity）、觀光、地域公共空間等觀點，肯認良好都市景觀具有居住舒適性、重要觀光資源、提升整體都市生活品質等價值。而且，由於都市景觀係以各地方居民之建築物等財產與日常生活型態等所構成，其延伸出在地生活特色乃至造就地. 政治大. 域個性之差異，強調都市景觀與地域居民生活之結合，屬於在地居民所享有之一種生活空間利益。因此，為持續享受該等價值與利益，都市景觀之. 立. 保護有其必要性。. ‧ 國. 學. 另外，景觀法雖無景觀定義之明文19，惟從其第 1 條立法目的20與第 2 條基本理念21之規定，可進一步看出都市景觀概念之具體化。易言之，都市景. ‧. 觀屬於現在及將來國民之共通資產，為了形成美麗與豐富之生活環境、具有活力與特色之地域社會、增進國民生活及促使國民經濟與地域社會健全. Nat. sit. y. 發展，透過景觀計畫與相關措施之綜合實施與考量地域居民之意願，於適. io. er. 當限制下調和各種土地利用、促進觀光與地域間之交流，以及保護現有良好景觀與積極創造新的良好景觀。. n. al. 19. 20. 21. Ch. engchi. i n U. v. 景觀之用語，既然在既有法令上沒有特別的定義規定，且良好景觀因地而異，若設置統一的定義，恐有產生景觀一致的結果，故景觀法不設置景觀定義之規定。參閱澤井 1 」時の法令 1738 号（2005 年 5 月）10 頁。俊「景観緑 3 法○ 依景觀法第 1 條規定：「本法為促進我國都市、農山漁村等良好景觀之形成，基於綜合性採取景觀計畫擬定與其他施策，謀求美麗風格國土之形成、風趣與豐富生活環境之創造及有個性與活力地域社會之實現，乃至促進國民生活、國民經濟與地域社會健全發展為目的」。依景觀法第 2 條規定：「一、鑑於良好景觀為形成美麗風格國土與創造風趣豐富生活環境所不可欠，將良好景觀視為國民共同資產，現在及將來國民得享受良好景觀之惠澤，必須謀求良好景觀之整備與保護。二、鑑於良好景觀為基於地域之自然、歷史、文化等與人們生活、經濟活動等調和而形成，於適當限制下透過互相調和之土地利用等，必須謀求良好景觀之整備及保護。三、鑑於良好景觀與地域固有特性密切相關，根據地域居民之意向，有益於個別地域個性及特色之延伸，必須謀求良好景觀之多樣形成。四、鑑於良好景觀在觀光與其他地域間交流促進上擔負重大任務，有益於地域活性化，地方公共團體、事業者及居民必須全體努力配合朝向良好景觀之形成。五、良好景觀之形成，不僅必須保護現在良好景觀，同時包含實行新創出良好景觀之旨趣。」，稱為「景觀 5 原則」。 2-2.

(21) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 貳、景觀之立法基礎日本由於經濟高度成長期之來臨，持續密集開發與建設，造成都市環境整體品質之惡化，釀成開發與景觀、環境保護之衝突。由於景觀之抽象性與主觀性及具有隨時代潮流而變遷之特性，本不適宜由行政主動立法干預景觀問題，原則上應以人民為主體共同合意形成來解決。然而，隨著景觀保護運動之興起與景觀紛爭事例之發生，致使地方公共團體率先制定自治條例以為因應，進而迫使國家檢討法令規範對於景觀保護之不充分。同時，引起日本學者藉由以既有環境權理論與學說為基礎，提出確立景觀權為基本人權或個人私權來阻止建築、開發，乃至明確立法、強化景觀公法規範之見解。. 政治大築自由」與「開發自由」之前提下，向來以消極態度來考量管制之對象及立目的。詳言之，於管制對象上，限定於都市計畫區域指定範圍內，且採取以都市計畫法與建築基準法為根本之日本土地利用法制，立足於「建 22. ‧ 國. 學. 一定數值、基準以上或以下等形式之條項規定，來使其成為建築管制與開 23 發管制之對象，例如都市計畫區域內開發行為達到一定規模以上，才有開. ‧. 發許可制度之適用，或者有大規模之建築物修繕或變更外觀時，方適用建築確認制度。而於管制目的方面，則限定於有損害生命、健康、財產與發. Nat. sit. y. 生土地開發無秩序之虞時，為防止其發生而於必要限度內來容許土地利用 24. io. er. 管制措施之發動。據此，日本土地利用法制之基本想法含有「最小必要限制原則」、「最低基準規制」之意味，亦即僅在必要最小限度內管制土地所. n. al. i n U. v. 25 有權之行使。於此土地利用法制之考量下，事業者在法令所容許之範圍內. Ch. engchi. 享有一定之建築自由，結果卻使土地利用失序與濫開發之橫行26，乃至景觀之破壞。再者，日本土地利用法制以確保都市居住之安全、衛生或便利為主要目的，輕視景觀保護帶來舒適性之保障27。依恃都市計畫法與建築基準法之都市法制下，著重以管制建築物高度、建蔽率、容積率等來謀求街廓之整齊，卻不存在從重視景觀之觀點來管制建築物高度、色彩、意象、形態之. 22. 23 24 25 26 27. 亘理格「土地利用規制論と景観法」ジュリスト 1314 号（2006 年 6 月）25 頁；環境法政策学会編，前揭書（註 15）14 頁。亘理格，前揭文（註 22）14 頁。亘理格，前揭文（註 22）14 頁。亘理格，前揭文（註 22）14 頁。亘理格，前揭文（註 22）25 頁。環境法政策学会編，前揭書（註 15）12 頁。 2-3.

(22) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. 法令，致使縱無違反都市計畫法等規定，也有產生與周圍環境不協調建築之可能28。再者，對於具有第一級價值之文化財，始承認其為值得法保護之景觀，限定景觀保護對象之法規範，被批評為嚴選主義乃至重點保護主義之考量29。另外，1980 年代泡沫經濟來臨，經濟景氣低迷不振，國家政策轉向內需主導型經濟之方向，將土地利用法制原本強化規範之潮流，轉向放寬管制之路線30，都市開發與高層建築之興盛，導致各地發生景觀紛爭。鑑此，為轉換過去經濟生產優先之國家政策與土地利用放寬管制之潮流，以及擴大景觀保護之對象，藉由景觀法之制定及都市計畫法等配合修正，於法規範中導入舒適性保障之觀點，確立景觀保護之考量31，提升景觀保護於土地利用法制上之地位。. 政治大. 然而，於景觀法施行之前，行政基於景觀保護之需要是否得對土地所有權行使加以限制，其管制基礎並非毫無爭議。土地所有權之行使屬於日. 立. 本國憲法第 29 條所保障之財產權內容，合於公共福祉之前提下，以法律規. ‧ 國. 學. 定之。當地方公共團體以沒有都市計畫法與建築基準法等法律授權之景觀自治條例來管制事業者之開發、建築時，則會涉及景觀管制合憲性之問題。日本學者試圖透過憲法第 25 條生存權、第 13 條幸福追求權或民法第 709. ‧. 條、第 710 條關於侵權行為（不法行為）損害賠償規定之詮釋，確立居民. sit. y. Nat. 有享受良好景觀之權利（即「景觀權」），作為景觀管制之立法基礎。 32. io. er. 景觀權，係環境權的類型之一。憲法學說上，環境權屬於國民享有健康文明最低限度生活之權利，且係國民為保障生命、自由及幸福追求之權. n. al. Ch. i n U. v. 利，可謂新興基本人權，得據此要求國家積極作為與不作為；於民法學說. engchi. 上，環境權屬於個人私權，於遭受環境被害或有環境被害之虞時，得主張權利侵害，要求法的保護與救濟。據此，景觀權同理得從憲法或民法規定為依據而導出。然而，司法實務上普遍不承認環境權乃至景觀權之存在，且一旦景觀權確立，居民據以阻止事業者建築、開發時，則產生限制事業者行使土地所有權，與憲法保障之財產權將產生衝突，故學說上亦不乏反對之見解。儘管景觀權沒有確立，在景觀問題漸受重視及國家政策上強調景觀保. 28 29 30 31 32. 坂和章平『景観法の解説』（新日本法規出版株式会社、2004 年）3 頁。環境法政策学会編，前揭書（註 15）13 頁。大野武，前揭文（註 8）114-115 頁。環境法政策学会編，前揭書（註 15）13 頁。環境法政策学会編，前揭書（註 15）17 頁。 2-4.

(23) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 護之重要性33，乃至景觀法之制定，景觀保護已然成為國家之主要任務，以及事業者、地方居民均負有協力合作之責任義務34。而且，由於景觀法之制定，其內容多處明文授權地方公共團體得另行制定自治條例進行景觀管制，也解決了過去自治條例進行景觀管制欠缺法律依據之問題。參、景觀法制之動向日本景觀行政萌芽於第二次世界大戰前35，以保護名勝、古蹟等自然景觀與歷史景觀為主要目的，於 1897 年起陸續制定古社寺保存法、史蹟名勝天然紀念物法、國寶保存法等。而最早以都市風景、美觀保存為焦點之法制，則係 1911 年制定之廣告物取締法36。爾後，1919 年都市計畫法與市街地建築物法成立，則運用分別以該法為依據之風景地區與美觀地區制度，. 政治大多用以強化國家主義與顯示帝政威信，強調治安與社會秩序維持而由國家立來主導景觀行政，地方公共團體與地方居民沒有參與之權利義務，不若近. 維持都市內外之自然美與都市內之建築美37。然而，戰前景觀保護相關法制. ‧ 國. 學. 代以尊重都市生活者與都市環境舒適性之觀點來進行景觀之整備，與今日 38 景觀保護之目的內容有所不同。. ‧. 戰後，於 1949 年制定屋外廣告物法，繼受廣告物取締法之內容39。爾. y. Nat. 後，於 1950 年制定建築基準法取代市街地建築物法，以及於 1968 年全面. sit. 修正都市計畫法，關於都市計畫與建築相關管制並無太大變化，且對於都. al. er. io. 市景觀之保護，依舊沿用風景地區與美觀地區制度。1960 年代後半，日本. v i n Ch 為首，主要範圍在京都、奈良、鎌倉等日本代表性之歷史古都，因而促使 U i e h n c g 文化財保護法、古都保存法等修正或制定。1970 年代後半，宅地開發建設 40. n. 景觀問題正式浮上檯面，以宅地開發與道路整備破壞文化史跡與綠地驟減. 33. 34. 35 36 37 38. 39. 40. 2003 年國土交通省公布「創造美好國家政策大綱」、觀光立國關係閣僚會議決定「觀光立國行動計畫」乃至社會資本整備審議會發表「都市再生願景」等國家政策，皆指出緊急、優先處理良好景觀保護與形成基本法制整備之需要。詳細請參閱坂和章平，前揭書（註 28）4 頁。景觀法第 3 條至第 6 條明文規定國家、地方公共團體、事業者及居民對於良好景觀形成之責任義務。土岐寛，前揭書（註 7）38 頁。西村幸夫＋町並み研究会編『日本の風景計画』（学芸出版社、2003 年）20 頁。西村幸夫＋町並み研究会編，前揭書（註 36）21 頁。藤木顕興「都市景観法制と新しい行政の対応」ジュリスト 839 号（1985 年 6 月）20 頁。西村幸夫『都市保全計画―歴史文化自然を活かしたまちづくり』（東京大学出版会、 2004 年）76 頁。景観まちづくり研究会編，前揭書（註 14）2 頁；西村幸夫＋町並み研究会編，前揭書（註 36）32 頁。 2-5.

(24) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. 擴大至不具特殊歷史文化背景與學術研究價值之一般市街地，其與地方居民生活環境最為相關，至此開啟「都市景觀」用語之使用與重視41，亦促使都市綠地保護法等法律之制定；同時，各地方公共團體對於地域景觀之關心倍增，亦展開都市景觀自治條例之制定。1980 年代，中央進行地域住宅計畫、地域環境整備事業等都市景觀相關事業，以及修正都市計畫法創設地區計畫制度以提升民眾參與，加以地方公共團體擴大嘗試造景、造鎮自治條例之制定等，都市景觀保護意識漸次抬頭。1990 年代，都市景觀自治條例內容更加多元化，包含自然景觀、歷史景觀、農村景觀等以整體地域環境為綜合性考量，且正式普及於全國各地42。2000 年代，景觀法公布施行且帶動都市計畫法、建築基準法、屋外廣告物法等相關法律之配合修正（通稱「景觀綠三法」），將景觀保護之考量於法規範中加以實踐，並積極. 政治大綜上所述，日本景觀保護之認知與對象，可謂從自然景觀、歷史景觀立之保護開始，方逐漸體認都市景觀之重要性，而且由於地方公共團體對於. 支援地方公共團體推動景觀自治行政與地方居民參與景觀之形成。. ‧ 國. 學. 地方景觀之積極作為，不僅於自治法規範中擴大景觀保護對象，亦促使國家主動立法提升景觀保護之位階。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 41 42. Ch. engchi. 景観まちづくり研究会編，前揭書（註 14）2 頁。景観まちづくり研究会編，前揭書（註 14）2 頁。 2-6. i n U. v.

(25) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 第二節都市景觀保護之相關法律從前一節都市景觀之概念範疇來看，參酌今日都市景觀保護之目的與日本真正開始體認都市景觀之重要性為 1970 年代起，故本文對於戰前都市景觀保護法制不予論述。再者，由於景觀法施行後，以運用該法創設之新制度為原則並整合過去舊有景觀相關法制度；因此，以景觀法施行時點為基準，以下區別為既有都市景觀保護相關法律及景觀法兩大部分概述之。壹、既有都市景觀保護相關法律景觀法施行前，雖已有諸多景觀相關法律，惟因都市計畫法與建築基. 政治大. 準法為日本都市土地利用法制之根本，故以闡述該都市基礎法制為中心，而屋外廣告物法等則歸類為「其他」景觀相關法律。以下分別說明都市計. 立. 畫法、建築基準法及其他都市景觀相關法律之內容重點：. ‧ 國. 學. 一、都市計畫法. 都市計畫，係為追求都市健全發展與有秩序整備，及確保健康文明之. ‧. 都市生活及都市活動之機能性，在適當限制下實現土地合理利用之計畫（第. y. Nat. 1、2 條）。都市計畫主要適用於由都道府縣指定之都市計畫區域43與準都市. sit. 44 計畫區域。都市計畫之內容包含揭示都市計畫區域之整備、開發及保全方. er. io. 針，以及劃分市街化區域與市街化調整區域之都市計畫、地域地區指定之. al. v i n Ch 者，為劃分市街化區域與市街化調整區域之都市計畫、地域地區指定之都 engchi U 市計畫與地區計畫，以下分別概述之： n. 都市計畫、地區計畫等 9 大種類之都市計畫45。其中與都市景觀最為相關. （一）劃分市街化區域與市街化調整區域之都市計畫為防止都市無秩序發展，都市計畫法將都市計畫區域劃分為市街化區. 43. 44. 45. 依都市計畫法第 5 條規定，都道府縣，依據市或人口、就業人數與其他符合政令規定事項要件之町村之中心市街地，併同考量自然社會條件、人口、土地利用、交通量與其他國土交通省令規定事項之現況變遷，將有必要作為都市整體而綜合整備、開發及保全之區域指定為都市計畫區域。依都市計畫法第 5 條之 2 規定，都道府縣，在都市計畫區域外之區域中，現下或即將有相當數量建築物與工作物之建築或建設，或其用地興建之區域，依據自然社會條件及農業振興地域整備法律與其他法令之土地利用規制狀況與其他國土交通省令規定事項之現況變遷加以考量，如果放任其原本土地利用或不採取環境保護措置，將來有妨礙都市整體整備、開發及保全之虞的區域，得指定為準都市計畫區域。荒秀‧小高剛編『不動産概説』（2）』（有斐閣、1997 年 4 版）36-37 頁。 2-7.

(26) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. 域46與市街化調整區域47，並以「開發許可制度」來擔保其區域區分之實效，市街化區域內符合法令規範之行為得許可開發，而市街化調整區域內則以禁止所有開發行為為原則。開發許可制度係依據都市計畫法規定於必要範圍內限制私權之土地利用管制手法48，並以開發許可基準49與開發對象規模50來審查申請開發之內容，針對欲於都市計畫區域或準都市計畫區域內進行開發行為51者，必須事先接受都道府縣知事之許可（第 29 條）；而未達法定規模與法令規定特殊情形之開發行為，則例外得不需經許可。（二）地域地區制度為進一步顯化都市地域內之土地利用，經由考量土地自然條件與土地. 政治大環境等，於都市計畫區域內指定必要之地域、地區或街區（第 8 條），一般立稱為地域地區制度。. 利用動向、合理分配居住、商業、工業等用途、維持美觀風景、保護居住. ‧ 國. 學. 由於都市計畫法僅以列舉地域地區為原則，都市計畫法未列舉之地域地區亦可表示於都市計畫上，惟該等地域地區內關於建築物與其他工作物. ‧. 限制等具體土地利用管制，則依據都市計畫法以外之建築基準法等法律或. y. Nat. 授權自治條例為之52。例如都市計畫法列舉之「風景地區」（第 8 條 1 項 7. sit. 款、第 9 條 21 項），於有維持都市風景之必要時，得依都市計畫法授權之. er. io. 地方自治條例（風景地區條例）管制區內建築物之建築、宅地造成、木竹. al. n. v i n Ch 保護法等都市計畫法以外之其他法律或自治條例來規定區內管制事項。 engchi U. 伐採與其他行為（第 58 條），而其他地域地區則由建築基準法、都市綠地 53. 據此，地域地區制度可區分為三大種類：第一，都市計畫法規定之用途地域：類似我國土地使用分區管制，包括住居地域、商業地域與工業地 46. 47 48 49 50. 51. 52 53. 依都市計畫法第 7 條 2 項規定，市街化區域係指已形成市街地之區域，以及於約 10 年以內應優先且有計畫性追求市街化之區域。依都市計畫法第 7 條 3 項規定，市街化調整區域係抑制市街化之區域。荒秀‧小高剛編，前揭書（註 45）50 頁。都市計畫法第 33 條技術基準與 34 條立地基準。 2 依都市計畫法施行令第 19 條規定，於市街化區域，原則上為開發區域面積 1000ｍ以上之開發行為始有開發許可制度之適用；未劃分之都市計畫區域及準都市計畫區域內之 2 開發許可對象管制規模則為 3000ｍ以上；都市計畫區域及準都市計畫區域外之開發許可對象管制規模則為 1 公頃以上。依都市計畫法第 4 條 12 項規定，開發行為係指主要提供以建築物之建築或特定工作物建設之用為目的而進行土地區劃形質變更。荒秀‧小高剛編，前揭書（註 45）41 頁。荒秀‧小高剛編，前揭書（註 45）53 頁。 2-8.

(27) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 域等54。第二：都市計畫法規定之地域地區，如高度地區、風景地區等（第 8 條 1 項 2、3、4、5、7 款等）。第三：都市計畫法以外之法律所規定之地域地區，如建築基準法規定之美觀地區、都市綠地保護法規定之綠地保護地區等。另外，地域地區制度之實施，於市街化區域內至少應指定用途地域，而市街化調整區域內原則上不指定用途地域（第 13 條 1 項 7 款）。（三）地區計畫制度為有計畫地管控地區層級小規模之開發行為以及積極管理居民周邊生活環境，且有別於整體都市層級之都市計畫與地域地區制之建築管制，都市計畫法於 1980 年創設地區計畫制度55，從建築物之建築形態、公共設施配置等觀點，謀求符合個別地區特性、態樣，於都市計畫區域內制定地區. 政治大地區計畫由市町村予以制定，其內容以個別地區居民為主體，決定居立民自己利用之道路、公園等地區設施、符合地區特性之建築物形態、用途. 良好環境整備、開發及保護之計畫（第 12 條之 5）。. ‧ 國. 學. 56 等，以及透過「地區整備計畫」來進行建築物之限制與追求居住環境之整. 備57。於實施地區計畫之區域內，欲為土地區畫形質之變更、建築物之建築. ‧. 與其他政令規定之行為者，必須事先向市町村長申報之。市町村長認為申報內容不符合地區計畫時，得勸告申報行為者採取設計變更與其他必要措. Nat. sit. y. 施（第 58 條之 2）。. n. al. er. io. 二、建築基準法. i n U. v. 58 以都市計畫法等為基礎之建築基準法，為追求國民生命、健康、財產. Ch. engchi. 之保護與增進公共福祉，針對建築物之用地、構造、設備及用途之最低基準加以規定（第 1 條）。建築基準法之實體規定包括確保個別建築物之安全、衛生方面等條件之單體規定及確保都市計畫實現等條件之集團規定59，同時設置建築確認制度來審查建築計畫之合法性，以下分別概述之。 54. 55 56. 57 58 59. 依都市計畫法第 8 條 1 項 1 款規定，共計 12 種用途地域，分別為第一種低層住居專用地域、第二種低層住居專用地域、第一種中高層住居專用地域、第二種中高層住居專用地域、第一種住居地域、第二種住居地域、準住居地域、近隣商業地域、商業地域、準工業地域、工業地域與工業專用地域。荒秀‧小高剛編，前揭書（註 45）45 頁。依都市計畫法第 12 條之 5 第 7 項規定，地區整備計畫之法定內容為地區設施之配置及規模、建築物等用途限制、建築物之容積率、建蔽率、用地面積或建築面積、壁面位置、壁面後退區域工作物設置、建築物等高度限制等。高木任之『都市計画‧建築法規のドッキング講座』（近代消防社、2004 年）22 頁。鵜野和夫『都市開発と建築基準法』（清文社、2002 年改訂增補版）123 頁。建築基準法令研究会編『[新訂]わかりやすい建築基準法』（大成出版社、2007 年）11 頁。 2-9.

(28) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. （一）單體規定與集團規定單體規定，係指以提供人類利用為目的，為保護建築物之安全、衛生等，針對個別建築物之用地、構造、建築設備等加以管制，原則上於日本全國建築物皆有適用60，不受地區性之拘束。主要規定在於第二章「建築物之用地、構造及建築設備」，其內容包括建築物用地之衛生與安全基準、建築物構造之安全基準、建築物之防火基準、建築物之衛生與安全基準、建築物之避難設施等基準、昇降機等規定，適用上以棟為單位61。集團規定，係指為謀求符合一定地域特性而保護、有效利用地域環境等為目的，與都市計畫法連動，原則上僅適用於都市計畫區域與準都市計 62. 畫區域，且以用地為單位。主要規定在於第三章「都市計畫區域等建築物. 政治大. 之用地、構造、建築設備及用途」，其內容包括道路或壁面線相關基準（建築物用地與道路之關係等）、用途地域相關基準（建築物之用途限制）、建. 立. 築物面積、高度及用地內空地相關基準（容積率、建蔽率、用地面積、外. ‧ 國. 學. 壁後退距離、高度限制等）、防火地域相關基準、美觀地區及地區計畫區域。美觀地區，係為維持市街地美觀而指定之地區（都市計畫法第 8 條 1. ‧. 項 6 款、第 9 條 20 項），有維持市街地美觀之必要時，得授權地方自治條例（美觀地區條例）管制區內建築物之用地、構造或建築設備（第 68 條）。. Nat. sit. y. 景觀法施行後，美觀地區已全面廢止，改為後述之「景觀地區」。. er. io. 地區計畫區域內之管制手法，一般以都市計畫法規定之申報、勸告為. al. n. v i n Ch 制內容中之特別重要事項，市町村得於合理必要之限度內，以建築基準法 engchi U 授權之自治條例（建築條例），進一步管制建築物之用地、構造、建築設備主，惟考量建築物利用上之必要性與該當區域內土地利用狀況等，對於管. 63 或用途（第 68 條之 2），且得成為建築確認制度適用之對象。. （二）建築確認制度建築主於建築物之建築64、大規模修繕或大規模外觀改變65，以及一定建築物之用途變更、設置建築設備、建設工作物時，於進行該當工事前， 60 61. 62 63 64 65. 鵜野和夫，前揭書（註 58）142 頁。柳沢厚‧山島哲夫『建築基準法集団規定の運用と解釈』（学芸出版社、2005 年）70 頁。柳沢厚‧山島哲夫，前揭書（註 61）70 頁。荒秀‧小高剛編，前揭書（註 45）53 頁。依建築基準法第 2 條 13 款規定，係指建築物之新建、增建、改建或遷移。依建築基準法第 2 條 14、15 款規定，係指建築物主要構造部分有一種以上進行過半之修繕或外觀改變。 2-10.

(29) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 必須將其建築計畫提交於建築主事或指定確認檢查機關，經審查計畫內容符合建築基準法相關法令規定並交付「確認濟證」（第 6 條、6 條之 2、77 條之 18）66，始取得進行該工事之資格。建築基準法雖非直接針對建築物之色彩、意象等進行管制規定，但透過單體規定與集團規定對於建築物之用地、設備、容積率、建蔽率、高度等加以管制，事實上也間接造成建築物外觀上之改變，而影響都市景觀之良好與否，尤其樓層高度影響都市天際線甚鉅乃眾所周知。因此，藉由建築基準法之相關規範亦可以管控景觀之形塑與達到景觀不被破壞的作用。三、其他都市景觀相關法律除上述依據都市計畫法與建築基準法之主要都市景觀相關法律制度. 政治大群保存地區、都市綠地保護法之綠地保護地區等地域地區制度等，發揮保立存與維護具有歷史上重要意義之遺跡、傳統建造物群等之價值，以及確保外，其他如古都保存法之歷史風土保存區域、文化財保護法之傳統建造物. ‧ 國. 學. 都市綠地、推動都市綠化等功能，均有助於良好都市景觀之形成與維持。再者，與地區計畫制度同樣在地區居民合意形成之前提下，自主管制. ‧. 或誘導區內土地利用行為之制度者，尚有建築基準法之建築協定、都市綠. y. Nat. 地保護法之綠地協定。透過一定區域內土地所有權人等，為追求建築品質. sit. 提升、景觀保護或確保良好市街地環境等目的，自行規定基準約束彼此建. er. io. 築物之用地、位置、構造、用途、形態或樹木綠化與植栽等事項，以私人. al. n. v i n Ch 繼效力。立基於居民主體性參加之方式下，居民接受度與運用彈性度較高， engchi U 亦得發揮保護都市景觀之功效。契約之方式締結協定，經特定行政廳認可並公告後對於第三人能夠產生承. 此外，對於都市景觀影響甚鉅之屋外廣告物，有以維持美觀風景與防止危害公眾為主要目的之屋外廣告物法，管制屋外廣告物之表示與揭出物件之設置乃至屋外廣告物業之管理。有鑑於屋外廣告物規制具有因地制宜之特性，屋外廣告物法只規定形狀、面積、色彩、意象等相關必要基準，具體管制內容則授權都道府縣等制定自治條例加以規範。屋外廣告物為平常或一定期間繼續於屋外表示於公眾之看板、站立看板、張貼廣告、佈告及廣告塔、廣告板，乃至揭出或表示於建物或工作物等之廣告物均屬之，在一定地域或一定物件之例示規定下，得以自治條例來禁止或許可屋外廣告物與揭出物件之表示或設置。同時，對於違反基準者尚有命令、代執行、 66. 建築基準法令研究会編，前揭書（註 59）32 頁。 2-11.

(30) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. 拆除乃至處罰規定作為擔保。而對於屋外廣告物業者之營業採取申報制，即在自治條例規定區域內之屋外廣告物業者必須向都道府縣知事申報營業相關必要事項，都道府縣知事對於業者得加以勸告、建議及指導。另外，都市公園法、河川法、道路法、電線共同地下道法等，分別對於都市公園、河川、道路、電線共同地下道等公共設施之管理，或多或少亦有包含景觀相關規範。綜上所述，日本都市計畫法、建築基準法、屋外廣告物法、都市綠地保護法、古都保存法、文化財保護法、都市公園法等均屬於都市景觀保護之相關法律範疇，主要透過區域性土地利用行為之管制以及面積、用途、容積率、建蔽率或高度相關基準之訂定與審查，直接或間接達到保護與形塑良好都市景觀之作用。. 立. 貳、景觀法. 政治大. ‧ 國. 學. 2004 年 6 月 18 日公布之景觀法，由於該法創設一套新的景觀管理制度且以優先適用該法為原則，故為與既有相關法規範整併與調和，乃有修. ‧. 正都市計畫法、建築基準法、屋外廣告物法、都市綠地保護法等之必要，因而同時公布「景觀法整備法」、「都市綠地保護法部分修正法」，與景觀法. sit. y. Nat. 通稱「景觀綠三法」。另外，由於景觀法第三章「景觀地區」之實際運作不易，故於 2005 年 6 月 1 日始正式施行67，其他章節規定則於 2004 年 12 月. io. n. al. er. 17 日即正式施行。以下分述景觀法之立法背景與內容重點。一、立法背景. Ch. engchi. i n U. v. （一）景觀意識之提高與國家政策之宣示. 受到地方公共團體積極推動地方良好景觀形成措施與制定景觀自治條例強化景觀保護之影響，以及國民價值觀變化而產生追求生活空間品質提升之動向，乃至各地景觀保護運動與紛爭之發生，均反映國民對於景觀意識之增進68。而且，自 2003 年起國土交通省公布「創造美好國家政策大綱 69. 」、觀光立國關係閣僚會議決定「觀光立國行動計畫70」乃至社會資本整備. 67 68 69. 70. 坂和章平，前揭書（註 28）219 頁。坂和章平，前揭書（註 28）3 頁。重點內容為確立景觀影響評估架構、擬定景觀形成指導方針、制定景觀基本法制、充實屋外廣告物制度、推動電線地下化、促進地方景觀等。 2003 年以來從海外旅行至日本者大幅增加，在促使觀光成為日本 21 世紀基礎產業之前提下，以「一地域一觀光」為目標，積極形塑日本地域魅力與環境整備等各種措施，包括景觀基本法制之建立等。 2-12.

(31) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 審議會發表「都市再生願景71」等國家政策，均指出為達成良好景觀之保護與形成，應該緊急、優先處理景觀基本法制之整備72。（二）景觀法令之不備雖然日本已有上述既存都市景觀保護相關法律與後述地方公共團體之都市景觀保護自治法規，然而對於良好都市景觀保護之成效有限，且不無改善檢討之處，故以下分別說明法律層級與自治法規範層級之景觀法令於實際運用所面臨之問題與困境： 1、都市景觀保護法律之界限都市計畫法與建築基準法所規範之建蔽率、容積率、高度等相關數值. 治政大，產生容許景觀破壞事蹟即屬合法而能夠建築與周邊環境不協調之建築物立之矛盾。. 基準，事實上不帶有景觀保護之考量，且只要不超出該等數值基準之範圍， 73. ‧ 國. 學. 美觀地區制度僅以單一條文管制區內建築行為，該條內容並無詳細具體之規範，全權交由地方公共團體另行決定，而且所謂「市街地美觀」之. ‧. 意義固然容易理解，但要將其基準具體化並非易事，導致縱使已完成美觀. y. Nat. 地區之指定，最後往往沒有制定美觀地區條例，甚至引發美觀論爭，於全. io. sit. 74 日本僅 6 個都市指定運用。. er. 地區計畫制度之適用範圍僅限於都市計畫區域內，且計畫內容之管制. al. n. v i n Ch 並不充分。再者，建築協定與綠地協定制度，必須基於該協定區域內土地 engchi U. 事項不及於建築物之色彩、造型與意象等，對於建築物與周邊環境之調和所有權人等全體同意之前提下始得締結，致使締結意願降低，且民眾參與程序多徒具形式，沒有充分踐行，又法律沒有明文違反協定者之處置規定，任由協定者自行決定之結果，往往淪為具文。屋外廣告物法、都市綠地保護法、都市公園法等其他個別法律，僅以廣告物、綠地或公園等為單一規範對象，就整體都市景觀而言尚嫌不足。 2、都市景觀保護自治法規之界限 71. 72 73 74. 以創造安全、舒適、美好的「生活‧活動‧交流空間」為目標，確立徒步生活圈、振興都市觀光、構築景觀形成制度等行動計畫。坂和章平，前揭書（註 28）4 頁。坂和章平『実務不動産法講義』（民事法研究会、2005 年）467 頁。美觀地區截至 2001 年 3 月 31 日止，總面積只有 2,257 公頃。參閱高木任之，前揭書（註 52）236 頁。 2-13.

(32) 第二章. 日本都市景觀保護法制之概述. 地方公共團體制定之景觀自治條例於 2004 年時總數已多達近 500 件，其內容包含建築事項之管制等規範，涉及財產權之制約卻無法律授權根據，只能施以指導、勸告、建議等不具強制力之手段，對於堅決開發之事業者等效果薄弱，致使各地景觀紛爭與訴訟之發生。鑑於上述都市景觀保護法令之界限，有必要擴大景觀保護對象乃至綜合管理，以及改善從高度、容積率、建蔽率等數值基準間接管制土地利用行為無法充分保護景觀之缺失，並賦予地方公共團體所為之景觀管理手段具有強制力，同時積極整合相關法體系與制度等，景觀法乃應運而生，正面而直接從景觀保護之觀點，針對建築物或工作物之形態、色彩、樣式等形態意象加強相關管制規範。. 政治大景觀法，為形成美好國土、創造豐富生活環境、實現有特色、活力的立地域社會及促進國民生活與國民經濟健全發展等目的，以都市、農山漁村二、內容重點. ‧ 國. 學. 等景觀為保護對象，透過景觀計畫與其他措施之綜合運用來引導良好景觀之維持與形成（第 1 條）。除於第一章「總則」規定良好景觀形成基本理念、. ‧. 國家、地方公共團體、事業者與居民之責任義務、景觀行政團體等定義外，尚包含第二章「景觀計畫」、第三章「景觀地區」之具體管制規定與第四章. Nat. sit. y. 「景觀協定」、第五章「景觀整備機構」之支援規定，以及第六章雜則、第. io. er. 七章罰則、附則，全文共計 107 條。據此，景觀行政團體、景觀計畫、景觀地區、景觀協定、景觀整備機構皆為過去所無之新創設制度，以下分別. al. n. 概述之：（一）景觀行政團體. Ch. engchi. i n U. v. 景觀行政之主體，向來為同屬地方公共團體之「都道府縣75」與「市町村76」。然而，為避免同一地域有兩個主體造成雙重管制而招致地方居民之混亂77，景觀法創設「景觀行政團體」，盡量達成「一地域一地方公共團體」之原則，將景觀行政主體一元化78。再者，由於良好景觀之形成與居民生活. 75. 76. 77 78. 日本目前有 1 都（東京都）、1 道（北海道）、2 府（京都府與大阪府）、43 縣（青森縣、神奈川縣、長野縣等）。另，都道府縣之首長稱為「知事」。日本市町村可分為兩大類，一為指定都市（政令指定人口 50 萬人以上的市）與中核市（比照指定都市，為人口 30 萬人以上、未滿 50 萬人且面積 100kｍ2 以上的市），二為指定都市與中核市以外之市町村（人口 20 萬人以上的特例市與一般市）。參閱坂和章平，前揭書（註 28）69 頁。另，市町村之首長稱為「市町村長」。坂和章平，前揭書（註 28）68 頁。 1 」時の法令 1738 号（2005 年 5 月）10 頁。澤井俊「景観緑 3 法○ 2-14.

(33) 日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案. 環境有密切關係，本來即應由最親近居民之「市町村」來擔任景觀行政之主事者，當市町村有不能充分實現任務之虞時，方有都道府縣進行該事務之必要79。因此，除指定都市、中核市、都道府縣得自動成為景觀行政團體外，指定都市與中核市以外之市町村，在事先與都道府縣知事協議並獲得其同意後，亦得成為景觀行政團體，取代都道府縣處理景觀法所規定之事務。（二）景觀計畫景觀行政團體，就其認為有保護或形成良好景觀必要之土地區域80（都市計畫區域內外乃至都市整體皆有可能），得制定景觀計畫，揭示下列事項（第 8 條）：景觀計畫區域、景觀計畫區域之良好景觀形成方針、良好景觀. 政治大. 形成之行為限制事項、景觀重要建造物或景觀重要樹木指定方針、其他良好景觀形成必要事項（屋外廣告物表示與揭出物件設置之行為限制事項、. 立. 景觀重要公共設施之整備等）。. ‧ 國. 學. 其中，「良好景觀形成之行為限制事項」為影響私權關係之最大重點81，一般稱為「景觀形成基準」，即依據景觀法施行令規定之基準，揭示建築物後述申報行為內容是否合乎景觀計畫之依據。. Nat. y. ‧. 或工作物之形態意象、高度、壁面位置或用地面積等限制事項，用以判斷. sit. 82 景觀計畫區域內，欲為「一般申報對象行為」－建築物之建築等、工. er. io. 作物之建設等83、開發行為（同都市計畫法第 4 條 12 項）或其他有妨礙良. al. n. v i n Ch 向景觀行政團體長申報之；當景觀行政團體長認為申報內容不符合景觀計 engchi U 畫時，得勸告其設計變更或其他必要措置（第 16 條）。再者，當景觀行政. 好景觀形成之虞且由景觀行政團體以自治條例規定之行為－者，事先必須. 團體長認為有良好景觀形成之必要時，得以自治條例規定「特定申報對象行為」，對欲為不符合景觀計畫規定之建築物或工作物形態意象限制之行為者，得於必要限度內，命令其設計變更或其他必要措置（第 17 條），而違 79 80. 81 82 83. 坂和章平，前揭書（註 28）68 頁。依景觀法第 8 條 1 項規定，明文 5 款景觀行政團體認為得制定景觀計畫之土地區域，一、其認為有必要保護現在良好景觀之土地區域；二、鑑於地域之自然、歷史、文化等，其認為有必要形成適合地域特性良好景觀之土地區域；三、成為地域間交流據點之土地區域，其認為有必要形成有益於該當交流促進良好景觀之土地區域；四、能夠進行住宅市街地開發與其他建築物或其用地整備事業之土地區域，或已進行之土地區域，其認為有必要新創出良好景觀之土地區域；五、鑑於地域土地利用之動向等，其認為有可能形成不良景觀之虞的土地區域。坂和章平，前揭書（註 28）84 頁。建築物之新建、增建、改建或遷移或變更外觀之修繕或外觀改變或色彩變更。工作物之新建、增建、改建或遷移或變更外觀之修繕或外觀改變或色彩變更。 2-15.