第三章 日本都市景觀保護手段之探討
第三節 非權力性手法
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第三節 非權力性手法
非權力性手法係行政為達景觀保護之目的而柔軟地採取各種措施，多 不具有法拘束力，且行政居於支援或誘導之地位，尊重人民自主意願，協 助人民或與人民共同合作之手法，包括行政指導手法、合意性手法、支援 性手法等，以下分別說明其主要重點：
壹、行政指導手法 一、意義
行政指導原本是行政實務執行上所使用之語言，為行政機關請求國 民、企業等私人自願協助推動各式各樣內容之謂；於行政法學界已有賦予 定義者，即行政指導係行政機關以特定個人、公私法人、團體等非權力性、
任意性之手段推動其所屬事務，於協力者之同意下，以行政機關希望一定 秩序形成為目的，誘導協力者之一連串作用等；或謂行政主體為達成一定 公共行政目的，無法拘束力而直接推動行政客體之行為形式142。
個別法律所揭示之政策內容，一般透過法規命令與行政行為之法律行 為創出具體權利義務關係與有必要時透過強制執行來實現，然而於實際行 政過程中，僅是事實行為之行政指導卻常用來填補法律行為之縫隙，且與 法律行為交錯運用，成為實現各式各樣政策內容之手段143。
行政指導依據法律或條例規定之有無，可分為法定行政指導與法定外 行政指導，法定行政指導得以「勸告」、「建議」、「指示」、「指導」等詞彙 規定之，即對於違反法律規定之行動基準者施以糾正命令等行政處分前，
進行與該等行政處分相同內容之「勸告」等規定或只進行特定內容之行政 指導144。
二、行政指導手法之方式
國家、地方公共團體均運用行政指導手法進行良好都市景觀之管控，
惟依據國家層級之景觀法、都市計畫法、建築基準法等法律規範或基於地 方層級之綱要、都市景觀自治條例等自治法規範所採行之行政指導手法不 盡相同，故以下區分法律規範、地方自治法規範之行政指導手法分別說明
142 芝池義一‧小早川光郎‧宇賀克也編『行政法の争点』（有斐閣、2004 年 3 版）38 頁。
143 芝池義一‧小早川光郎‧宇賀克也編，前揭書（註 142）38 頁。
144 芝池義一‧小早川光郎‧宇賀克也編，前揭書（註 142）38 頁。
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之。
（一）國家法律層級之行政指導手法
都市計畫法之地區計畫制度與景觀法之景觀計畫制度均有採用行政指 導手法，即地區計畫區域、景觀計畫區域內對於一定申報行為者予以勸告。
地區計畫區域內，對於欲為土地區畫形質之變更、建築物之建築與其他政 令規定行為者，事先必須將行為種類等法定事項向市町村長申報之；市町 村長對於申報行為者得「勸告」其設計變更、協調土地相關權利之處分等
（都市計畫法第 58 條之 2）。以及，景觀行政團體長依據景觀法施行令指 定之景觀形成基準，認為一般申報對象行為不符合景觀形成基準時，得「勸 告」申報行為者設計變更與其他必要措置（景觀法第 16 條）。
（二）地方自治法規範之行政指導手法
地方自治法規範幾乎均以運用行政指導手法為主，對於一定申報行為 者得加以勸告、指導或建議行為者降低建築物高度、改變色彩或設計變更 等。例如國立市都市景觀形成條例第 17 條，市長對於重點地區內行為之申 報，認為該申報行為不適合重點地區基準時，對於該申報行為者，得採取 必要措置之建議或指導。
三、行政指導手法之功能與組合
行政指導手法具有行政便宜性之功能，可避免因發動如許可、命令等 正規權限而需顧慮程序上之繁雜，且因屬於柔軟性地對應方式，在受指導 者願意配合之前提下，得與監督手法同樣發揮良好景觀保護之效果。而其 組合性運用方式有採取與命令之行政強制手法搭配以確保行政指導實效性 之目的，例如景觀計畫區域內對於特定申報對象行為採取申報、勸告制，
如不依規定辦理申報或不聽從勸告，則施以糾正命令。
四、行政指導手法之界限
由於行政指導不具有強制力，縱使行為者不聽從行政指導，原則上亦 為法所容許，對於景觀破壞行為無法強制禁止。而且，實務上採用之行政 指導手法多帶有強迫性，涉及限制人民財產權之疑慮，卻無法律授權之明 文，導致違反法治主義之嫌。又，行政指導手法具有廣泛之裁量範圍，缺 乏明確基準予以遵循，濫用情形很多。
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貳、合意性手法 一、意義
合意性手法，係指透過事前同意來實現目標之手法，且基於自由意思 為同意與否之形成，一旦同意則產生實行合意內容之責任、義務145，例如 協定之締結、協議之達成等。
二、合意性手法之方式
國家、地方公共團體均運用合意性手法進行良好都市景觀之管控，惟 依據國家層級之景觀法、都市計畫法、建築基準法等法律規範或基於地方 層級之綱要、都市景觀自治條例等自治法規範所採行之合意性手法不盡相 同，故以下區分法律規範、地方自治法規範之合意性手法分別說明之。
（一）國家法律層級之合意性手法
以合意性手法來達成景觀保護目的之法律規範主要在於協定之締結，
包括建築協定、綠地協定、景觀協定、管理協定與一人協定等。以下就該 等協定之締結主體、協定事項、適用區域等分別說明，以便看出差異性：
1、建築協定
依據建築基準法第 69 條以下之規定，於市町村轄區之一部分，有高度 維持增進住宅地環境或商店街便利等促進建築物利用與改善土地環境之必 要時，市町村得以自治條例規定協定內容之事項，而由一定區域內土地所 有權人及借地權者，就區域內建築物之用地、位置、構造、用途、形態、
意象或建築設備相關基準所締結之協定，稱為建築協定。建築協定必須土 地所有權人及借地權人之全體同意，但若有以借地權為目的之土地時，不 需要該以借地權為目的之土地所有權人同意。
建築協定之事項包括建築協定區域、建築物相關基準、協定有效期間 以及協定違反措置。此外，建築協定區域之鄰接土地，對於部分建築協定 區域有助於促進建築物利用與改善土地環境，且建築協定區域內土地所有 權人等希望該土地加入建築協定區域時，可以在建築協定書內規定為「建 築協定區域鄰接地」。
於程序規定上，建築協定之締結必須作成建築協定書，向特定行政廳
145 倉阪秀史『環境政策論』（信山社出版株式会社、2004 年）225 頁。
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提出申請認可。當有建築協定書提出申請時，市町村長必須公告、提供關 係人綜覽、要求關係人出面與公開聽取其意見。經特定行政廳審查建築協 定符合一定條件而認可後，必須公告與提供公眾綜覽，而對於該公告日後 始成為協定區域內之土地所有權與借地權者，具有承繼效力，但對於上述 沒有參與合意者之土地所有權承繼者不適用之。於建築協定變更時，準用 締結之程序。而協定廢止時，則需要土地所有權人等過半數同意與申請認 可等。
2、綠地協定
綠地協定制度之整體規範與建築協定大致相同，故僅就相異處加以說 明。綠地協定為依據都市綠地法第 45 條以下之規定，適用於都市計畫區域 或準都市計畫區域內相當規模之一團土地或鄰接道路、河川等相當區間之 土地，目的為確保地域良好環境。協定事項包括綠地協定區域、綠地保護 或綠化相關必要事項（如保護或植栽樹木等之種類、保護或植栽樹木等場 所、保護或設置牆垣或柵欄之構造、保護或植栽樹木等管理相關事項、其 他綠地保護或綠化相關事項）、綠地協定有效期間、協定違反措置。
3、景觀協定
景觀協定制度之整體規範類似於建築協定、綠地協定，相異處如下：
景觀協定之根據規定在景觀法第 81 條以下，適用於景觀計畫區域內之一團 土地，目的為確保良好景觀之形成。協定事項包括景觀協定區域、良好景 觀形成必要事項（如建築物形態意匠相關基準、建築物之用地、位置、規 模、構造、用途或建築設備相關基準、工作物之位置、規模、構造、用途 或形態意匠相關基準、樹林地、草地等保護或綠化相關事項、屋外廣告物 之表示或屋外廣告物掲出物件設置相關基準、農用地之保護或利用相關事 項、其他良好景觀形成相關事項）、協定有效期間、協定違反措置。
4、管理協定
管理協定之法律依據主要在於都市綠地法、景觀法。首先，都市綠地 法之管理協定為地方公共團體或綠地管理機構認為在綠地保護地域或特別 綠地保護地區內有綠地保護之必要時，與該當地域地區內土地或木竹所有 權人或以使用及收益為目的之權利人所締結之協定，目的為進行該當土地 區域內綠地之管理。協定事項包括管理協定區域、管理協定區域內綠地管 理方法事項、管理協定區域內綠地保護相關必要設施整備事項、協定有效
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期間、協定違反措置（第 24 條以下）。
其次，景觀法之管理協定為景觀行政團體或景觀整備機構認為有適當 管理景觀重要建造物或景觀重要樹木之必要時，與該當景觀重要建造物或 景觀重要樹木之所有權人所締結之協定。協包事項包括協定建造物、協定
其次，景觀法之管理協定為景觀行政團體或景觀整備機構認為有適當 管理景觀重要建造物或景觀重要樹木之必要時，與該當景觀重要建造物或 景觀重要樹木之所有權人所締結之協定。協包事項包括協定建造物、協定