第五章 日本都市景觀保護法制之省思與借鏡
第二節 我國景觀法草案之評析－從日本法之觀點
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第二節 我國景觀法草案之評析－從日本法之觀點
如前所述，我國與日本有相類似之景觀問題，故就日本所引發之相關 法律問題與討論，得為我國所借鏡。而為進一步探求日本處理景觀問題之 解決方式在我國景觀法草案下如何加以借鏡與參採，故以下除針對我國景 觀法草案加以論述外，並參考日本法之觀點，就日本都市景觀保護法制之 運用，提出值得參採之建議。
壹、我國景觀法草案之內容
依照民國 94 年 2 月 4 日內政部將景觀法草案重行函報行政院之版本，
景觀法草案全文包含「總則」、「規劃及管理」、「改善及維護」、「獎勵及參 與」、「評鑑及經費」、「罰則」及「附則」等 7 章，計 27 條。以下分別說明 草案之立法背景與主要重點：
一、立法背景
我國之經濟生產力及所得水準大體已超越發展中國家，惟整體生活環 境品質仍未能相應提昇245。基於台灣生活環境普遍呈現擠、髒、亂、醜之 事實現象，以及長期缺乏對於環境景觀之整體規劃及有效經營管理，致使 城鄉風貌混亂、沒有地方特色。雖然都市計畫法於民國 62 年修正時，即已 將景觀事項授權於施行細則中作必要規定，且國內大學創設景觀科系與實 施景觀專業教育已有多年歷史，惟「景觀」議題逐漸受到各界重視，以及 從政府到民間積極致力於環境景觀品質改善，只是近十年間的事246。目前 政府諸多單位都有處理景觀之預算補助或執行計畫，但也顯得凌亂、缺乏 整合，各縣市政府及執行機關沒有穩定機制可資運作247。
自民國 86 年起，中央政府陸續擬訂「創造城鄉新風貌行動方案」、「城 鄉景觀風貌改造運動實施計畫」、「挑戰 2008：國家發展重點計畫」等景觀 相關政策，著眼於城鎮地貌改造及社區風貌營造，冀以推動觀光發展、提 升良好環境景觀之品質248。於是，景觀政策與制度之法制化逐漸成為受到
245 詳細請參閱景觀法草案總說明。
246 前內政部營建署署長陳光雄「打造城鄉風貌加速景觀法立法」營建知訊 280 期（2006 年 5 月）47 頁。
247 營建署之發言，自由時報新聞電子報
http://www.libertytimes.com.tw/2005/new/feb/3/today-e9.htm（查閱日期：2007/12/31）。
248 內政部營建署副署長黃景茂「中央景觀管理政策推動情形」（2007 年 4 月）之簡報說明 http://bud.tncg.gov.tw/bud_new/view/doc/960406-01h.pdf（查閱日期：2007/12/31）。
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重視與檢討之課題。為促使政府部門加強景觀之保育、經營、管理及維護，
並鼓勵民間主動參與景觀改善工作、建立景觀維護與改善之穩定財源，以 及加強景觀之改善、維護與處罰，同時延續景觀政策推動之成效、建立政 策推展的法制環境及行政機制，景觀法的立法有其必要249。
鑑此，民國 91 年內政部研訂「都市觀瞻條例」與「環境景觀法」，期 改善都市觀瞻混亂之情形及有效改善城鄉地貌與環境景觀。經提送行政院 審查後，決議整併並更名為「景觀法」。景觀法於民國 92、94 年二度經立 法院審議，均因部分條文未達共識而保留黨團協商，至今尚未正式通過。
二、主要重點
景觀法草案第 1 條揭示立法目的為維護自然及人文景觀，改善城鄉風 貌，塑造優質生活環境，無景觀定義之明文。景觀法草案之核心規定在於 計畫體系之建立，藉由景觀綱要計畫、重點景觀計畫與景觀改善計畫來引 導土地利用行為符合景觀保護之要求。然後，在計畫體系架構下，運用重 點景觀地區之指定、一定規模開發或設施使用等行為之協商與審查、配合 計畫實施景觀改善之限期命令、收取景觀影響費以及在違反景觀計畫管制 規定等情形，土地或建築物所有權人等將面臨處罰規定之適用等管制措 施。同時，為促使各地方政府及民眾積極推動參與景觀改善、維護與管理，
尚有土地或建築物所有權人得自行擬訂景觀改善計畫、獎勵民間興修認養 公共設施、提供土地等以鼓勵民間設置街道家具、景觀輔導評審團、景觀 管理維護基金等誘導措施。此外，關於與現行計畫等衝突競合之處理，草 案設有現行土地使用計畫配合變更、與部門建設計畫間爭議之調處、重點 景觀地區免指定等規範。
按景觀法草案之立法體例，應以瞭解計畫體系與內容架構為首要。從 而，本文以下先陳述各計畫之內容、特性與相互關係後，方說明計畫推動 與執行之管制、誘導措施，乃至與既有計畫、法令間之調整處理。
（一）計畫體系與內容架構
景觀法草案之計畫體系由景觀綱要計畫（第 4-5 條）、重點景觀計畫（第 8-10 條）與景觀改善計畫（第 13-18 條）之三大計畫所構成，原則上均由 直轄市、縣（市）主管機關所擬訂，以下分別說明之：
249 同前註 248。
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1、景觀綱要計畫
景觀綱要計畫以各該直轄市、縣（市）行政轄區為範圍，主要內容為 重點景觀地區之指定、景觀系統之建構等，其特性為不具法拘束力之指導 性計畫，作為指定重點景觀地區等之準則。
2、重點景觀計畫
重點景觀地區，為景觀資源豐富需特別加以規劃、保育、管理及維護 之地區，或景觀混亂需特別加以改善之地區，直轄市、縣（市）主管機關 得在指定之重點景觀地區內，訂定重點景觀計畫。重點景觀計畫之主要內 容為景觀對策、管制事項及基準等，作為加強重點景觀地區景觀資源保育、
管理及維護之依據，且違反該計畫內容規定事項者得予以處罰，屬於具有 強制力之計畫。
3、景觀改善計畫
重點景觀地區內得訂定重點景觀計畫，且應訂定景觀改善計畫。景觀 改善計畫為包含重點景觀計畫所定景觀改善事項等景觀改善項目、具體改 善措施及禁制規定等內容之具體行動計畫，用於改善重點景觀地區或其他 經指定有實施景觀改善必要地區之景觀，與重點景觀計畫同樣有處罰規定 之適用，屬於強制性計畫。
從上述各計畫內容、範圍與特性來看，景觀法草案之計畫體系為垂直 式設計，景觀綱要計畫、重點景觀計畫與景觀改善計畫之間具有垂直關係。
易言之，以直轄市、縣（市）景觀綱要計畫為上位指導性計畫，引導指定 重點景觀地區與訂定重點景觀計畫，再經由景觀改善計畫規定更明確具體 之內容，作為推動實施景觀綱要計畫與重點景觀計畫之依據。
（二）計畫之推動與執行
景觀法草案藉由限期配合改善措施、大規模開發或設施之管制、廣告 物使用費之收取等管制措施，及設置景觀管理維護基金、獎勵民間認養管 理公共設施、組成景觀輔導評審團等誘導措施以落實上述景觀計畫體系之 推動與執行。以下分別說明管制措施與誘導措施之內容：
1、管制措施
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（1）限期配合改善
景觀改善計畫為具體行動計畫，係整體垂直式計畫體系之重心所在。
為落實景觀改善計畫之執行，在計畫核定發布實施後，土地、建築物或設 施之所有權人、管理人、使用人或占用人必須依計畫所定期程配合實施改 善（第 18 條）。當土地或建築物所有權人等乃至實際行為人違反計畫之「具 體改善管制措施及禁制規定」時，直轄市、縣（市）主管機關得命其限期 改善乃至按次連續處罰（第 25 條）。
此外，從景觀改善計畫之景觀改善項目可以看出景觀法草案實施管制 之對象，包括公共設施、公用設備、街道家具、公園及綠地、廣告招牌及 旗幟、建築物屋頂或外牆附置設施、建築物騎樓地面高程、攤販、違章建 築、閒置荒廢之建築物及建築用地、施工圍籬、公私有建築外牆、戶外空 間及圍籬等。同時，直轄市、縣（市）主管機關得依據地方情況及需要，
以自治法規進一步規定景觀改善項目之相關事項（第 16 條）。
由於景觀改善計畫之實施將使土地所有權人等之權利行使受到限制，
因而草案對於景觀改善計畫之訂定有規定民眾參與之方式，包括擬訂前、
擬訂期間之座談會、公聽會與公開徵詢各方意見，以及擬訂後之公開展覽、
說明會與提出意見書，乃至計畫核定發布實施後之公告（第 17 條）。此外，
土地及建築物所有權人得自行劃定地區範圍擬具景觀改善計畫，在符合一 定要件下向當地直轄市、縣（市）主管機關申請辦理（第 22 條）。
（2）大規模開發或設施之管制
土地所有權人等除因景觀改善計畫實施而受到相關管制外，在重點景 觀地區內進行一定規模以上之開發或設施時，於先期規劃階段就景觀相關 事項必須向直轄市、縣（市）主管機關諮詢、協商並經都市設計審議程序 審查通過後，始得建築使用或施工、設置（第 11 條），擅自進行建築使用 或施工、設置者將受到處罰。該等開發或設施，包括交通設施、水利設施、
公共開放空間設施、公用設備設施、街道家具設施、土地開發或建築興建、
都市夜間照明設施。
（3）廣告物使用之收費
再者，為維護景觀與充裕景觀改善經費，直轄市、縣（市）主管機關 對於廣告物面積或量體超過一定規模等條件下，得向廣告物之所有人或使
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用人收取景觀影響費（第 19 條）。 2、誘導措施
直轄市、縣（市）主管機關對於上述土地及建築物所有權人自行擬具 景觀改善計畫酌予經費補助外，為擴大民眾參與及彌補政府機關人力不 足，得獎勵民間興建、修建或認養管理維護公園、綠地、廣場等公共設施，
或得提供土地或設施予私人團體辦理街道家具設置及營運管理，並得設置
或得提供土地或設施予私人團體辦理街道家具設置及營運管理，並得設置