第五章 日本都市景觀保護法制之省思與借鏡
第一節 日本都市景觀保護法制之特徵與啟示
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第五章 日本都市景觀保護法制之省思與借鏡
第一節 日本都市景觀保護法制之特徵與啟示
誠如前三章所述，基於都市景觀係屬公共財之概念下，日本透過景觀 法、景觀自治條例等相關行政法規範與強制力或誘導性之行政手法，乃至 經由訴訟請求拆除高層建物等，俾確保良好都市景觀帶給地方居民舒適性 之生活空間利益得以延續，並藉此減少經濟發展快速下土地開發興盛、高 層建築扭曲天際線、廣告物設置凌亂繁雜等現象發生而犧牲各地居民所擁 有之公共空間利益。綜觀日本都市景觀保護法制之全貌，本文以下就其特 徵與對我國之啟發綜合說明之。
壹、 特徵
一、 透過立法正式賦予景觀管理與改善之法源依據並使「形態意象」
成為主要管制重點項目
在景觀法公布以前，日本既有都市景觀保護法制整體規範包括都市計 畫法、建築基準法等針對全國性、普遍性事項作統一規定之都市景觀保護 相關法律，以及地方公共團體制定之景觀自治條例、綱要等地方自治法規 範。在依恃都市計畫法與建築基準法之都市法制下進行景觀管理與改善，
規範重點主要以管制建築物之建蔽率、容積率、高度、用地面積與用途等 為重心，目的為確保都市土地合理利用與實現都市便利性與安全性之需 求。惟建築物或工作物之色彩、意象、形態等外觀樣貌及其與周圍環境之 協調性，方為最直接影響都市景觀呈現與居住舒適性之重要因素，倘僅著 重以管制建築物高度、建蔽率、容積率等來謀求街廓之整齊，卻不重視建 築物之外觀、色彩、意象、形態與周邊環境之協調性，致使縱無違反都市 計畫法、建築基準法等規定，也將產生與周圍環境衝突而引起在地居民不 滿之建築。
為填補法律規範之不足，地方公共團體制定景觀自治條例、綱要等地 方自治法規範及與地方居民共同合作維護與經營地方景觀資源、生活巷 弄，景觀保護範圍逐漸擴及於建築物外牆色彩、屋頂形狀、夜間步道與櫥 窗之照明設備、廣告物形態等多元樣貌，創造地方特色與保護都市景觀。
惟因地方景觀自治法規並非法律，對於色彩、造型、樣式等違反規定者施
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以強制命令乃至處罰，卻遭致限制人民財產權而有違法律保留原則之爭 議，從而縱使備有罰則規定，事實上幾乎形同具文。
基於既有法令制度對於景觀舒適性保障之不周延，非修正既有法規範 即得處理，景觀法確有立法之必要性。透過景觀法之立法與舊有景觀相關 法令制度，除創設景觀計畫、景觀行政團體、景觀地區、景觀重要建造物、
景觀協定、景觀整備機構等新制度外，都市景觀之概念更加具體，不僅確 立景觀為「國民共同資產」之基本理念、且為謀求良好景觀可依法進行適 當限制，強化景觀自治行政之支援規定，改變以往進行景觀管制與改善工 作無「法律」作為強力後盾之窘境，賦予地方景觀自治法規有適法依據，
使日本整體都市景觀保護法制度更加健全。
其次，景觀法正式立法後，景觀管制重點不再僅著眼於建築物之建蔽 率、容積率、高度、用途、位置與面積等數值基準，景觀法正面而直接從 環境舒適性、景觀保護、都市美學之觀點，將建築物之形態、色彩、造型、
樣式等「形態意象」列為主要管制對象，並導入「認定制度」，在景觀地區 內欲為建築物之建築等行為者，事先必須將其建築計畫提交於市町村長認 定，經審查符合揭示於都市計畫之建築物形態意象限制事項並交付「認定 證」，方得進行該工事；對於違反管制者，則有糾正命令、行政代執行及相 關罰則之適用。又，對於工作物之形態意象、高度、壁面後退區域設置等 限制，市町村得制定自治條例（稱為「景觀地區工作物限制條例」）比照建 築物進行同樣之管制。此外，也帶動都市計畫法配合修正，改善地區計畫 管制內容事項不及於建築物色彩、意象等缺失，追加地區整備計畫法定事 項，新增「建築物等形態或色彩與其他意匠之限制、建築物綠化率之最低 限度等」。整體而言，景觀法之立法擴大法律對於景觀之保護範圍，並提升
「形態意象」管控上之強制力。
二、 採取剛柔並濟且多元化之景觀保護手段，具強制力且富於彈性 景觀構成要素多元，包括自然景觀之天然山川海湖、歷史景觀之古都、
文化財、都市景觀之建築物、工作物、屋外廣告物等，一旦破壞即難以回 復，具有公共財性質，需要行政介入景觀管制並運用具強制力之景觀保護 手段。但都市景觀之構成大部分來自於人民之私有財產，實行景觀保護手 段不能僅憑行政強制介入，否則將引起人民反感與過度管制之爭議。又，
景觀之良莠判斷具有主觀性、抽象性與因人而異之特性，且各地方風俗民 情不同，對於良好景觀之認知亦有差異，故必須搭配鼓勵、誘導民眾共同
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進行景觀改善工作之柔性措施。從日本長年景觀行政與法制經驗來看，隨 著國民景觀意識之增進、確保地方景觀重要資源永續長存之需要，乃至跨 地域整合之整體都市發展考量，日本都市景觀保護手段之實施主體從地方 公共團體為重心逐漸擴張至強調地方居民、事業者及民間團體之參與，且 運用上可謂剛柔並濟且相當多元化。
從都市景觀保護相關法律與地方自治法規範之內容中，均兼具權力性 手法與非權力性手法之運用，但在適用對象、範圍、強度與密度上有所不 同，法律與地方自治法規範具有共通性，只是法律規範未必詳盡而周全，
主要就一定範圍內重點式、區域性地管制建築物之建築、宅地興建、木竹 採伐、屋外廣告物之設置、重要文化財之保存等行為，而自治法規範則藉 由擴大適用對象與範圍、強化計畫形成之程序密度等，可對建築物之屋簷、
外牆、陽台、鐵門等各部分，乃至自動販賣機之擺設、腳踏車停放、空地 堆砌雜物、工作物或廣告物之外觀設計等予以管理與改善，填補法律未及 之處。權力性手法包含事前管控景觀影響行為之監督手法、確保景觀行政 實效性之行政強制與制裁手法、檢查景觀改善狀況或調查景觀影響行為之 行政調查手法，能夠直接拘束人民土地利用行為之自由行使，具有強制阻 止或要求景觀影響行為改變之功能，惟可預見執行不易、引發人民不滿等 問題。非權力性手法包括勸告或建議人民協力配合之行政指導手法、人民 自願同意進行景觀保護措施之合意性手法、誘導人民自動自發保護景觀之 支援性手法，可以在尊重人民意願之前提下推動景觀行政，具有人民接受 度高、強化景觀共識之優點，但對於不願協助配合者不能強制其遵循，未 必能確實發揮景觀保護良好成效。
日本都市景觀保護手段之最大問題在於是否有效阻止景觀破壞行為乃 至預防景觀破壞行為之發生，故權力性手段與非權力性手法交錯運用實屬 必要，具有強制力又不失彈性之特點。例如「計畫擬定－地區劃設－申報
－行政指導－命令等－行政罰」之組合性運用，即藉由訂定計畫引導計畫 區域或重點地區之劃定，要求區域內土地或建築物所有權人等事先向行政 申報景觀影響行為之進行，而行政對於申報行為不符合計畫基準或法令規 範者得加以勸告或建議，且為確保執行成效，對於不遵從勸告或建議者施 以強制命令、行政代執行與處罰規定。同時，對於景觀區域內進行景觀改 善與經營有貢獻者，予以表揚或獎勵、財政補助，並透過景觀專家或顧問 對於有意願共同參與景觀工作之民眾給予協助與提供建議等，搭配各式各 樣之非權力性手法促進良好景觀之永續維持。
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三、 企盼以訴訟滿足都市景觀保護之需求
基於都市計畫法與建築基準法等法律欠缺景觀保護之充分考量與景觀 自治法規範對於堅決進行開發、建築之事業者所能發揮之效果薄弱，導致 各地居民響應景觀保護運動與抗爭建築物建築之景觀紛爭，甚而提起要求 環境權或景觀權確立之景觀訴訟。然而，如前章分析之結果，將環境或景 觀視為權利而主張享有環境權或景觀權，並且據以該權利受到侵害要求司 法救濟之訴求，在學說見解上並非一致贊同，且在司法實務方面則除國立 市景觀侵害事件民事訴訟（建築物拆除等請求事件）之一審判決見解承認 居民享有「景觀利益」，事業者違法侵害該景觀利益而必須拆除部分建築物 與支付受害居民之損害賠償費用（東京地方法院 2002 年 12 月 18 日判決）
外，均未見肯認之例。
以環境共有法理為基礎而建構之環境權或景觀權，基本立場在於環 境、景觀屬於不特定人所共有而視獨占利用為違法行為，從而當有獨占利 用行為致使環境或景觀受到破壞或有破壞之虞時，當可依據環境權或景觀 權為請求權基礎，要求排除或阻止破壞行為之續行。雖然實定法上並無任 何有關環境權或景觀權之明文規定，惟學說上透過法解釋論賦予法源依 據，主張環境權或景觀權屬於憲法第 25 條生存權與第 13 條自由及幸福追
以環境共有法理為基礎而建構之環境權或景觀權，基本立場在於環 境、景觀屬於不特定人所共有而視獨占利用為違法行為，從而當有獨占利 用行為致使環境或景觀受到破壞或有破壞之虞時，當可依據環境權或景觀 權為請求權基礎，要求排除或阻止破壞行為之續行。雖然實定法上並無任 何有關環境權或景觀權之明文規定，惟學說上透過法解釋論賦予法源依 據，主張環境權或景觀權屬於憲法第 25 條生存權與第 13 條自由及幸福追