地方府會衝突因素與解決衝突途徑

Gyford(1989)強調政治面向在地方政府作為過程的重要性常被忽略。地方政 客、利益團體甚至政黨間的利益衝突及其解決方式，往往亦限制及影響地方政府 的有效作為。Griesemer（1990)則認為地方政府已普遍面臨基礎與結構性的變遷與 挑戰。造成府會衝突的因素是多元且複雜的，但制度設計不良，在實際的府會運 作過程中，所導致的衝突也是不能忽視的。本節以地方府會衝突因素、府會爭議 解決途徑作探討。

壹、地方府會衝突因素

現行地方自治法規對於府會關係之條文規定，失諸簡略與語意模糊曖昧不 清，自然容易引起地方府會兩造在適用時的爭議，甚至在制度設計不良下，游走 法律邊緣，府會衝突就不免發生，更因此導致難以維持和諧。

研究者僅就較易造成府會衝突之因素中，有關預算審議權、質詢權等二項做 探討。

一、預算審議權

（一）預算審議

公共預算內各項支出皆是對資源使用的規劃，其目的在於實現所欲達成的政 策目標，如學者 Wildavsky 所言，預算透過數字結合人類的行為，目的在於達成特 定目標（引自孫本初,2000）。預算案具有高度政治性，為政者與利益、利害關係團 體，均使其偏好反映預算中，彼此相互競爭，無論是妥協或談判，共識或衝突，

皆顯現於預算過程中。

由於總預算之編列與審議，關係地方財政資源及建設經費之分配，也涉及地 方上政治人物之利益關係（趙永茂等，1998）。向來是引發府會爭議的重要因素，

對地方府會關係之影響，既深且鉅(孫惠生，2002)。預算審議向來就是定期會中的 重頭戲。

正因為預算案之重要性，在審查預算的會期中，府會之間的互動會特別的頻 繁與密切。議員基於自身利益往往藉此機會，向地方首長或相關主管提出條件，

諸如：提高議員小型工程分配款、加強選區建設、甚或議員本身的個別利益等，

要求地方首長或相關主管與予滿足，否則即以拒審、擱置或大幅刪減預算加以要 脅(連哲偉,1995)。致府會關係緊張的局面。

一般而言，我國地方政府預算案審議過程中，常滋生以下爭議(陳立剛，1999，

黃正雄，1996）：

1.預算審議未能在限期內通過

預算案之審查與一般議案，最主要之不同，在於一旦預算案遭受到否決或未 能如法定期限完成，則地方政府經費之支出將受阻，地方政府之活動面臨停止，

影響公權力之伸張，後果十分嚴重。因此，各國議會在面臨此種狀況下，往往採 取不同方式之措施予以補救。我國地方制度法第 40 條規定，地方總預算案如不能 於規定期限審議完成時，其預算之執行，依下列規定為之:

（1）收入部分，暫依上年度標準及實際發生數，覆實收入。

（2）支出部分，新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得 動支。前項以外之科目，得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覆實動 支。

（3）履行其他法定義務之收支。

（4）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覆實辦理。

地方總預算案，在年度開始後三個月內未完成審議，地方政府得就原提總預 算未審議完成部分，報請上級機關邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾 期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。由上述規定得知，地方制度法已針 對以往地方政府預算案，未能在限期內審議完成之情況，做了明文的補救措施規 定，利於政務推展。

2.議會不得為增加預算之提議

議會不得為增加預算之提議，乃各國通制。蓋代議制度伊始，議員原係納稅 者之一，當然，以儘量節省政府之支出為著眼；惟選舉權擴張後，議員為討好還 民，謀其選區之利益，往往態度就與過去不同，以往希望節省經費，現在則不惜 增加支出，加重國家財政負擔，故各國均禁止議會增加預算之提議，我國亦然。

因此，地方制度法第 40 條第二項即明定：「地方議會對於政府所提預算案，不得 為增加支出之提議」。

3.預算案之附帶決議

所謂附帶決議係議員在審查預算時，針對預算動支所設定之條件期限或方 法，將無關之事項列為附帶決議，造成預算不通過施政受挫，或預算雖通過又限 於附帶決議而致執行困難之情事。地方制度法第 41 條規定：「法定預算附加條件 或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律、自治法規所不許者，不在此限。

地方議會就預算案所為之附帶決議，應由地方政府參照法令辦理。」因此，如執 行有困難時，得附具理由函復地方議會即可，自無一定得辦理之必要。

（二）地方基層建設配合款之編列

地方基層建設配合款(或稱議員（代表）工程配合款)，係指地方政府每年承襲 舊規，往往在預算中編列小額地方工程配合款，給予地方議員作為地方選區建設 之用。不過，因為預算之編列為地方行政首長之權，因此，小額工程款之額度，

除與真正需要相關外，亦繫於議員與首長之交情及派系之異同上。事實上，過去 不少地方政府，常因工程分配款之分配及額度問題，導致地方府會關係之緊張，

甚至停擺。

所稱議員（代表）工程配合款，類似於西方學者所通稱之「肉桶立法」(Pork-barrel Legislation)之預算編列過程，意謂議員憑藉著在位之優勢，於審議預算或建設案之 過程中，發揮其影響力為各自之選區爭取利益；這些所爭取來的工程或建設，便 成了日後議員競選連任時，爭取選民選票最大的利器(蘇孔志,1999)。這種類似分贓 政治或肉桶立法之議員工程配合款，明文編列，直接分配給議員自行主導，個別

運用，普遍存在各級地方政府，早已眾所週知，成為一種積非成是的財政支出模 式（江大樹,2003)。依照現行地方自治體制與政經生態，地方政府根本難以抗拒議 會的需索；甚基於共同爭取上級補助以支應各項支出，往往府會雙方並未嚴格編 列或審查預算，然只要利益均霑，預算之編列及審議，其實通常缺乏應有的財政 責任觀念（趙永茂等,1998)。由於小型工程配合款之分配，涉及鄉（鎮、市）民代 表選區利益和個人經濟利益，對其政治前途和事業發展影響重大，因此，分配額 度較少或不足所需的鄉（鎮、市）民代表，難免對於地方首長或主管產生不滿，

而以各種方法為難地方行政官員，府會關係便越趨於緊張。

二、質詢權相關規定

為使議員暸解整個地方政府的運作狀況，以便掌握整體施政情況，各民主國 家之行政機關首長，都應為其施政提出施政報告，並為其施政辯護。相對地，議 員們對行政部門之施政方針或施政報告，得在議會開議期間提出質疑、詢問，要 求行政首長給予適當之答覆或說明，此即所謂質詢權之由來(黃麗如，1998)。

質詢制度是行使議會職權，相當重要的法定工具，也是最重要的監督方式之 一；是議員在法律上享有的一種「權利」，也是議會在政治社會中依法賦予的「權 力」。尤其口頭質詢，一方面是議員問政最佳的利器，另一方面，也是測試議員問 政能力及行政首長施政魄力與成熟度的重要準繩(劉文仕，2000)。但是由於部份民 意代表對地方自治缺乏認識，尤其一般地方議員總認為不處處行使其監督之權，

不足以善盡民意代表之責，以致府會雙方時有衝突發生。

地方制度法規定，各級議會均具有聽取各級政府施政報告，以及向各級政府 提出質詢之權利。透過質詢權，議會得以監督、制衡行政部門，暴露政府施政缺 失和弊端，使民眾了解地方問題之所在，並反映基層民意之心聲(趙永茂等，1998)。

而經過數十年的國會政治和地方自治發展，「質詢」已經成為民眾印象最深刻的議 會主要職權。

由上述地方制度法之規定中，我們可以概要整理出施政報告與質詢之間，其

權責之分際如下(劉文仕,2000)：

（一）施政報告與總質詢僅能於定期會(即通稱之大會)行之，且總質詢僅能對提出 施政報告的縣長為之。

（二）於縣長提出施政報告之定期會，縣議會亦得邀請縣政府所屬一級機關首長 或單位主管，提出業務報告(即通稱之工作報告），並進行業務質詢。換言之，

業務質詢係針對相關業務主管而為，縣長並非質詢之對象。

（三）施政總質詢以外的其他大會(含定期會與臨時會)，亦得邀請縣長或相關業務 主管，就特定事項列席說明，此一般通稱為「專案報告」。

（四）縣議會委員會開會時，僅能邀請縣長以外之縣府一級單位主管列席說明；

換言之，基於機關對等、相互尊重的原則，縣長僅向大會報告，無列席委 員會的義務。

議員是議會政治遂行的實踐者，更因其代表人民行使政權，故有「言論免 責權」以保障其議事功能；但言論免責權，絕非賦予議員為所欲為之權利，而係

「相對的」權利。換言之，只要為議事需要，始有言論免責之權(黃麗如,1998)。

言論免責權是基於保障鄉（鎮、市）民代表，充分發揮為民喉舌的角色，

鄉（鎮、市）民代表會的反對意見無可避免，但反對應係為鎮政改革提出意見，

絕不是為反對而反對；貢獻鎮政改革的反對意見，尤須秉持理性自制的態度，始 能維持府會之和諧。基此，鄉（鎮、市）民代表職司監督政府，表達民意之責，

故法律上賦予其「言論免責權」乃無可厚非；然而該項「特權」之運用，在議事 品質惡化之今日，卻有遭到濫用之虞。

質詢權雖有其意義，但也是引發地方府會爭議的主要原因。因為地方議員常 運用質詢機會，大做政治秀以爭取媒體曝光機會，提昇個人知名度，或對於行政 首長或業務主管挾怨報復、刻意刁難(趙永茂等,1998)。質詢權行使府會衝突之情形

質詢權雖有其意義，但也是引發地方府會爭議的主要原因。因為地方議員常 運用質詢機會，大做政治秀以爭取媒體曝光機會，提昇個人知名度，或對於行政 首長或業務主管挾怨報復、刻意刁難(趙永茂等,1998)。質詢權行使府會衝突之情形