地方府會運作關係

影響地方府會關係之原因相當複雜，有其結構性與非結構性的因素。如黨派 生態、利益糾葛、意識型態、利益分配、首長行事風格等等，都會對地方關係產 生或多或少的影響，本節旨在探討地方政府現行政治體制與法制結構的問題，期 能進一步分析當前的府會運作關係。本節以政治體系關係、法制結構關係、非結 構因素關係等面向，探討地方府會運作關係。茲分述如下：

壹、政治體系關係

地方府會之政治體制設計的原理，源自於憲法規定行政、立法、司法完整獨 立行使，試圖在行政權與立法權的設計上規範出監督的功能，尤以立法機關代表 著人民行使與人民權利義務相關的規章（約）立法，同時又代表著人民監督行政 權的行使，致使確保人民權利，甚而不致濫權。立法權與行政權本互為消長的相 互制衡，但立法權的膨脹相對的會萎縮行政權的行使，在此相互權利互動的過程 中，如何取得兩權適當的平衡點，就必須有良好制度的設計。制度設計的良窳關 係著府會運作的發展。

目前我國地方政府體制形式為分立制，但在事實運作上卻又較傾向所謂「混 合制」或「傾向首長制之混合制」。亦即地方上首長，議會各自由民選產生其權 力亦各自分立，但再混以內閣制之質詢、預算審議權。其主要特質有如以下（黃 錦堂，1995）：

一、縣長和縣議員分別由民選產生，縣政府控制行政權,縣議會掌握立法權。

二、縣長擁有提請覆議之權，以否決縣議會通過之法案；但縣議會得以絕對多數 決反否決之；根據地方制度法第 39 條規定：「地方政府對於議會之議決案，

如認為窒礙難行時，應於該議決案送達地方政府三十日內，就窒礙難行部分 敘明理由送請議會覆議。議會對於移送之覆議案，應於送達十五日內作成決 議。如為休會期間，應於七日內召集臨時會，並於開議三日內作成決議。覆 議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員三分之二維持原議

決案，地方政府應即接受該決議」。此係規定地方政府，對於地方議會之決 議案，具有覆議權(即否決權)；但同時又規定，地方議會得以出席議員三分 之二之絕對多數通過反否決加以制衡，地方政府就必須全然接受決議。

三、縣長不能解散縣議會重行改選；縣議會亦無法提出不信任案迫使縣長去職。

上述諸項特質，近似「首長制」或「總統制」，以地方制度法之規定，縣（市）

與鄉（鎮、市）的特質是相同的；所以鄉（鎮、市）長之行政權不僅須在定期選 舉中接受選民的考驗，同時也受到鄉（鎮、市）民代表會的監督和制衡；鄉（鎮、

市）長和課室主管，除須接受鄉（鎮、市）民代表會質詢外，尚得應鄉（鎮、市）

民代表會之邀請，針對特定事項列席說明；除鄉（鎮、市）民代表會外，鄉（鎮、

市）公所尚擁有法規和預算之提案權，惟須經鎮務會議通過，並經鄉（鎮、市）

民代表會議決始能生效；凡此種種則又顯現其「議會內閣制」之特質。因此，就 地方制度法的規定而言，我國鄉（鎮、市）政治體制，可謂是「混合制」，係混 合首長制與議會內閣制之特質，我們可稱之為「首長議會制」。

由於行政權和立法權相互制衡，議會並得監督縣政府，因此縣市府會關係容 易趨於緊張，特別是府會分由不同政黨控制時，地方行政和立法部門更是難以合 作，繼而產生府會衝突的情形(趙永茂等,1998)。蓋鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）

民代表會應是平行機關，分掌行政與立法之權，任何一方無權凌駕另一方之上；

但在此一制度設計之下，如因發生鄉（鎮、市）長與鄉（鎮、市）民代表會多數 黨分屬不同政黨的情形，對於鄉（鎮、市）府會關係之運作勢必產生重大影響。

這是因為是鄉（鎮、市）長和鄉（鎮、市）民代表會皆由民眾選舉產生，各自有 其民意基礎，並各自向選民負責。

在府會運作關係上，鄉（鎮、市）民代表會與鄉（鎮、市）公所，為鄉（鎮、

市）地方自治團體之一體兩面，府會本當分工合作，戮力推動鄉（鎮、市）政，

創造鄉（鎮、市）民優質生活環境，從而獲得地方制度法原設計機制之預期成果。

然而在實際運作過程中，基於鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）民代表會是彼此

分立各自行使職權，以及分權後相互制衡監督，且各自向選民直接負責之性質，

所以，鄉（鎮、市）府會之間，常會形成一種不和諧的關係。

貳、法制結構關係

地方府會之互動關係，除受上述地方府會之政治體制結構關係影響外，亦受地 方制度法之規範與限制。

縣府與縣議會在各司其職之下，縣府會關係所構築而成之地方政府體制即是權 力分立制之型態，縣長與縣議員均由縣民直接產生，縣政府與縣議會立於平等地 位，分權制衡並分別對選民負責；府會兩者倘能於分權抗衡之外，分工合作相輔 相成，始能真正達到共策地方自治之遂行功能(梁奕耀,2001)。基此，地方制度法賦 予鄉（鎮、市）民代表會立法權以及鄉（鎮、市）長具有完整的人事行政權;而依 此規劃之地方自治組織，如鄉（鎮、市）民代表會與鄉（鎮、市）公所均為地方 公法人之代表機關，亦即鄉（鎮、市）民代表會之性質為地方公法人之意思表示 機關，而鄉（鎮、市）公所之性質則為地方公法人之意思執行機關。

對於府會兩者關係的討論焦點，除了在於彼此應如何回應對方的影響或挑戰 外，該更進一步去思考兩者應以何種方式進行協調或合作，方能促進地方政府的 整體利益（呂育誠,2000)。

現行地方自治法規來看，構成府會之間法制結構關係的要素，包括以下各項:

一、議會制定法案交地方政府執行，而地方政府亦得提出法案與預算案，交議會 審議後生效。

二、地方政府應向地方議會提出施政報告。

三、地方議員可向首長及單位主管提出質詢，而地方首長和單位主管有答詢之義 務。

四、地方政府可以運用覆議權，打開政治僵局並制衡立法權，但議會可以絕對多 數予以反否決。依據地制法第 40 條則可以透過覆議方式予以送回議會，但如 議會以出席之三分之二議員否決之，則行政首長只有接受一途。

不過整體而言，現行地方自治法規對於府會關係之條文規定，失諸簡略與語 意模糊曖昧不清，自然容易引起地方府會兩造在適用時的爭議，甚至在制度設計 不良下，游走法律邊緣，府會衝突就不免發生，更因此導致難以維持和諧。

參、非結構因素關係

如前述，影響當前我國地方府會運作之結構性因素外，尚包括實際運作過程 中的非結構因素。當前地方府會關係運作失靈的非結構性原因，包括意識形態對 立、政黨對立、派系對抗、政治人物之恩怨情仇、選舉體制、政黨與政治人物間 的恩怨情仇、議會與委員會等相關議事程序失靈、欠缺法治素養、財團入主與黑 道入侵、相關政治人物的民主素養或甚至其背後的協商文化、國民對民主法治與 政黨之有關認知等（黃錦堂，1995）。這些非結構性因素的產生通常是錯綜複雜且 盤根錯結的，卻也是造成府會衝突的主要關鍵。

以行政首長與立法部門多數議員所屬政黨是否一致，來區分府會結構型態，

就政治學理而言，可區分為「分立性政府」(Divided Government)與「一致性政府」

(Unified Government )。分立性政府，乃指議會多數議員與行政首長分屬不同政黨，

亦即府會是由不同政黨所控制；而相對於分立性政府而言，一致性政府則指議會 多數議員與行政首長共屬同一政黨，亦即府會係由同一政黨所掌控（楊樹源，

2001）。換言之，在政黨政治不明顯的鄉（鎮、市），如果鄉（鎮、市）長獲得多數 的鄉（鎮、市）民代表支持，也就是屬於「一致性政府」，反之，則為「分立性政 府」。

蓋現行地方制度法之規定，地方政府所提出之預算或建設計畫，均需經地方 議會的審議通過後，方能正式交付執行。因而地方政府為求整體施政之推展，多 試圖和地方民意代表建立合作關係；就目前府會間的合作途徑，約可分為四種，

分別是政黨、派系、私人、利益。地方行政首長可經由這四種途徑和地方民意代 表建立合作關係，但隨著府會結性質的不同，地方首長所採取之途徑亦有所差異。

蘇孔志（1999)認為其差異如下:

(一)一致性政府：以採取政黨及派系聯盟方式為主要合作途徑。

1.政黨

「政黨聯盟」為現今府會中最常見的合作關係，在這聯盟關係的基礎下，政 黨可藉由黨紀，對地方民意代表的行為予以約束。特別是在府會均由同一政黨 所掌控的情形下，行政機關便可藉由政黨的力量，使議會支持其所提出的議案，

此時該政黨的地方黨部組織，便扮演著協調府會間的樞紐角色。

2.派系

就目前地方政治生態來看，除了政黨外，派系對於大多數地方民意代表而 言，更容易產生歸屬感，甚且派系所發揮的凝聚力，有時會比政黨來的強；主 要原因在於，派系內部常可藉著利益的分配，來吸收成員的支持。

(二)分立性政府：以採取私人及利益關係建立為主要合作途徑。

1.私人關係

在分立性政府中，既無法依靠政黨之協調機制，又沒有派系之約束力，因 而地方行政首長，必須循著其他途徑，方能與地方民意代表建立起合作關係。

尤其是我國人強調「人情和面子」的民族，因此，血緣、親緣、同事、同學、

師生、宗親、社團等私人關係，便可能是人與人之間建立私人關係的憑藉。同 樣地，地方行政首長與地方民意代表間，亦存在著各類的私人關係。

師生、宗親、社團等私人關係，便可能是人與人之間建立私人關係的憑藉。同 樣地，地方行政首長與地方民意代表間，亦存在著各類的私人關係。