鄉（鎮、市）是我國目前最基層的地方自治單位，鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、
市）民代表會的互動關係稱為「地方府會關係」，地方府會關係是地方政治的樞紐，
悠關地方人民的生活與權益。是以地方立法機關與行政機關的互動關係，成為當 前重要研究的課題，值得加以探討；本章就研究問題背景與動機、研究目的與待 答問題、名詞釋義、研究範圍與限制等分四節加以說明，俾為後續研究之依據。
第一節 研究問題背景與動機
壹、研究問題背景
地方自治是一種地方上的政治制度，此種以地方上的人，用地方上的財政來 管理地方上事務的一種制度，使人人都具有參與國事的權利與能力。由於地方的 政事與個人最為密切，而且也最具真實感，基於這種自然性的動機，也最能積極 鼓勵公民的關心和參與，透過了地方自治的政治教育和訓練，將能促進公民意識 的提升及社區認同感（David Wilson ＆ Chris Game,1994）。因此，學者們皆認為，
實行地方自治是訓練人民實行民主政治的最基礎方式。
地方自治為民主憲政之基礎，沒有厚實的地方自治，則國家就無以健全發展，
因此，國父曾說：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅，則國不固。」確實有其道 理。西方政治學者 Bryce 亦曾指出：「民主政治的最佳學習場所與民主政治成功的 最佳保證，乃是實施地方自治」（引自丘昌泰,2010）。學者 Alexis de Tocqueville
（1988）認為一個沒有地方自治的國家也可能建立民主的政府，但卻不可能存在自 由的精神。而在西方民主政治的發展過程中，各民主國家因應地方上的需要，避 免中央集權，地方利益受到漠視，而將地方上的部分事權，以國家法律賦予地方 行政區內的居民，自行組織機關來辦理，中央的角色僅止於監督與協助，而非干 預，地方自治的實施，不僅可以在國家統一治理的基礎下，發揮「因地制宜」的 地方特色，而且可以維護地方民主的運作，確實是國家發展的基石，唯有落實地 方自治，才能保障政治的民主化。
我國遷臺後，實施地方自治之歷史經驗而言，1949 年後，臺灣處於威權統治 時期，依「動員勘亂時期臨時條款」，凍結人民的集會結社與言論自由，欠缺實施 民主自由的環境，並未顯現住民自治之精神，但當時已有「臺灣省各縣市實施地 方自治綱要」，創設各縣市為實施地方自治的公法人，但省及直轄市則非公法人，
故此時屬於以縣市為單元的團體自治時期。到了臺灣社會的民主轉型時期，立法 院於 1994 年通過自治二法:「省縣自治法」與「直轄市自治法」，省、直轄市、各 縣市、鄉鎮縣轄市皆具地方自治公法人資格（丘昌泰,2010）。但是此時期仍然未 具備地方住民自治之精神。
基於提昇國家競爭力之需要，國家整體改造之政治改革訴求，朝野於 1996 年 召開「國家發展會議」，達成幾項有關地方制度改革共識，包括精簡省府功能業 務與組織、凍結省自治選舉(或稱精省、凍省)、加強縣、市政府職權以及健全地方 財政功能等訴求。並自 1998 年 12 月 21 日起停止省自治選舉。同時，將二自治法 整合改制定地方制度法之調整，是以 1999 年 1 月 25 公布施行之「地方制度法」，
建構包括省、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)之地方制度，整合中央與地方，以及地 方與地方間之關係，期以建立地方自治團體、團體居民與自治政府間整體互動之 自治體制。
我國現行地方制度，係採行政機關與立法機關對立之「權力分立制」，地方 議事機關與地方行政首長，均由人民直接選舉產生,各自掌理立法權與行政權,並且 分別向選民負責，各自擁有獨立的民意基礎；由行政機關負責推動行政業務，立 法機關則代表民意以為監督（呂育誠,2000）。在這樣的體制下，鄉（鎮、市）民 代表會是地方的立法機構，是地方自治團體的意思機關，因此，鄉（鎮、市）長 的理想與政策，必須獲得代表會的支持才能付諸實現。而基於憲法條文和地方自 治法律、命令之規定，地方府會雙方有其一定的地位、角色，並互相行使職權，
必然會產生直接的互動關係與影響（薄慶玖,1990）。在現今資訊交流迅速通暢，
地方居民自主參與意識日高的政經環境下，府會關係更可能因為不同的影響因素 介入，而趨於多元與複雜。
當前我國地方自治的問題癥結，不僅存在於中央與地方之間的權限劃分，而 且地方政府中的府會關係運作，無疑也是一個重要而值得探討的課題。由於府會 的互動關係是地方政經的樞紐，從府會關係的互動現象，可以暸解地方的政經結 構，洞察地方政經資源的分配，進而分析地方資源分配和政治互動過程，當可確 實掌握，地方政治衝突的焦點所在(趙永茂、黃錦堂與陳立剛,1998)。因此，地方府 會關係的穩定與否，不僅影響地方政治的和諧及地方政治體系的順利運作，同時 也影響地方的有限資源，能否公平合理而有效地分配。
行政與立法的互動關係，常是探討地方政府相關論題的重要途徑，隨著近幾 年來，地方快速發展與自主意識的普遍提高，使地方各項事務，常處於不斷增加，
且變動的狀態；Royston（1980）認為地方政府的行政能力或行政環境，受到其社 會、經濟、資源條件之影響甚大。由於這些因素影響了地方的需求與組織生產力 (organizational productivity )，故而也產生了不同的政府風貌。在此複雜的問題網絡 中，地方政府與議會的關係，常扮演重要的影響力量。因為，大部分地方事務的 處理或是問題的解決，皆須透過兩者的互動過程，方能產生最終的或較明確的解 決。
鄉（鎮、市）是我國目前最基層的地方自治單位，該級政府自治有助民主理 念深化及民主政治訓練、推展與落實；在地方自治制度中，立法機關與行政機關 的互動關係，影響地方政策的制定的方向與工作執行層面，鄉（鎮、市）民代表 會如何運用職權來影響鄉（鎮、市）公所行使公權力，而鄉（鎮、市）公所職權 如何在鄉（鎮、市）民代表會的監督之下行使，成為當前重要研究的課題。
玉里鎮地處花蓮縣南端，居花東縱谷中點的位置，因成花東縱谷南來北往的 要道，相對位置的特殊性，不僅導致玉里鎮發展成花東縱谷中最大的鄉鎮，其區 域政治經濟發展相形重要，地方府會關係發展為研究者之旨趣。
貳、研究動機
探討我國地方府會關係問題，首先，必須從地方相關法令，來分析現行體制 的問題，再由實際政治運作中，干擾府會關係之因素，加以檢討地方府會關係的 運作非常複雜，也非常脆弱，所有的互動體系，都有可能是產生府會衝突的因素；
因此，在體制設計、選舉文化、黨派生態、利益糾葛、意識型態、個人選舉恩怨、
行事風格等等，都可能影響地方府會關係(趙永茂等,1998)。在實際的政治運作上，
地方府會關係的互動過程，對於地方政治生態、施政作為、資源分配等狀況，都 具有相當密切的關連性。
地方府會關係良好，地方行政首長和地方議會之間，能夠依循地方制度法及 議會議事程序，進行質詢及法案和預算之審議；地方政府並能遵照議會之決議，
執行政策法案，則府會之間將能形成良性互動，地方政務亦能順利推動。反之，
如府會關係運作失靈，進而引起府會衝突，導致議事失序，各項議案難以審查，
預算無法通過，地方政府將缺乏法定預算推動政策，施政面臨重大因難。特別是 民選地方行政首長，依據競選政見所編列之預算，實為責任政治之體現。如遭到 大幅刪減，非僅政見無法落實，難以向選民交代，致民選地方行政首長之政治意 義蕩然無存；更由於地方資源，無法合理分配，導致地方建設停滯，民眾福祉受 損（劉啟崇，2007）。由台灣地區地方自治的演變，可以得知，地方府會關係之穩 定與否，不僅影響地方政治之和諧及地方政治體系之順利運作，同時也影響地方 有限資源，能否公平合理且有效的分配。
鄉（鎮、市）是我國目前最基層的地方自治單位，自治團體包含鄉（鎮、市）
公所與代表會；鄉（鎮、市）市民代表會，職司審議及監督；鄉（鎮、市）公所 為地方行政機關，職司決策及執行，兩者應是平行機關，分掌立法及行政之權，
彼此權力分立相互制衡，並各自向選民負責，而且兩權之互動，影響地方人民的 幸福及權益，故影響鄉（鎮、市）公所與代表會互動關係的因素，實有探討之必 要，此為本研究動機之一。
影響地方府會關係之原因相當複雜，基本原因，固然在於體制之混淆不清及 自治法規和議事規則不明確等因素。但實際政治運作過程中，引發議會和行政部 門，發生衝突的因素亦非常至鉅（趙永茂等，1998）。 因此，探討我國相關地方自 治法規，瞭解實際政治運作過程中，地方府會互動的關係。此為本研究動機之二。
預算審議，乃是現代民主國家，實施分權制衡的重要運作機制，透過議會定 期審查年度預算，可以控制政府財政收支，監督施政成果，並預防發生橫徵暴斂 或浪費公帑等情形。執政者為求落實各項政策目標，莫不致力爭取議會支持其所 提預算案，期能避免受到過度刪減，甚至未能如期完成審議，無法據以推動施政(江 大樹，2000)。不僅影響府會關係發展，亦影響地方人民福祉。
由於總預算之編列與審議，關係財政資源及建設經費之分配，也涉及地方上 政治人物之利益關係。預算審議是立法機關的重要職權，審議過程相當於政策取
由於總預算之編列與審議，關係財政資源及建設經費之分配，也涉及地方上 政治人物之利益關係。預算審議是立法機關的重要職權，審議過程相當於政策取