國立台東大學公共與文化事務學系公共事務管理在職專班碩士論文

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國立台東大學公共與文化事務學系公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：侯松茂教授

地方府會關係之研究-以花蓮縣玉里鎮為例

研究生：謝炳權撰

中華民國 101 年 6 月 8 日

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謝誌

回首台東大學進修的日子，在兼顧家庭、工作、學業下，過程雖然艱辛忙碌，但是，二年研究所的生涯，無論是師長的授業或是同學的情誼，都有豐碩的收穫，在學習的歲月中，留下諸多美好的回憶。

本論文得以順利撰寫完成，內心要感謝的實在太多，首先要感謝指導教授侯松茂老師的悉心指導，耐心斧正，口試委員孫本初教授及魏俊華教授對於本論文精闢的建議及指正疏漏之處，使拙作更臻周延，師恩浩瀚，永銘於心；其次要感謝接受訪談的代表及同仁，有您們的鼎力相助，才能完成本研究，因為匿名研究的關係，無法一一列名感謝，謹此獻上個人最真摯的謝意。

在求學過程中，感謝辛苦授課的各位教授，蔡西銘教授、李玉芬教授、靳菱菱教授、謝志龍教授、彭堅汶教授等，沐浴在各位老師的學術風範，讓我受益匪淺，浩瀚師恩銘感五內；也感謝論文撰寫期間詩勝、新德、善容、宏義、清山等同學們的相互砥礪，深摯友誼，由衷感謝。

此外，感謝鎮公所長官的鼓勵，行政室同仁工作上的協助，讓我能有更多的時間專注論文寫作，尤其鎮長劉德貞，一再的關心鼓勵，

給予莫大的精神支柱，真是銘感於心。最後感謝我所愛的家人，在我求學過程中無怨無悔的支持，默默的付出，讓我無後顧之憂，是得以完成本論文的幕後大功臣。

炳權謹誌

2012 年 6 月

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地方府會關係之研究-以花蓮縣玉里鎮為例

^{研究生：謝炳權}

國立台東大學公共與文化事務學系公共事務管理在職專班

摘要

本研究旨在探討影響花蓮縣玉里鎮府會關係之因素、玉里鎮預算編列審議時之府會關係、玉里鎮施政報告及質詢時之府會關係、解決玉里鎮府會衝突與爭議之可行途徑。為達成研究目的，首先經由文獻探討，針對地方自治法規與府會關係相關理論加以探討與分析，以作為研究的理論基礎。採用質化研究之深度訪談取向的研究方法，以花蓮縣玉里鎮公所與鎮民代表會為研究對象，共計訪談 8 位受訪者，4 位玉里鎮公所現職人員與 4 位現任鎮民代表，俾以瞭解花蓮縣玉里鎮府會關係之現況與解決玉里鎮府會衝突與爭議之可行途徑，綜合整理與分析資料後，得到以下結論：

一、影響花蓮縣玉里鎮府會關係的因素有：地方行政首長行事風格、政治人物的恩怨、鎮公所行政效率不彰、政治人物的專業素養不足、選舉的制度。

二、玉里鎮預算編列審議時之府會關係：財政監督權為最直接有效制衡監督、預算審議過程府會之關係並未呈現緊張、玉里鎮預算編列屬於有效合理、代表基層建設配合款之編列已經是慣例，也有其必要、附帶議決，有其存在的價值。

三、玉里鎮施政報告及質詢時之府會關係：質詢權可以彰顯代表的監督之責、質詢權運作玉里鎮府會關係呈現衝突緊張、媒體會影響質詢人與被質詢人之情緒。

四、建立協商機制是解決玉里鎮府會衝突與爭議可行途徑。

關鍵詞：花蓮縣玉里鎮、地方府會關係

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A Study on Local Intergovernmental Relations—Taking Yuli Township, Hualien County as an Example

Student: Hsieh Ping-chuan

Abstract

The study aims to explore the factors that affect the intergovernmental relations of Yuli Township, Hualien County, and the intergovernmental relations when budget planningis under review and policy address andtownspeople representatives’inquiriesare undertaken, and the workable solutions to the conflicts and controversies existing between the local government and council. To achieve the purpose of the study, it is first through literature reviews to scrutinize and analyze local management regulations and the theories regarding intergovernmental relations, so as to base the ground for the theory of the study. Meanwhile, the study adopts the in-depth interviews of qualitative research to conduct the research, with a total of 8 subjects being interviewed, including 4 current members of the township officeand 4 incumbent townspeople representatives.

It is hoped that, by so doing, the current condition of the intergovernmental relations of Yuli Township, Hualien County can be disclosed and the workable solutions to the conflicts and controversies of the local government and councilcan be discovered. Upon data processing and analyzing, the conclusions are reached as follows:

1. The factors that affect the intergovernmental relations of Yuli Township, Hualien County include the personal style of the local administrative heads, the interpersonalrelationship (like grudges or gratitude) among political figures, the ineffective efficiency of the township office, the lack of professionalism of such political figures and the system of election.

2. The intergovernmental relations when budget planning is under review: The right to financial supervision is seen as the most effective supervision by the council, and, when budget planning is under review, intergovernmental relations are not in a stressed condition, thus proving that the budget planning of Yuli Township is rational and effective, that the match fund of the infrastructure budget is viewed as a common practice and necessary, and that incidental resolution has value in itself.

3. The intergovernmental relations when policy address and townspeople representatives’inquiries are undertaken: The right to inquiry is a manifestation of the duty of thetownspeople representatives and therefore, when the inquiry is executed, the intergovernmental relations are more stressed with conflicts. Media can influence the emotional states of the inquirers and the inquired parties.

4. To build a negotiation mechanism is a workable solution to solving the intergovernmental conflicts and controversies.

Keywords: Yuli Township, Hualien County, local intergovernmental relations

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第一章緒論

第一節研究問題背景與動機...1

第二節研究目的與待答問題...6

第三節名詞釋義...7

第四節研究範圍與限...10

第二章文獻探討

第一節臺灣地方制度沿革與地方政府組織型態...13

第二節地方府會運作關係...21

第三節地方府會衝突因素與解決衝突途徑...26

第四節地方府會關係相關研究...36

第三章研究設計第一節研究架構...41

第二節研究對象...42

第三節研究方法...43

第四節研究工具...44

第五節研究流程...46

第六節資料處理與分析...49

第七節研究之信效度...51

第八節研究倫理...52

第四章研究結果分析與討論

第一節影響花蓮縣玉里鎮府會關係之因素...57

第二節玉里鎮預算編列審議時之府會關係...70

第三節玉里鎮施政報告及質詢時之府會關係...81

第四節解決玉里鎮府會衝突與爭議可行途徑...87

第五節研究省思...94

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第五章結論與建議

第一節結論...97

第二節建議...100

參考文獻中文部分...103

英文部分...106

附錄附錄一修正前訪談大綱...107

附錄二修正後訪談大綱...109

附錄三花蓮縣玉里鎮公所組織自治條例...111

附錄四花蓮縣玉里鎮民代表會組織自治條例...114

附錄五花蓮縣玉里鎮民代表會議事規則...120

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表次

表 2-1 質詢人與被質詢人的限制彙整表...31

表 2-2 地方府會關係相關研究彙整表...36

表 3-1 訪談對象一覽表...43

表 3-2 專家學者效度名錄表...46

表 4-1 訪談結果主要範疇一覽表...55

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圖次

圖 1-1 玉里鎮公所組織架構圖...8

圖 1-2 玉里鎮民代表會組織架構圖...9

圖 2-1 鄉鎮市自治之權力分立模式圖...20

圖 3-1 研究架構圖...42

圖 3-2 研究流程圖...48

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第一章緒論

鄉（鎮、市）是我國目前最基層的地方自治單位，鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、

市）民代表會的互動關係稱為「地方府會關係」，地方府會關係是地方政治的樞紐，

悠關地方人民的生活與權益。是以地方立法機關與行政機關的互動關係，成為當前重要研究的課題，值得加以探討；本章就研究問題背景與動機、研究目的與待答問題、名詞釋義、研究範圍與限制等分四節加以說明，俾為後續研究之依據。

第一節研究問題背景與動機

壹、研究問題背景

地方自治是一種地方上的政治制度，此種以地方上的人，用地方上的財政來管理地方上事務的一種制度，使人人都具有參與國事的權利與能力。由於地方的政事與個人最為密切，而且也最具真實感，基於這種自然性的動機，也最能積極鼓勵公民的關心和參與，透過了地方自治的政治教育和訓練，將能促進公民意識的提升及社區認同感（David Wilson ＆ Chris Game,1994）。因此，學者們皆認為，

實行地方自治是訓練人民實行民主政治的最基礎方式。

地方自治為民主憲政之基礎，沒有厚實的地方自治，則國家就無以健全發展，

因此，國父曾說：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅，則國不固。」確實有其道理。西方政治學者 Bryce 亦曾指出：「民主政治的最佳學習場所與民主政治成功的最佳保證，乃是實施地方自治」（引自丘昌泰,2010）。學者 Alexis de Tocqueville

（1988）認為一個沒有地方自治的國家也可能建立民主的政府，但卻不可能存在自由的精神。而在西方民主政治的發展過程中，各民主國家因應地方上的需要，避免中央集權，地方利益受到漠視，而將地方上的部分事權，以國家法律賦予地方行政區內的居民，自行組織機關來辦理，中央的角色僅止於監督與協助，而非干預，地方自治的實施，不僅可以在國家統一治理的基礎下，發揮「因地制宜」的地方特色，而且可以維護地方民主的運作，確實是國家發展的基石，唯有落實地方自治，才能保障政治的民主化。

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我國遷臺後，實施地方自治之歷史經驗而言，1949 年後，臺灣處於威權統治時期，依「動員勘亂時期臨時條款」，凍結人民的集會結社與言論自由，欠缺實施民主自由的環境，並未顯現住民自治之精神，但當時已有「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」，創設各縣市為實施地方自治的公法人，但省及直轄市則非公法人，

故此時屬於以縣市為單元的團體自治時期。到了臺灣社會的民主轉型時期，立法院於 1994 年通過自治二法:「省縣自治法」與「直轄市自治法」，省、直轄市、各縣市、鄉鎮縣轄市皆具地方自治公法人資格（丘昌泰,2010）。但是此時期仍然未具備地方住民自治之精神。

基於提昇國家競爭力之需要，國家整體改造之政治改革訴求，朝野於 1996 年召開「國家發展會議」，達成幾項有關地方制度改革共識，包括精簡省府功能業務與組織、凍結省自治選舉(或稱精省、凍省)、加強縣、市政府職權以及健全地方財政功能等訴求。並自 1998 年 12 月 21 日起停止省自治選舉。同時，將二自治法整合改制定地方制度法之調整，是以 1999 年 1 月 25 公布施行之「地方制度法」，

建構包括省、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)之地方制度，整合中央與地方，以及地方與地方間之關係，期以建立地方自治團體、團體居民與自治政府間整體互動之自治體制。

我國現行地方制度，係採行政機關與立法機關對立之「權力分立制」，地方議事機關與地方行政首長，均由人民直接選舉產生,各自掌理立法權與行政權,並且分別向選民負責，各自擁有獨立的民意基礎；由行政機關負責推動行政業務，立法機關則代表民意以為監督（呂育誠,2000）。在這樣的體制下，鄉（鎮、市）民代表會是地方的立法機構，是地方自治團體的意思機關，因此，鄉（鎮、市）長的理想與政策，必須獲得代表會的支持才能付諸實現。而基於憲法條文和地方自治法律、命令之規定，地方府會雙方有其一定的地位、角色，並互相行使職權，

必然會產生直接的互動關係與影響（薄慶玖,1990）。在現今資訊交流迅速通暢，

地方居民自主參與意識日高的政經環境下，府會關係更可能因為不同的影響因素介入，而趨於多元與複雜。

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當前我國地方自治的問題癥結，不僅存在於中央與地方之間的權限劃分，而且地方政府中的府會關係運作，無疑也是一個重要而值得探討的課題。由於府會的互動關係是地方政經的樞紐，從府會關係的互動現象，可以暸解地方的政經結構，洞察地方政經資源的分配，進而分析地方資源分配和政治互動過程，當可確實掌握，地方政治衝突的焦點所在(趙永茂、黃錦堂與陳立剛,1998)。因此，地方府會關係的穩定與否，不僅影響地方政治的和諧及地方政治體系的順利運作，同時也影響地方的有限資源，能否公平合理而有效地分配。

行政與立法的互動關係，常是探討地方政府相關論題的重要途徑，隨著近幾年來，地方快速發展與自主意識的普遍提高，使地方各項事務，常處於不斷增加，

且變動的狀態；Royston（1980）認為地方政府的行政能力或行政環境，受到其社會、經濟、資源條件之影響甚大。由於這些因素影響了地方的需求與組織生產力 (organizational productivity )，故而也產生了不同的政府風貌。在此複雜的問題網絡中，地方政府與議會的關係，常扮演重要的影響力量。因為，大部分地方事務的處理或是問題的解決，皆須透過兩者的互動過程，方能產生最終的或較明確的解決。

鄉（鎮、市）是我國目前最基層的地方自治單位，該級政府自治有助民主理念深化及民主政治訓練、推展與落實；在地方自治制度中，立法機關與行政機關的互動關係，影響地方政策的制定的方向與工作執行層面，鄉（鎮、市）民代表會如何運用職權來影響鄉（鎮、市）公所行使公權力，而鄉（鎮、市）公所職權如何在鄉（鎮、市）民代表會的監督之下行使，成為當前重要研究的課題。

玉里鎮地處花蓮縣南端，居花東縱谷中點的位置，因成花東縱谷南來北往的要道，相對位置的特殊性，不僅導致玉里鎮發展成花東縱谷中最大的鄉鎮，其區域政治經濟發展相形重要，地方府會關係發展為研究者之旨趣。

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貳、研究動機

探討我國地方府會關係問題，首先，必須從地方相關法令，來分析現行體制的問題，再由實際政治運作中，干擾府會關係之因素，加以檢討地方府會關係的運作非常複雜，也非常脆弱，所有的互動體系，都有可能是產生府會衝突的因素；

因此，在體制設計、選舉文化、黨派生態、利益糾葛、意識型態、個人選舉恩怨、

行事風格等等，都可能影響地方府會關係(趙永茂等,1998)。在實際的政治運作上，

地方府會關係的互動過程，對於地方政治生態、施政作為、資源分配等狀況，都具有相當密切的關連性。

地方府會關係良好，地方行政首長和地方議會之間，能夠依循地方制度法及議會議事程序，進行質詢及法案和預算之審議；地方政府並能遵照議會之決議，

執行政策法案，則府會之間將能形成良性互動，地方政務亦能順利推動。反之，

如府會關係運作失靈，進而引起府會衝突，導致議事失序，各項議案難以審查，

預算無法通過，地方政府將缺乏法定預算推動政策，施政面臨重大因難。特別是民選地方行政首長，依據競選政見所編列之預算，實為責任政治之體現。如遭到大幅刪減，非僅政見無法落實，難以向選民交代，致民選地方行政首長之政治意義蕩然無存；更由於地方資源，無法合理分配，導致地方建設停滯，民眾福祉受損（劉啟崇，2007）。由台灣地區地方自治的演變，可以得知，地方府會關係之穩定與否，不僅影響地方政治之和諧及地方政治體系之順利運作，同時也影響地方有限資源，能否公平合理且有效的分配。

鄉（鎮、市）是我國目前最基層的地方自治單位，自治團體包含鄉（鎮、市）

公所與代表會；鄉（鎮、市）市民代表會，職司審議及監督；鄉（鎮、市）公所為地方行政機關，職司決策及執行，兩者應是平行機關，分掌立法及行政之權，

彼此權力分立相互制衡，並各自向選民負責，而且兩權之互動，影響地方人民的幸福及權益，故影響鄉（鎮、市）公所與代表會互動關係的因素，實有探討之必要，此為本研究動機之一。

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影響地方府會關係之原因相當複雜，基本原因，固然在於體制之混淆不清及自治法規和議事規則不明確等因素。但實際政治運作過程中，引發議會和行政部門，發生衝突的因素亦非常至鉅（趙永茂等，1998）。因此，探討我國相關地方自治法規，瞭解實際政治運作過程中，地方府會互動的關係。此為本研究動機之二。

預算審議，乃是現代民主國家，實施分權制衡的重要運作機制，透過議會定期審查年度預算，可以控制政府財政收支，監督施政成果，並預防發生橫徵暴斂或浪費公帑等情形。執政者為求落實各項政策目標，莫不致力爭取議會支持其所提預算案，期能避免受到過度刪減，甚至未能如期完成審議，無法據以推動施政(江大樹，2000)。不僅影響府會關係發展，亦影響地方人民福祉。

由於總預算之編列與審議，關係財政資源及建設經費之分配，也涉及地方上政治人物之利益關係。預算審議是立法機關的重要職權，審議過程相當於政策取得合法化途徑，就行政機關的立場，莫不希望總預算案能順利完整通過，儘速執行以彰施政績效。地方議會主要的任務係受民意所託，監督政府施政，審議預算。

特別是我國地方行政首長係由民選產生的，而其在競選期間主要政見所編列之預算，如果遭到大幅刪減，則政見就無法成為政策，以致難以落實，因此無法向選民交待（趙永茂等，1998）。

惟須注意的是，地方議會係屬於集體合議制機關，以多數票決定議案，預算案的審議亦是如此（呂育誠，2008）。所以，地方政府必須爭取多數議員的支持，

正因如此，預算案審議的會期中，府會之間的互動會特別的頻繁與密切。一般也認為，預算被刪減的多寡，與府會的和諧與否有密切關係(連哲偉,1995)。此為本研究動機之三。

為使鄉（鎮、市）民代表瞭解行政機關的運作，地方制度法第 48 條規定：「鄉

（鎮、市）民代表會定期會開會時，鄉（鎮、市）長應提出施政報告」，相對地，

鄉（鎮、市）市民代表對行政部門之施政方針或施政報告，得在代表會開議期間提質疑、詢問，要求行政首長給予適當之答覆或說明；質詢制度是行使議會職權相當重要的法定工具，也是最重要的監督方式之一；透過質詢權，議會得以監督、

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制衡行政部門，暴露政府施政缺失和弊端，使民眾了解地方問題之所在，並反映基層民意之心聲(趙永茂等，1998)。質詢權雖有其意義，但也是引發地方府會爭議的主要原因。因為地方議員常運用質詢機會，大做政治秀以爭取媒體曝光機會，

提昇個人知名度，或對於行政首長或業務主管挾怨報復、刻意刁難等，質詢權的行使，引發府會衝突履見不鮮。此為本研究動機之四。

研究者於鄉鎮市公所服務期間，常見府會關係的脆弱複雜與詭譎多變，甚至為了一句話而大動干戈，造成府會關係的緊張，尤其是預算審議、施政報告與質詢期間，府會關係常處於多變的時期，嚴重者影響鄉（鎮、市）務推展，更甚者影響地方人民的福祉，在在都是引起研究者的動機。

第二節研究目的與待答問題

壹、研究目的

由於歷史背景、人文環境、社經發展等要素影響，所會互動關係，也因此表現不同的特質，尤其在外在因素干擾下，使展現不同的風貌。在同一制度下，各區域的特性，視受到外在因素變數偏向強弱的影響，呈現出當地地方自治的風貌(薄慶玖,2006)。基於前一節所敘及之研究動機，研究者希冀達致下列研究目的：

一、探討影響花蓮縣玉里鎮公所與鎮民代表會互動關係之因素。

二、探討玉里鎮府會於預算編列審議、施政報告及質詢時之互動關係。

三、探討解決玉里鎮府會衝突與爭議之可行途徑。

貳、待答問題

綜合整理上述研究目的，研究者提具本研究所欲待答問題如下：

一、影響花蓮縣玉里鎮府會關係之因素為何？

二、玉里鎮預算編列審議時之府會關係為何？

三、玉里鎮施政報告及質詢時之府會關係為何？

四、解決玉里鎮府會衝突與爭議之可行途徑為何？

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第三節名詞釋義

壹、地方府會關係

所謂「地方府會關係」，就是地方行政機關與地方立法機關兩個機構之間的權力運作關係，亦即司法院大法官 1999 年 12 月 31 日議決釋字第 498 號所指出：

基於民意政治與責任政治，地方行政機關與立法機關之間的權責制衡關係。依地方制度法第五條規定，地方府會關係，也就是直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、

市) 公所與直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會之間的關係(劉文仕,2000)。

由於地方立法機關，行使職權常影響地方行政機關，且長期以來我國地方自治團體，均採行政與立法機制分別設立的型式，因此，代表行政部門的各級政府，與代表立法部門的各級議會(代表會)間形成的「地方府會關係」(呂育誠,2008)。本研究所稱地方府會關係，為花蓮縣玉里鎮公所與鎮民代表會的互動關係。

貳、花蓮縣玉里鎮

玉里鎮人口數約 2 萬 6 千餘人，族群以閩南、客家、原住民及外省族群的比例約各佔四分之一（玉里鎮公所，2011）；地處花蓮縣南端，居花東縱谷中點的位置，為縱谷中最大的鄉鎮。玉里鎮首先納入行政區劃，是 1875 年（清光緒元年），

當時稱璞石閣，歸卑南廳所轄。1917 年（日大正 6 年），東線鐵路通車到本鎮，

而將璞石閣支廳改稱玉里廳；璞石閣區改稱玉里區。1946 年（民國 35 年），玉里街改為玉里鎮，劃分為 23 里。1971 年（民國 60 年），劃分為目前的 15 里（玉里鎮公所，2011）；茲將玉里鎮公所與鎮民代表會組織現況，分述如下：

一、花蓮縣玉里鎮公所

內政部依據地方制度法第 62 條之規定，於 1999 年 6 月 14 日頒訂「地方行政機關組織準則」乙種, 並於 2010 年 6 月 14 日修正，作為地方行政機關組織架構擬訂之準則；爰此玉里鎮公所於 1999 年 12 月 31 日制定組織自治條例，並於 2001 年 4 月 17 日修正，依據自治條例規定目前置鎮長一人，主任秘書一人，秘書一人；

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設置九課室為：民政課、財政課、建設課、農業課、原住民行政課、行政室、主計室、人事室、政風室；並設置圖書館、公有零售市場管理所之所屬二級機關；

編制員額總數五十九人（不含技工、工友、約聘僱、臨時人員）。其組織架構，

如圖 1-1 所示

鎮長

主任秘書秘書

附屬機關

民政

課

各里辦公處主計

室

財政

課

建設

課

原住民行政課行政室

農業

課

政風

室

人事

室圖

書館

公有零售市場管理所

里

長

圖 1-1 玉里鎮公所組織架構圖資料來源：研究者整理

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二、花蓮縣玉里鎮民代表會

內政部依據地方制度法第 54 條之規定，於 1999 年 8 月 12 日頒訂「地方立法機關組織準則」乙種，並於 2010 年 4 月 6 日修正，作為地方立法政機關組織架構擬訂之準則；爰此玉里鎮民代表會於 2000 年 2 月 3 日制定組織自治條例，並於 2004 年 4 月 9 日修正，依據自治條例規定目前鎮民代表數為十一席，並置主席一人，副主席一人；行政單位置秘書一人，組員一人；鎮民代表十一席中有七席男性，四席女性；政黨派別有四席是國民黨籍，其餘席次皆是無黨籍，選舉別有八席區域代表，三席平地原住民代表。其組織架構，如圖 1-2 所示

秘書

組員

主席副主席代表

圖 1-2 玉里鎮民代表會組織架構圖資料來源：研究者整理

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第四節研究範圍與限制

壹、研究範圍

本研究企圖探討，地方行政機關與立法機關互動關係的現象，影響地方府會關係的問題和因素，以及解決府會衝突與爭議的可行途徑，然而由於地方府會關係所牽連的範圍甚廣，因而針對研究範圍加以界定，分別以研究地區、研究對象及研究內容三方面來說明：

一、研究地區

本研究探討地方府會關係之研究，並以花蓮縣玉里鎮為例，因此本研究的地區為花蓮縣玉里鎮。

二、研究對象

本研究因以花蓮縣玉里鎮為例，所以研究對象以花蓮縣玉里鎮公所及鎮民代表會為主，以蒐集來的資料予以歸納分析，形成基本的概念與問題意識後，佐以花蓮縣玉里鎮公所及鎮民代表會訪談資料，再予以檢驗、分析的方法來論證，所以，就文獻所呈現的對象是以花蓮縣玉里鎮的地方府會互動關係為分析標的。

三、研究內容

影響地方府會關係的互動因素非常複雜及廣泛，實難一一列舉探討；因此，

本研究僅針對下列四個重點問題，加以探討及分析，以影響花蓮縣玉里鎮的地方府會關係之因素、玉里鎮預算編列審議時之府會關係、玉里鎮施政報告及質詢時之府會關係及解決玉里鎮府會衝突與爭議可行途徑等四個面向。

貳、研究限制

研究者雖勉力維繫研究過程之嚴謹度，俾獲致符合科學標準之研究結果，然本研究仍受有以下限制：

一、研究對象之限制

由於本研究研對象，僅為花蓮縣玉里鎮府會關係，因為各地方由於歷史背景、

人文環境、社經發展等因素的影響不同，也使地方自治態樣有所不同，府會互動

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之關係，也因此表現不同的特質。在同一制度下，各區域的特性，視受到外在因素變數偏向強弱的影響，呈現出當地地方自治的風貌，能否推論至其它鄉（鎮、

市）地方府會關係不無存疑，分析之探討難免存在盲點。

二、研究內容之限制

（一）本研究係以靜態面的文獻分析與動態的實地訪談方式蒐集資料，不另作問卷調查，所獲得資訊或有疏漏。

（二）深度訪談是研究過程中，直接取得實務面問題資訊的最有效方式，惟受於行政倫理及層級節制，受訪者對於實務經驗縱能暢所欲言，亦難免有所保留，無法正面回應，對於高度政治敏感性問題尤然，致不免尚有盲點存在

；另限於時間，僅能就受訪對象群體中，擇資深且具代表性者分別訪談之

，致受訪人數無法全面性。

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第二章文獻探討

探討我國地方府會關係問題，首先，必須從地方相關法令，來分析現行體制的問題，再瞭解實際政治運作中，干擾府會關係之因素及探討相關研究，得以深入研究主題。本章將以臺灣地方制度沿革與地方政府組織型態、地方府會運作關係、地方府會衝突因素及解決途徑、地方府會關係相關研究等四節分析探討。

第一節臺灣地方制度沿革與地方政府組織型態

地方自治的特質與風貌隨著社會環境、經濟發展、文化變遷、政治生態的不同亦呈現不同。本節將以臺灣地方制度的沿革與地方政府組織型態作探討。茲分述如下：

壹、臺灣地方制度沿革

台灣在地方自治制度的發展上，已由臣屬政治文化轉型為參與政治文化，從監護式轉化為指導式的地方自治（臺鑑文,2004）。威權體制的消失，已使得地方自治的體制比較彈性而開放，雖發展過程難免有脫序現象，地方自治的發展與民主的鞏固息息相關，因此，要鞏固民主的成果，作為地方自治基石的鄉鎮市制度，扮演著非常重要的角色。

一、我國早期的鄉鎮制度

我國鄉鎮制度在歷史上存在相當悠久，尤其鄉的名稱，古代即已產生，且自古便以戶口數為劃分標準（董翔飛，1999）。早在周朝時即有鄉，而以戶口一萬二千五百戶為準，秦漢時的鄉有萬戶，隋唐之鄉有五百家，宋元無鄉名，但分別設有保甲及里社。1908 年(清末光緒三十四年)，頒布「城鎮鄉地方自治章程」，鄉鎮始復劃為固定之區域，並明確規定城鄉鎮為縣以下之地方自治團體，因此，鄉鎮具有地方自治團體法人之地位，實自清末頒布「城鎮鄉地方自治章程」開始（趙永茂，2001）。所以，我國鄉鎮的制度及具有地方自治團體法人之地位，有相當悠久的歷史。

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二、台灣早期地方制度（1661－1894）

荷蘭人於 1624 年(明朝天啟四年)起，佔據台灣偏重墾荒與通商貿易，其行政組織簡單，地方不設官吏，以懷柔政策進行統治，人民享有實質上的自治權（丘昌泰，2010）。自 1645 年起，地方頭目接受荷人命令處理民政，並採用「結首制」

來管制開墾。所謂「結首制」，由數十民戶選一小結首，再由數十小結首中，推選公正且孚眾望有力者為大結首，以增加農產品及維持地方秩序（董翔飛，1999）。荷人並在各地設政務員，作為控制當地人民行政工具，另設商務員、裁判員、教師、醫務員為行政補助人員，只有殖民制度的組織，而欠缺完整的行政制度。

1661 年，鄭成功攻入素有「臺灣咽喉」之稱的港口鹿耳門，5 月佔領赤崁城，

順利驅荷復臺，將赤崁改為東都明京，為承天府（丘昌泰，2010）。於 1661 年設置一府二縣一司，一府(承天府原荷蘭人之普羅氏遮城今赤崁樓)，轄二縣(天興縣、

萬年縣)，一司則為澎湖安撫司，台灣地方制度開始建立。1684 年清廷為便於治理臺灣，將台灣又設一府三縣(台灣府、台灣縣、鳳山縣、諸羅縣)。1723 年(雍正元年)而改為一府四縣一廳(台灣府、台灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水廳)。1727 年(雍正 5 年)，對於臺灣地方政制史的發展而言，非常重要,蓋臺灣道正式離開廈門，將道署遷移至臺南，同時在臺彎道底下設一府四縣兩廳(台灣府、台灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水廳與澎湖廳)。1810 年(嘉慶 15 年)增設瑪蘭廳為一府四縣、三廳(台灣府、台灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水廳、澎湖廳、噶瑪蘭廳)。1875 年(光緒元年)又加設成為二府八縣四廳，直到 1887 年(光緒 13 年)台灣正式建省，全省劃分為三府一直隸州十一縣六廳(台灣府、台北府、台南府、臺東直隸州、台灣縣、彰化縣、雲林縣、苗栗縣、安平縣、鳳山縣、恆春縣、嘉義縣、

新竹縣、淡水縣、宜蘭縣、澎湖廳、基隆廳、埔里社廳、南雅廳、卑南廳、花蓮港廳)地方行政制度才較為完整（丘昌泰，2010）。清初在台灣區域，府治所在地設坊，市郊以外鄉村設里、保(後改為堡)、鄉、澳。當時大甲溪為界以北稱保，以南稱里。保內人口稠密處或鄉村中較繁華之區，稱之為街，其以街為中心之周遭村

(26)

落，稱之為庄。早期台灣鄉莊，是以自然形成的

街庄為基礎，合數個街庄構成聯庄組織，置總理一人，由地方上仕紳、者老、族長選舉產生，報請官廳正式任命。

庄置庄正、庄副各一人，清雍正時台北一帶閩、粵人士來此闢地，人口漸增另設董事。庄董事、庄正、庄副併行存在，協助總理辦理庄內事務。庄正、庄副由庄內居民公舉，素行良好任事公正者，報請官廳核派就任，董事就由地方官就當地員、監生等年長重望而有資財者遴選委任。庄正、庄副由人民公推舉產生，

而董事需具備資格，由地方官委任。庄所需事業經費，都是就地捐募，或指定各項罰款或公款撥充應用（臺鑑文，2004）。由此形成台灣早期的地方自治。

三、日據時期台灣地方制度（1895－1945）

台灣在日據時期及光復初期之鄉鎮市地位，因日本將台灣的行政區區分為「州廳」、「郡市(支廳)」、「街庄(區)」三級制，「州」、「市」、「街庄」(街庄後改制為鄉鎮)不僅是行政區劃，同時亦是地方公共團體，具有獨立的法人資格。在日據時期，

台灣地方制度的變動頻繁，在不同的行政區劃時期，對地方行政區劃制度均有完善的區劃，並對當時的社會上形成一個穩定的運作模式。其中影響最大有下列兩項：（一）奠定地方行政區劃基礎。（二）強化地方行政能力（呂育誠，2008）。且為日後國民政府退守台灣後的地方制度，奠定良好根基，並為體現鄉鎮市地方自治的型態，深化地方住民自治的民主運作模式。

四、光復初期台灣地方制度（1946－1950）

1947 年我國開始行憲，依據中華民國憲法之規定，實施地方自治之政府層級只有「省」、「縣」二級，並未規定鄉鎮縣轄市為地方自治單位（丘昌泰，2010）。

但國民政府遷台後，於 1950 年 4 月由行政院頒布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，並以此行政命令作為台灣地區實施地方自治之依據。依據該綱要第二條規定:「縣為法人，縣以下為鄉、鎮、縣轄市，鄉、鎮、縣轄市為法人，均依本綱要辦理自治事項，並受上級政府指揮、監督、執行委辦事項」，此規定遂賦予鄉鎮

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市為地方自治團體之地位，綱要中並明文列舉鄉鎮市之自治權限，並分期分區選舉各縣市議員，是為台灣省地方自治之開始。

1950 年舉辦鄉鎮市長選舉，揭開地方自治史上鄉鎮市長民選的序幕，因此，

鄉鎮市為自治團體，具有法人資格，已受到行政法規的保障，但是就法律位階而言，自憲法、法律至行政命令順位，下級政府的行政命令最弱，凡是憲法、法律或上級政府所規定的事項，下級政府只有服從，只有依法執行，任何抵觸均屬無效（臺鑑文，2004）。雖然，因為層層的束縛，績效大打折扣，但是也揭開地方自治史上鄉鎮市長民選的序幕，展開鄉鎮市自治的新頁。

五、實施地方自治綱要時期（1951－1993）

台灣省各縣市實施地方自治綱要公布後地方政府體系，事實上，關於省縣自治之施行，國民政府也曾有心要加以法律化，只不過因一些政治時空因素之考量，

而未能完成法制化的工作。立法院曾於 1950 年 9 月 15 日二讀通過「省縣自治通則」，以符合憲法所規定，實施地方自治所需之法制程序要件，然因顧慮到「省縣自治通則」立法後，省長必須民選，在當時恐發生嚴重衝突；此外又因政府當時準備反攻大陸，乃決定暫緩立法（丘昌泰，2010）。因此，在此時期鄉鎮縣轄市一直都以行政命令為依據，而非以法律作為實施地方自治的規範。

六、省縣自治法時期（1994－1998）

經過四十年的綱要實行時期，1990 年國是會議將地方制度，列為改革的方向。

該會議便認為地方制度應合憲，故有必要予以法制化。而在該會議中許多人，也認為應廢除鄉鎮市自治選舉，鄉鎮市長改為官派，成為縣級派出機關；但台灣實行地方自治已四十餘年，在歷經解嚴及民主轉型後，主權在民、政黨政治等民主觀念深入基層，本土化意識逐漸抬頭，地方自治逐漸受到重視，於是國民大會在 1992 年修憲，將國是會議議決的第一項議題，地方制度法制化，通過憲法增修條文，將有關地方自冶事項，規範不受省縣自治通則，省縣自治法的立法程序限制

（丘昌泰，2010）。立法院依據憲法的修正，乃研擬省縣自治法、直轄市自治法，

(28)

於 1994 年公布實行，使地方機關之功能、地位與職權更形重要，並確立省、縣、

鄉鎮市均為法人。歷經四十餘年綱要時期因此劃下句點，結束以行政命令實施地方自治的情況，正式確立台灣地區鄉鎮市為自治單位，使台灣正式邁入民主政治的另一分水嶺，蓋此時期為地方自治制度法制化之始頁。

七、精省後地方制度法時期（1999 迄今）

國發會召開後，1997 年憲法增修條文第 9 條規定，台灣省第一屆省長及第十屆省議員任期屆滿選舉停止辦理，省級虛級化後，定位為中央政府的派出機關，

仍為公法人，無立法職權，承行政院之命監督縣市自治事項。省縣自治法須另行制定，地方制度法於 1999 年因而誕生，規定地方劃分為省、直轄市，省劃分為縣、

市，縣劃分為鄉、鎮、縣轄市。確立了鄉（鎮、市）具有公法人地位，為台灣地區最基礎的自治團體（紀俊臣，1999）。依地方制度法第五條第二項規定，鄉（鎮、

市）設鄉（鎮、市）民代表會、鄉（鎮、市）公所，分別為該鄉（鎮、市）之立法機關及行政機關。從鄉（鎮、市）民代表會之職權顯示，該會具有地方議會之立法機關之角色與功能；而鄉（鎮、市）公所的鄉（鎮、市）長由鄉（鎮、市）

依法選舉產生，乃說明鄉（鎮、市）長具有民意基礎，且其正當性甚至超過個別之民意代表，呈現實權之政治領導人地位，而鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）

民代表會處於對等，係監督制衡之法律關係。

綜合以上所述，1945 年至 1950 年新舊制度交替及準備推行地方自治之時期，

1950 年至 1967 年台灣省各縣市實施地方自治綱要時期，1967 年至 1994 年北、高兩市升格為直轄市，地方自治法制化之推動，以上時期皆是以行政命令作規範；

1994 至年 1999 年省縣自治法直轄市自治法之推行，1999 年迄今，地方制度法施行時期；台灣地方自治已逐漸由監督型自治轉變為地方自治法制化時代。

貳、地方政府組織型態

鄉（鎮、市）公所行使行政權，具有自治團體之行政機關角色，也是行政院所屬機關之一部分。

(29)

各國地方自治制度是歷史發展與人文環境的產物，並無一定的優劣利弊，只能說在不同歷史脈絡與政治、經濟、社會環境條件下，會產生不同型態的地方自治組織（丘昌泰，2010）。

世界各國因歷史背景不同，政治及社會環境相異，政治制度呈現不同風貌，

從立法與行政機關的關係，各國地方政府組織，概略可分為權力一元制(Union of Powers)與權力分立制(Separation of Powers) 兩種型態（薄慶玖，2006）。

一、權力一元制

所謂權力一元制，乃地方政府權力集中於地方議會，地方議會就是地方政府，

掌握行政與立法兩權，是地方政府的最高權力機關。採行此制的國家，除將地方議會視同地方政府，並為最高權力機關。地方上的人民能按照自已的意思與需要，

自行處理事務，並完成國家法律的執行，所以，人民選出的代表，不但可以自為議事，並得自為執行。也有以另設行政機關執行的，但既使有行政機關，其大權仍掌握於地方議會之手。在此制度下的地方政府，又有以下兩種不同的型態：

（一）機關單一制

這種制度，乃是以地方議會為地方團體的唯一統治機關，凡立法和行政等的一切權限，皆集中於這一機關行使。例如英國與美國的市委員制(Commission System)。

（二）機關分開制

這種制度，乃是以地方議會為地方團體的最高統治機關，下專設另一機關執行並對議會負責。採行此制的國家有加拿大與美國的市經理制(Manager System )為最典型的代表。

二、權力分立制

所謂權力分立制，乃地方政府之權力，分屬於地方議會與地方行政機關，設置地方議會負立法之責，而地方行政機關負執行之責；此制由於立法機關與行政機關分別設置，分別獨立行使職權，彼此對立，故又稱為機關對立制。

採行此制國家認為，地方議會應以立法事務為限，不宜同時掌管行政事務。

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所以，行政機關應脫離議會，而獨立行使職權，並同樣由人民直接選舉，而與議會立於平等地位，各司其事，並分別對選民負責。美國若干市所實施的市長議會制(Mayor-Council System)，也與我國目前所實施的地方制度，所採行的分分權制衡機制十分符合。

我國是係基於「五權分立」制度設計理念，在中央層級行政與立法關係是處於分立與制衡，所以，地方層級的行政與立法關係設計，也是共同的特質；地方政府體制在形式上為權力分立制，但實際運作上則傾向所謂「首長制」與「內閣制」之混合體。基此，鄉鎮市自治依權力分立原理所設計之政治制度，如圖 2-l 所示。

(31)

1.代表鄉(鎮、市) 自治權

2.代表直轄市或縣 (市)自治權 3.代表國家統治權

立法權

│

鄉(鎮、市)民意代表

□

^B 行政權

│

鄉(鎮、市)公所

□

^A

1 2 3

官僚模式

A 為鄉(鎮、市)長與官僚為權力服從不對等關係

同僚模式

B 為鄉(鎮、市)民代表會主席與代表係平行運作之合議式關係圖 2-1 鄉鎮市自治之權力分立模式圖

資料來源：紀俊臣，1990，地方政府再造，頁 110。

從上述圖示，可以瞭解鄉（鎮、市）公所的組織是官僚模式，組織成員間係權力服從不對等關係，在這種制度下，除鄉（鎮、市）長外，課室主管奉命行事，

解決府會關係衝突無代表性或能力；鄉（鎮、市）民代表會的組織是同僚模式，

鄉（鎮、市）民代表會主席與鎮民代表係平行運作之合議式關係，在這種制度下，

組織成員是否易受行政單位各個擊破，而造成無法有效監督，因為代表會屬於合議制，議案的協商只要掌握多數，易於行政單位對關鍵票進行遊說或條件交換，

而獲得多數的支持。

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第二節地方府會運作關係

影響地方府會關係之原因相當複雜，有其結構性與非結構性的因素。如黨派生態、利益糾葛、意識型態、利益分配、首長行事風格等等，都會對地方關係產生或多或少的影響，本節旨在探討地方政府現行政治體制與法制結構的問題，期能進一步分析當前的府會運作關係。本節以政治體系關係、法制結構關係、非結構因素關係等面向，探討地方府會運作關係。茲分述如下：

壹、政治體系關係

地方府會之政治體制設計的原理，源自於憲法規定行政、立法、司法完整獨立行使，試圖在行政權與立法權的設計上規範出監督的功能，尤以立法機關代表著人民行使與人民權利義務相關的規章（約）立法，同時又代表著人民監督行政權的行使，致使確保人民權利，甚而不致濫權。立法權與行政權本互為消長的相互制衡，但立法權的膨脹相對的會萎縮行政權的行使，在此相互權利互動的過程中，如何取得兩權適當的平衡點，就必須有良好制度的設計。制度設計的良窳關係著府會運作的發展。

目前我國地方政府體制形式為分立制，但在事實運作上卻又較傾向所謂「混合制」或「傾向首長制之混合制」。亦即地方上首長，議會各自由民選產生其權力亦各自分立，但再混以內閣制之質詢、預算審議權。其主要特質有如以下（黃錦堂，1995）：

一、縣長和縣議員分別由民選產生，縣政府控制行政權,縣議會掌握立法權。

二、縣長擁有提請覆議之權，以否決縣議會通過之法案；但縣議會得以絕對多數決反否決之；根據地方制度法第 39 條規定：「地方政府對於議會之議決案，

如認為窒礙難行時，應於該議決案送達地方政府三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請議會覆議。議會對於移送之覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，應於七日內召集臨時會，並於開議三日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員三分之二維持原議

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決案，地方政府應即接受該決議」。此係規定地方政府，對於地方議會之決議案，具有覆議權(即否決權)；但同時又規定，地方議會得以出席議員三分之二之絕對多數通過反否決加以制衡，地方政府就必須全然接受決議。

三、縣長不能解散縣議會重行改選；縣議會亦無法提出不信任案迫使縣長去職。

上述諸項特質，近似「首長制」或「總統制」，以地方制度法之規定，縣（市）

與鄉（鎮、市）的特質是相同的；所以鄉（鎮、市）長之行政權不僅須在定期選舉中接受選民的考驗，同時也受到鄉（鎮、市）民代表會的監督和制衡；鄉（鎮、

市）長和課室主管，除須接受鄉（鎮、市）民代表會質詢外，尚得應鄉（鎮、市）

民代表會之邀請，針對特定事項列席說明；除鄉（鎮、市）民代表會外，鄉（鎮、

市）公所尚擁有法規和預算之提案權，惟須經鎮務會議通過，並經鄉（鎮、市）

民代表會議決始能生效；凡此種種則又顯現其「議會內閣制」之特質。因此，就地方制度法的規定而言，我國鄉（鎮、市）政治體制，可謂是「混合制」，係混合首長制與議會內閣制之特質，我們可稱之為「首長議會制」。

由於行政權和立法權相互制衡，議會並得監督縣政府，因此縣市府會關係容易趨於緊張，特別是府會分由不同政黨控制時，地方行政和立法部門更是難以合作，繼而產生府會衝突的情形(趙永茂等,1998)。蓋鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）

民代表會應是平行機關，分掌行政與立法之權，任何一方無權凌駕另一方之上；

但在此一制度設計之下，如因發生鄉（鎮、市）長與鄉（鎮、市）民代表會多數黨分屬不同政黨的情形，對於鄉（鎮、市）府會關係之運作勢必產生重大影響。

這是因為是鄉（鎮、市）長和鄉（鎮、市）民代表會皆由民眾選舉產生，各自有其民意基礎，並各自向選民負責。

在府會運作關係上，鄉（鎮、市）民代表會與鄉（鎮、市）公所，為鄉（鎮、

市）地方自治團體之一體兩面，府會本當分工合作，戮力推動鄉（鎮、市）政，

創造鄉（鎮、市）民優質生活環境，從而獲得地方制度法原設計機制之預期成果。

然而在實際運作過程中，基於鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）民代表會是彼此

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分立各自行使職權，以及分權後相互制衡監督，且各自向選民直接負責之性質，

所以，鄉（鎮、市）府會之間，常會形成一種不和諧的關係。

貳、法制結構關係

地方府會之互動關係，除受上述地方府會之政治體制結構關係影響外，亦受地方制度法之規範與限制。

縣府與縣議會在各司其職之下，縣府會關係所構築而成之地方政府體制即是權力分立制之型態，縣長與縣議員均由縣民直接產生，縣政府與縣議會立於平等地位，分權制衡並分別對選民負責；府會兩者倘能於分權抗衡之外，分工合作相輔相成，始能真正達到共策地方自治之遂行功能(梁奕耀,2001)。基此，地方制度法賦予鄉（鎮、市）民代表會立法權以及鄉（鎮、市）長具有完整的人事行政權;而依此規劃之地方自治組織，如鄉（鎮、市）民代表會與鄉（鎮、市）公所均為地方公法人之代表機關，亦即鄉（鎮、市）民代表會之性質為地方公法人之意思表示機關，而鄉（鎮、市）公所之性質則為地方公法人之意思執行機關。

對於府會兩者關係的討論焦點，除了在於彼此應如何回應對方的影響或挑戰外，該更進一步去思考兩者應以何種方式進行協調或合作，方能促進地方政府的整體利益（呂育誠,2000)。

現行地方自治法規來看，構成府會之間法制結構關係的要素，包括以下各項:

一、議會制定法案交地方政府執行，而地方政府亦得提出法案與預算案，交議會審議後生效。

二、地方政府應向地方議會提出施政報告。

三、地方議員可向首長及單位主管提出質詢，而地方首長和單位主管有答詢之義務。

四、地方政府可以運用覆議權，打開政治僵局並制衡立法權，但議會可以絕對多數予以反否決。依據地制法第 40 條則可以透過覆議方式予以送回議會，但如議會以出席之三分之二議員否決之，則行政首長只有接受一途。

(35)

不過整體而言，現行地方自治法規對於府會關係之條文規定，失諸簡略與語意模糊曖昧不清，自然容易引起地方府會兩造在適用時的爭議，甚至在制度設計不良下，游走法律邊緣，府會衝突就不免發生，更因此導致難以維持和諧。

參、非結構因素關係

如前述，影響當前我國地方府會運作之結構性因素外，尚包括實際運作過程中的非結構因素。當前地方府會關係運作失靈的非結構性原因，包括意識形態對立、政黨對立、派系對抗、政治人物之恩怨情仇、選舉體制、政黨與政治人物間的恩怨情仇、議會與委員會等相關議事程序失靈、欠缺法治素養、財團入主與黑道入侵、相關政治人物的民主素養或甚至其背後的協商文化、國民對民主法治與政黨之有關認知等（黃錦堂，1995）。這些非結構性因素的產生通常是錯綜複雜且盤根錯結的，卻也是造成府會衝突的主要關鍵。

以行政首長與立法部門多數議員所屬政黨是否一致，來區分府會結構型態，

就政治學理而言，可區分為「分立性政府」(Divided Government)與「一致性政府」

(Unified Government )。分立性政府，乃指議會多數議員與行政首長分屬不同政黨，

亦即府會是由不同政黨所控制；而相對於分立性政府而言，一致性政府則指議會多數議員與行政首長共屬同一政黨，亦即府會係由同一政黨所掌控（楊樹源，

2001）。換言之，在政黨政治不明顯的鄉（鎮、市），如果鄉（鎮、市）長獲得多數的鄉（鎮、市）民代表支持，也就是屬於「一致性政府」，反之，則為「分立性政府」。

蓋現行地方制度法之規定，地方政府所提出之預算或建設計畫，均需經地方議會的審議通過後，方能正式交付執行。因而地方政府為求整體施政之推展，多試圖和地方民意代表建立合作關係；就目前府會間的合作途徑，約可分為四種，

分別是政黨、派系、私人、利益。地方行政首長可經由這四種途徑和地方民意代表建立合作關係，但隨著府會結性質的不同，地方首長所採取之途徑亦有所差異。

蘇孔志（1999)認為其差異如下:

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(一)一致性政府：以採取政黨及派系聯盟方式為主要合作途徑。

1.政黨

「政黨聯盟」為現今府會中最常見的合作關係，在這聯盟關係的基礎下，政黨可藉由黨紀，對地方民意代表的行為予以約束。特別是在府會均由同一政黨所掌控的情形下，行政機關便可藉由政黨的力量，使議會支持其所提出的議案，

此時該政黨的地方黨部組織，便扮演著協調府會間的樞紐角色。

2.派系

就目前地方政治生態來看，除了政黨外，派系對於大多數地方民意代表而言，更容易產生歸屬感，甚且派系所發揮的凝聚力，有時會比政黨來的強；主要原因在於，派系內部常可藉著利益的分配，來吸收成員的支持。

(二)分立性政府：以採取私人及利益關係建立為主要合作途徑。

1.私人關係

在分立性政府中，既無法依靠政黨之協調機制，又沒有派系之約束力，因而地方行政首長，必須循著其他途徑，方能與地方民意代表建立起合作關係。

尤其是我國人強調「人情和面子」的民族，因此，血緣、親緣、同事、同學、

師生、宗親、社團等私人關係，便可能是人與人之間建立私人關係的憑藉。同樣地，地方行政首長與地方民意代表間，亦存在著各類的私人關係。

2.利益關係

行政機關在平時或適時的，給予地方民意代表某些利益，以奠定日後互惠的合作基礎。地方行政首長常可藉著預算的分配，使地方民意代表取得其所想要的資源，因為行政資源掌握與分配，實為地方行政首長，爭取地方民意代表支持的最大的籌碼。

如上所述四種途徑，都是鄉（鎮、市）長與鄉（鎮、市）民代表建立關係的管道，其中政黨、派系與私人關係是既定存在的特定社會關係，較無關係變化的因素，然而鄉（鎮、市）長掌握豐富的行政資源，對於利益關係的建立卻是最大的籌碼，就鄉（鎮、市）長立場而言，莫不希望鄉（鎮、市）民代表在施政質詢

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時，避重就輕，預算審議時，能全數通過，而順利推展政務，獲得施政的績效；

鄉（鎮、市）民代表為了某些利益和選民的服務，也需要掌握行政資源的鄉（鎮、

市）長配合，是以易建立合作關係，保持良好互動。

第三節地方府會衝突因素與解決衝突途徑

Gyford(1989)強調政治面向在地方政府作為過程的重要性常被忽略。地方政客、利益團體甚至政黨間的利益衝突及其解決方式，往往亦限制及影響地方政府的有效作為。Griesemer（1990)則認為地方政府已普遍面臨基礎與結構性的變遷與挑戰。造成府會衝突的因素是多元且複雜的，但制度設計不良，在實際的府會運作過程中，所導致的衝突也是不能忽視的。本節以地方府會衝突因素、府會爭議解決途徑作探討。

壹、地方府會衝突因素

現行地方自治法規對於府會關係之條文規定，失諸簡略與語意模糊曖昧不清，自然容易引起地方府會兩造在適用時的爭議，甚至在制度設計不良下，游走法律邊緣，府會衝突就不免發生，更因此導致難以維持和諧。

研究者僅就較易造成府會衝突之因素中，有關預算審議權、質詢權等二項做探討。

一、預算審議權

（一）預算審議

公共預算內各項支出皆是對資源使用的規劃，其目的在於實現所欲達成的政策目標，如學者 Wildavsky 所言，預算透過數字結合人類的行為，目的在於達成特定目標（引自孫本初,2000）。預算案具有高度政治性，為政者與利益、利害關係團體，均使其偏好反映預算中，彼此相互競爭，無論是妥協或談判，共識或衝突，

皆顯現於預算過程中。

由於總預算之編列與審議，關係地方財政資源及建設經費之分配，也涉及地方上政治人物之利益關係（趙永茂等，1998）。向來是引發府會爭議的重要因素，

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對地方府會關係之影響，既深且鉅(孫惠生，2002)。預算審議向來就是定期會中的重頭戲。

正因為預算案之重要性，在審查預算的會期中，府會之間的互動會特別的頻繁與密切。議員基於自身利益往往藉此機會，向地方首長或相關主管提出條件，

諸如：提高議員小型工程分配款、加強選區建設、甚或議員本身的個別利益等，

要求地方首長或相關主管與予滿足，否則即以拒審、擱置或大幅刪減預算加以要脅(連哲偉,1995)。致府會關係緊張的局面。

一般而言，我國地方政府預算案審議過程中，常滋生以下爭議(陳立剛，1999，

黃正雄，1996）：

1.預算審議未能在限期內通過

預算案之審查與一般議案，最主要之不同，在於一旦預算案遭受到否決或未能如法定期限完成，則地方政府經費之支出將受阻，地方政府之活動面臨停止，

影響公權力之伸張，後果十分嚴重。因此，各國議會在面臨此種狀況下，往往採取不同方式之措施予以補救。我國地方制度法第 40 條規定，地方總預算案如不能於規定期限審議完成時，其預算之執行，依下列規定為之:

（1）收入部分，暫依上年度標準及實際發生數，覆實收入。

（2）支出部分，新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得動支。前項以外之科目，得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覆實動支。

（3）履行其他法定義務之收支。

（4）因應前三款收支調度需要之債務舉借，覆實辦理。

地方總預算案，在年度開始後三個月內未完成審議，地方政府得就原提總預算未審議完成部分，報請上級機關邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。由上述規定得知，地方制度法已針對以往地方政府預算案，未能在限期內審議完成之情況，做了明文的補救措施規定，利於政務推展。

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2.議會不得為增加預算之提議

議會不得為增加預算之提議，乃各國通制。蓋代議制度伊始，議員原係納稅者之一，當然，以儘量節省政府之支出為著眼；惟選舉權擴張後，議員為討好還民，謀其選區之利益，往往態度就與過去不同，以往希望節省經費，現在則不惜增加支出，加重國家財政負擔，故各國均禁止議會增加預算之提議，我國亦然。

因此，地方制度法第 40 條第二項即明定：「地方議會對於政府所提預算案，不得為增加支出之提議」。

3.預算案之附帶決議

所謂附帶決議係議員在審查預算時，針對預算動支所設定之條件期限或方法，將無關之事項列為附帶決議，造成預算不通過施政受挫，或預算雖通過又限於附帶決議而致執行困難之情事。地方制度法第 41 條規定：「法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律、自治法規所不許者，不在此限。

地方議會就預算案所為之附帶決議，應由地方政府參照法令辦理。」因此，如執行有困難時，得附具理由函復地方議會即可，自無一定得辦理之必要。

（二）地方基層建設配合款之編列

地方基層建設配合款(或稱議員（代表）工程配合款)，係指地方政府每年承襲舊規，往往在預算中編列小額地方工程配合款，給予地方議員作為地方選區建設之用。不過，因為預算之編列為地方行政首長之權，因此，小額工程款之額度，

除與真正需要相關外，亦繫於議員與首長之交情及派系之異同上。事實上，過去不少地方政府，常因工程分配款之分配及額度問題，導致地方府會關係之緊張，

甚至停擺。

所稱議員（代表）工程配合款，類似於西方學者所通稱之「肉桶立法」(Pork-barrel Legislation)之預算編列過程，意謂議員憑藉著在位之優勢，於審議預算或建設案之過程中，發揮其影響力為各自之選區爭取利益；這些所爭取來的工程或建設，便成了日後議員競選連任時，爭取選民選票最大的利器(蘇孔志,1999)。這種類似分贓政治或肉桶立法之議員工程配合款，明文編列，直接分配給議員自行主導，個別

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運用，普遍存在各級地方政府，早已眾所週知，成為一種積非成是的財政支出模式（江大樹,2003)。依照現行地方自治體制與政經生態，地方政府根本難以抗拒議會的需索；甚基於共同爭取上級補助以支應各項支出，往往府會雙方並未嚴格編列或審查預算，然只要利益均霑，預算之編列及審議，其實通常缺乏應有的財政責任觀念（趙永茂等,1998)。由於小型工程配合款之分配，涉及鄉（鎮、市）民代表選區利益和個人經濟利益，對其政治前途和事業發展影響重大，因此，分配額度較少或不足所需的鄉（鎮、市）民代表，難免對於地方首長或主管產生不滿，

而以各種方法為難地方行政官員，府會關係便越趨於緊張。

二、質詢權相關規定

為使議員暸解整個地方政府的運作狀況，以便掌握整體施政情況，各民主國家之行政機關首長，都應為其施政提出施政報告，並為其施政辯護。相對地，議員們對行政部門之施政方針或施政報告，得在議會開議期間提出質疑、詢問，要求行政首長給予適當之答覆或說明，此即所謂質詢權之由來(黃麗如，1998)。

質詢制度是行使議會職權，相當重要的法定工具，也是最重要的監督方式之一；是議員在法律上享有的一種「權利」，也是議會在政治社會中依法賦予的「權力」。尤其口頭質詢，一方面是議員問政最佳的利器，另一方面，也是測試議員問政能力及行政首長施政魄力與成熟度的重要準繩(劉文仕，2000)。但是由於部份民意代表對地方自治缺乏認識，尤其一般地方議員總認為不處處行使其監督之權，

不足以善盡民意代表之責，以致府會雙方時有衝突發生。

地方制度法規定，各級議會均具有聽取各級政府施政報告，以及向各級政府提出質詢之權利。透過質詢權，議會得以監督、制衡行政部門，暴露政府施政缺失和弊端，使民眾了解地方問題之所在，並反映基層民意之心聲(趙永茂等，1998)。

而經過數十年的國會政治和地方自治發展，「質詢」已經成為民眾印象最深刻的議會主要職權。

由上述地方制度法之規定中，我們可以概要整理出施政報告與質詢之間，其

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權責之分際如下(劉文仕,2000)：

（一）施政報告與總質詢僅能於定期會(即通稱之大會)行之，且總質詢僅能對提出施政報告的縣長為之。

（二）於縣長提出施政報告之定期會，縣議會亦得邀請縣政府所屬一級機關首長或單位主管，提出業務報告(即通稱之工作報告），並進行業務質詢。換言之，

業務質詢係針對相關業務主管而為，縣長並非質詢之對象。

（三）施政總質詢以外的其他大會(含定期會與臨時會)，亦得邀請縣長或相關業務主管，就特定事項列席說明，此一般通稱為「專案報告」。

（四）縣議會委員會開會時，僅能邀請縣長以外之縣府一級單位主管列席說明；

換言之，基於機關對等、相互尊重的原則，縣長僅向大會報告，無列席委員會的義務。

議員是議會政治遂行的實踐者，更因其代表人民行使政權，故有「言論免責權」以保障其議事功能；但言論免責權，絕非賦予議員為所欲為之權利，而係

「相對的」權利。換言之，只要為議事需要，始有言論免責之權(黃麗如,1998)。

言論免責權是基於保障鄉（鎮、市）民代表，充分發揮為民喉舌的角色，

鄉（鎮、市）民代表會的反對意見無可避免，但反對應係為鎮政改革提出意見，

絕不是為反對而反對；貢獻鎮政改革的反對意見，尤須秉持理性自制的態度，始能維持府會之和諧。基此，鄉（鎮、市）民代表職司監督政府，表達民意之責，

故法律上賦予其「言論免責權」乃無可厚非；然而該項「特權」之運用，在議事品質惡化之今日，卻有遭到濫用之虞。

質詢權雖有其意義，但也是引發地方府會爭議的主要原因。因為地方議員常運用質詢機會，大做政治秀以爭取媒體曝光機會，提昇個人知名度，或對於行政首長或業務主管挾怨報復、刻意刁難(趙永茂等,1998)。質詢權行使府會衝突之情形屢見不鮮，也往往因此，而使得地方府會關係陷入僵局。

依據各級地方議會為避免發生類似爭議與衝突，特別於議事規則中明確規範，研究者茲將質詢人與被質詢人的限制整理如下：

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表2-1 質詢人與被質詢人的限制彙整表

主席之權限鄉（鎮、市）代表之質詢，如近於攻訐侮辱被質詢人，主席應即制止，經制止無效者，主席得令其退出會場，情節重大者，並得移請紀律委員會處理。

質詢人之限制 1.質詢事項必須與鄉（鎮、市）施政及被質詢者之職掌有關，與職掌無關之私事不得質詢。

2.質詢之措詞，不得有非難諷刺與捕風捉影之詞句。

3.假定某項情勢或做某種抽象之結論請求發表意見者，不得質詢。

4.非鄉（鎮、市）代表會職權範圍之事項，不得質詢。

5.質詢事項不得作為討論之議題。

被質詢人之限制 1.除為保守軍事秘密外，應就質詢事項誠懇答覆。

2.因資料不全或須查卷之事項，不能即時答覆或時間不足時，得改以書面答覆。

3.內容有不便公開時，得請求開秘密會議。

資料來源：研究者整理

地方府會關係是否能和諧運作，則質詢權的行使亦是一項重要的關鍵。如能發揮質詢權的正向功能，讓地方議會成為人民參政及民意表達最有效的管道，則地方府會的議會政治，將更為落實，彰顯施政監督之責。

貳、府會爭議解決的途徑

就當前地方政治體制、地方自治法規，以及地方自治實際運作情形而言，地方府會關係仍存在許多問題，其革新修正之工作實非一蹴可成。如欲針對當前地方府會關係運作之缺失，提出具體可行之改革建議，首先要確立解決府會爭議衝突的基本原則，及其所欲達成之目標；並援用外國地方府會關係之體制，及其解決府會爭議衝突之可行途徑，作為擬具我國革新方案之參考。

國立台東大學公共與文化事務學系 公共事務管理在職專班碩士論文