第二章 文獻探討
第二節 地方政府政策之意涵
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查，而依據抽樣理論設計隨機抽樣所抽取的樣本，在理論上已具有代表性了。也 就是說除了主動徵詢選民、觀察選舉結果、民眾投書、與媒體意見外，探詢民意 最主要的方式應該就是民意調查了(Erikson and Tedin,1995:295-300)。誠如 Sidney Verba 指出民意調查可以達到政治平等的理想，因為民調需要根據統計理論做隨 機抽樣(randomly sampling)，所以理論上，所有民眾具有同等代表性，政府對所 有民眾的需求與偏好也需做同等的考量與同等的回應 （陳義彥，2001）。
從政治學或政策科學的角度來看，「民眾政策偏好」主要是採用民意調查的 方式，探詢民眾對政府現行政策產出的意見以及民眾對未來政策規劃或預算分配 的傾向，進而透過回饋，按照政治系統理論，影響民眾對政府的支持程度和形成 新的需求。而從民眾參與政策過程的日趨熱烈的程度來看，民意調查也將在我國 民主化過程中扮演越趨重要的角色，而成為衡量社會民眾對政府施政成效的政治 溫度計(political thermoerter)。（黃國敏，2003）綜上所述，可以再次印證民意調 查是為探詢民意的重要管道，因此本研究試圖先分析透過民意調查所獲得的資 料，初步了解當前台灣民眾的政策意向，以觀察民意與政府政策是否有落差。
第二節 地方政府政策之意涵
本研究所謂的政府政策欲從地方政府的角度切入，以了解民眾的政策偏好與 政府政策產出及方向的一致性程度。然而為何要從地方政府的角度切入呢？原因 在於若想要了解民眾的政策態度是否影響政府決策，地方政府是一個比較容易操 作的層次，因為地方政府比中央政府的範圍小，民眾可以更直接感受政府的施政
（蔡佳泓，2009：2）。如此一來，民眾對於其施政的評價可以更為準確，可信度 也較高。除了觀察民眾政策偏好與地方政府施政的一致性高低之外，找出影響其 一致性高低的背後因素，以作為日後執政者的施政參考，亦是本研究的焦點所 在，因此本節的主要目的在於試圖去瞭解地方政府政策的過程與內涵，以說明本
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研究以地方政府層級政策為研究焦點之緣由。而本研究所指稱的台灣地方政府指 的是二十一個縣市加上兩個直轄市4，雖然這些縣市的自有財源有限，需要依賴 中央的補助款，但是地方政府仍有權力決定施政的重點，也就是如何安排預算到 每個部門，或者是向中央政府爭取某部份的補助款（蔡佳泓，2009:20）。
壹、 政府政策之過程
公共政策之過程主要有兩種途徑(丘昌泰，2004)：第一種為「階段論」，也 就是將公共政策過程劃分為步驟明確的階段，每一個階段都有其優先順序；第二 種則為「反階段論」，亦即因為現實政治環境非常複雜，公共問題不容易界定，
階段論的思考並不符合實際的政策現象，容易將政策過程過分簡化。此兩種途徑 分別簡介如下：
(一) 階段途徑：政策過程即理性過程
John(1998)指出政策依循連續過程的概念乃為最普遍的公共決策制定的 特徵；政策開始於政策議題與形成階段，經過協商而加以修改，然後進入立 法過程，最後進入執行階段。也就是說政策過程是可以控制的，而且有次序 性的。Quade(1982)則認為政策過程本來就是一個找尋最佳方案的理性分析之 循環過程。而 Buchholz(1992)則認為政策過程可以分為如下三階段：1.民意 形成階段，必須以溝通策略掌握民意動態；2.公共政策規劃階段，必須以參 與策略吸納各種不同團體的意見；3.公共政策執行階段，必須以服從策略監 督政策的執行。上述學者的說法皆強調政策過程的可控制性與次序性，也就 是政策過程即理性過程。
(二) 反階段途徑：政策過程即是政治過程
4 雖然台北縣、高雄縣市、台中縣市，以及台南縣市已於 2009 年 12 月 25 日合併升格，但是截 至目前為止並未有合併後的政策產出，因此本研究還是以合併升格前的縣市來定義台灣的地方政 府。
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數，因此Sabatier 和 Jenkins(1993)對於階段論就有如下的批評：1.階段論並未對 政策如何從一個階段到另一個階段提供任何因果關係的解釋；2.階段論無法以經 驗為基礎加以驗證；3.階段論意味著政策制定「由上而下」的特徵；4.政策循環 過程忽略了政府不同層次間的互動循環；5.階段論並未對政策分析提供整合的觀 點。反階段論的學者強調政治因素在政策過程中所扮演的角色，也就是認為「政 策過程就是政治過程」。例如 Lindblom(1968)就認為政策制定過程其實是黨派相 互協商的過程，在此過程中彼此必須相互妥協與交易，因此公共政策在這樣的情‧ 國
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地方政府是國家的次級體系，地方政府政策的推行不僅依法須呈報中央政府 及上級政府備查或核定，也必須接受適法性或適當性與否的監督。此外國家發展 計畫、區域發展計畫也會影響地方政府政策的規劃與執行。
二、 自治性
地方自治團體在憲法及法律保障範圍之內，享有自主與獨立之地位，國家機 關應該予以尊重。同理，地方機關在自治事項範圍內，也應負政策規劃及行政執 行的責任。
三、 直接性
地方政府直接和地方民眾日常生活發生關係，地方政府政策之規劃與執行也 直接面對民眾的反饋作用(feedback)。
四、 地方性
行政區界的界線、人口規模、資源及產業類型、族群特性、社區意識、居民 行為模式、地方菁英的風格與領導能力、生活圈的影響等會出現地方差異的個別 性，而這些也可能對地方政府政策產生影響。
由上述地方政府政策的特性，可以看出地方政府所規劃與執行之政策與民眾 的距離較近，而且會依地方特色制定符合當地的決策，民眾理應較易感受地方政 府政策的成效，對於其評價也較為具體可信，這也是本研究將焦點聚焦於地方政 府層次政策的原因所在。