第二章 文獻探討
第三節 民眾政策偏好之意涵
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地方政府是國家的次級體系，地方政府政策的推行不僅依法須呈報中央政府 及上級政府備查或核定，也必須接受適法性或適當性與否的監督。此外國家發展 計畫、區域發展計畫也會影響地方政府政策的規劃與執行。
二、 自治性
地方自治團體在憲法及法律保障範圍之內，享有自主與獨立之地位，國家機 關應該予以尊重。同理，地方機關在自治事項範圍內，也應負政策規劃及行政執 行的責任。
三、 直接性
地方政府直接和地方民眾日常生活發生關係，地方政府政策之規劃與執行也 直接面對民眾的反饋作用(feedback)。
四、 地方性
行政區界的界線、人口規模、資源及產業類型、族群特性、社區意識、居民 行為模式、地方菁英的風格與領導能力、生活圈的影響等會出現地方差異的個別 性，而這些也可能對地方政府政策產生影響。
由上述地方政府政策的特性，可以看出地方政府所規劃與執行之政策與民眾 的距離較近，而且會依地方特色制定符合當地的決策，民眾理應較易感受地方政 府政策的成效，對於其評價也較為具體可信，這也是本研究將焦點聚焦於地方政 府層次政策的原因所在。
第三節 民眾政策偏好之意涵
要了解民眾的政策偏好之前，必須要先將政府政策稍做分類，因為實際上政 府政策的項目眾多且繁瑣，若不加以分類在研究過程中則容易分散焦點，因此本 節的目的在於，將政府政策作一概略分類，接著再釐清民眾政策偏好之意涵，以 便之後的章節得以將民意與政府政策做清楚的連結。
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Paul Peterson 分類的範圍，易言之，政策的類型可以概略分為管制、發展、與重 分配6等三大類型之政策，然而，本研究欲將焦點放置於地方政府政策層次，因‧ 國
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貳、 民眾政策偏好
經由前述文獻整理的結果，我們可以暫且將民意定義為「在公共事務領域 內，具有相當數量的一群人觀察政府的所作所為，並將其觀察與政策連接起來，
也就是說民眾對政策的看法就是民意，表面看來，民意是群體的意見，其實它是 個人意見的集合體，意指民眾對某政策的意見總和，此種意向包括了意見在方向 和強度上分布的觀念。」上述定義將民意的範圍聚焦於民眾對於政策的看法與期 待，更具體的來說，本研究所指涉的民意，將限縮於民眾的政策偏好，這並不是 說民意就等於民眾的政策偏好，民意的範圍極廣7，民眾的政策偏好只是民意的 一部分（如圖 2-2-1），但是有時候卻足以影響政府決策8，因為民眾的政策偏好 通常較為具體且有跡可循，也就是說民眾可以對特定的政策表達其偏好程度，研 究者或決策者則可以透過觀察民眾的政策偏好，來了解民眾的偏好與政府的實際 決策是否一致，進而回饋至政治系統，將現行政策作適當的修正，以期未來能有 更好更符合民意的政策產出。黃俊英(1998)也指出在行銷觀念下，政府施政應以 民意為依歸，以實現主權在民的理想。因此，應借助民意調查方法，隨時掌握民 意的脈動，了解民眾對各項政策的看法及其滿意程度，以作為施政規劃和評估的 重要依據。
7 Erikson and Tedin(1995)將民意定義為成年公民對政府相關事務的偏好，而所謂政府相關事務的 涵蓋範圍極廣，可能小至政治人物的言談、公務人員的服務品質，大至政府的年度預算分配、外 交策略，以及政策規劃等等，民眾皆會有其意見與偏好。
8 蔡佳泓（2009）就指出國外的研究指出民意不僅可能影響政策，也可能影響選舉結果，如果能 夠結合民意對於選舉機制以及決策過程的影響，相信能夠更深入地掌握民意在台灣政治扮演的角 色。
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圖 2-2-1 民意範圍示意圖 資料來源：本研究自繪
然而，到底何謂民眾的政策偏好？ Hennessy(1985:17)指出一個人會從個人 的思考中整理出內在的獨立意見，以及對於公共政策的政策性看法。Erikson and Tedin(1995:88)則認為政策民意就是經由民意調查長期探詢出民眾對於特定政策 議題的意見，例如對某一政策是傾向自由或是保守趨勢。Monroe(1975:8)認為民 眾的政策偏好包括的範圍從對於某些特定社經或外交議題的立場，到牽涉價值取 向的抽象意識形態如「左派－右派」的分歧等，都可稱為民眾的政策偏好，或廣 義的民意。Bryce(1895)於《美利堅合眾國》(The American Commonwealth )一書 中，也認為每一個公民對於公共事務都應該有自己的意見與判斷，而這些意見與 判斷決不亞於菁英的意見與判斷，因此，公共政策的制定應以多數民眾的意見與 判斷為依歸（徐美苓、夏春祥，1997：168）。由前述的定義可知所謂「民眾的政 策偏好」意指經由民意調查探詢到的個人對於公共政策之政策性看法，包括對於 某些特定社經或外交議題的立場。另外，由於民主化後的台灣民眾並非只在乎上 層政治議題而完全忽略實際的公共政策（余致力，2002），多數學者亦指出政府 是會依據民意來調整其政策產出，並且隨著民眾的資訊越來越多元，民眾應該會 開始思考政黨動員以外的議題(Dalton,2002)。尤其是近年來台灣經濟發展陷入低
民意
民眾的政策
（預算）偏好
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潮，貧富差距有擴大的趨勢，不難想像有越來越多的民眾日益感受到經濟發展與 社會公平等議題的迫切性(蔡佳泓，2009)。總而言之，就現階段台灣的現況而言，
民眾在乎政府實際政策產出的效果與方向的程度，大過於對政黨意識型態在乎的 程度，民眾會去觀察，感受政府的所作所為，進而較以往有能力去評斷政府施政 的方向是否符合其需求，政府決策的最終目的本是以民眾的最大利益為考量，因 此更加不能忽略民眾的政策偏好，也就是說民眾的政策偏好理應是政府決策的重 要參考依據之一。
然而，一個國家民主化的過程往往伴隨著政府的預算資源減少和預算支出增 加，兩者一來一往自然造成民主國家的預算赤字逐年增長(蘇彩足 1999)。也就 是說，從預算偏好的角度出發。政府政策的執行需要預算來落實(Wildavsky, 1961:185)。蔡佳泓(2009:70)也指出民主國家預算的分配不但反映了各個政治勢力 角力的結果，也反映了政策方向，換句話說就是民眾對於政府預算分配的偏好與 期望亦同時表達了民眾對政府政策的偏好。如果進一步假設民意可以影響政府的 決策，那麼地方政府的預算應該與民眾的態度有一定的相關。若以民眾政策偏好 等於預算偏好的概念來觀察台灣現況，會發現除了許多財政稅務上的結構性因素 以外，台灣民主化後預算赤字的主要成因往往是因為政治人物為了爭取選票，扭 曲了預算決策(徐仁輝，1998)。即政府官員或民意代表為了討好選民或利益團 體，往往不吝推出各項減稅措施，侵蝕了稅基。另一方面，還不斷增加支出規模，
以迎合民眾及立意團體對公共財和社會福利的需求。（蔡佳泓，2009:70），但是 這樣的支出膨脹真的是民眾想要的嗎？真的符合民意嗎？還是只是政客的專業 壟斷？更或甚者，只是為了政客自身的利益考量？這些都是值得探究的問題。也 就是說本研究的焦點在於以地方政府預算分配的角度觀察現行政策產出或方向 是否與民眾之需求或期待一致，若不一致其可能因素為何？