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第一章 緒論
民主時代的公共政策制定，與非民主時代最大的差異，就是在於尊重民意，
而此種差異，也是民主政治的正當性來源（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，2006：14）。
正由於民意是民主政治運作的基礎與正當性來源，因此民意便成為決策者、行政 官員，甚至是整個政府運作時的重要參考依據。有人說，我們永遠無法得知真正 的民意；又或者是說我們永遠無法得出一個整體的民意足以代表每一位人民的意 見；上述說法，的確反應了某種事實，那就是民意是個極度抽象的辭彙，是很難 被徹底釐清的一種概念或認知。但是，這並不代表民意就不重要，因為決策者所 決定的任何政策都與民眾息息相關，其政策產出亦會影響民眾生活的各個層面，
因此在制定決策的過程中民眾的意見與看法是絕對不容忽視的。然而要透過何種 管道了解民意？才能透視民意的全貌呢？現階段台灣民眾的政策偏好與政府政 策是否一致？政府在制定政策時是否有將台灣民眾的意見與偏好納入考量？如 何納入等都是十分值得探討的問題。
第一節 研究背景
台灣和平地歷經了 2000 年及 2008 年的兩次政黨輪替，從民主化的角度來 看，台灣的確已經通過二次政黨輪替的考驗，進入所謂民主鞏固的階段，即社會 大眾對於民主制度具有相當的共識，菁英之間也能同意相互尊重彼此利益的制度 與規則（蔡佳泓，2009:4）。所謂的民主政治指的就是民意政治，政策決定必須 以民意為依歸，政府的組成是為人民謀福利，應該要不斷回應人民的需要，符合 人民的偏好，這是民主政治的基本要素與關鍵特質(Dahl,1971:1)。基於上述民主 政治的基本特質，我們可以知道二次政黨輪替只是民主鞏固的表徵之一，民主若 要確切落實於政府組成、政治遊戲規則制定，乃至於整體社會運作，則必須要實
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質上以民意為依歸，而政府政策制定過程將民意納入考量即為實質上以民意為依 歸的施政方式之一。
另外，我們常常可以從媒體報導中看到某個政黨，某位立委，甚至是某個政 府部門官員，以民調數據來強化自身的政策主張或批判某項政策的不適當之處。
由上述現象可知，民意在政府政策制定的過程中的確扮演舉足輕重的角色。然 而，在一個民主國家裡，政策的形成要以多數民意為依歸，雖然看似理所當然，
但是要如何探訪到真實與多數的民意，卻不是一件容易的事（余致力，2002：38）。 民意調查是探詢民意的管道之一，但並不是全部，且在執行民意調查的過程中亦 無法避免會將真實民意做某種程度的扭曲，因此需要更為嚴謹的研究方法、問卷 設計與過程控管等方式來將民意扭曲的程度降到最低。
最後，從社會發展的角度來看，首先，台灣的媒體在 1980 年代的自由化之 後如雨後春筍一般出現，民眾已經有相當多的管道可以很輕易獲得各種政策議題 的資訊。另外，相較於以往，教育水準的提高使得民眾可以有較為足夠的能力去 接收媒體所提供的資訊，並且加以分析判斷（蔡佳泓，2009：33）。這使得以往 認為民眾對於公共事務是冷漠與無知（Key,1961:7）的看法似乎應該要有所轉 變。綜上所述，民意在政策制定的過程中所扮演的角色越來越重要，民意本身所 隱含的政策偏好也越來越有具有實質意義，因此政府的政策產出與民眾息息相 關，自然不能忽視民意的存在，因此民意與政策如何互動？也就是民意如何影響 政策？政策產出是否符合民意？甚至是進一步牽動民眾政策偏好的改變等等都 是非常有趣且值得探討的問題。
第二節 研究動機
在台灣民主化後，不論是國民黨或是民進黨，所有的政治人物無不把民意兩 字掛在嘴上，以做為合理化、正當化其施政或政策主張的依據。然而政府政策的
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類型政策有其獨特的性質及複雜程度(Page and Shapiro,1983:181)，也無法以「自 由－保守」此單一光譜來概括衡量民眾的政策偏好，此一理論模式亦不適用於台 (Erikson,Wright,and McIver 1989;Slomczynski,Shabad,and Zielinski 2008)。如上所 述，民眾對政策的偏好的確可以透過選票來反映，但卻無法確切得知其反應的程 度，民眾選出來的政府官員或民意代表在當選後是否真的能順應民眾的意向或以 民眾的利益為考量來制定政策，亦或是選上後就只憑所謂的專業判斷或以自身及 所屬政黨的利益為依歸來決策，而將民意拋諸腦後？這一直以來都是民主政治理‧
2 Ranney(2001:95-96)指出民主政治是一種根據人民主權、政治平等、人民諮商及多數決等原則 所組成的政府形式。
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需求，並且在政策制定的過程中適時適當的將民意納入考量，以期使政府之政策 產出更貼近民意，才能使得民主的精神被實際落實，而非只是高呼口號。
綜上所述，本研究的研究目的如下：
壹、探討現階段影響台灣民眾政策意向與政府的政策產出是否一致。
貳、試圖找出影響台灣民眾政策偏好與政府政策一致性程度高低的主要因素。
參、進一步觀察台灣民意在政策制定的過程中到底扮演了何種角色 肆、了解了民意在台灣政策制定過程中的角色與意涵，
伍、深入觀察台灣民主政治鞏固的程度。
而根據上述研究目的，本研究的基本研究問題如下：
壹、 當前台灣民眾的政策偏好為何？
貳、 台灣民眾的政策偏好與政府政策的一致性程度為何？
參、 影響台灣民眾政策偏好與政府政策一致性的可能因素為何？
肆、 民意在台灣政府政策的制定的過程中扮演何種角色？
第四節 研究範圍
本研究的主要目的為觀察當前台灣民意與政策的一致性程度，因此研究範圍 分成兩個部份，第一個部份是要初步了解台灣民眾的政策偏好為何，因此此一部 分之範圍為台灣地區（不含金門、馬祖）年滿二十歲以上的成年人，以試圖釐清 當前台灣民眾對各項政策的偏好為何，以及民眾政策偏好與政府政策預算分配是 否一致；另一部分，則是想要進一步深入探討台灣民意在政策制定過程中所扮演 的角色為何，以及民意進入政策的時機，試圖歸納出更多影響民意與政策一致性 的可能因素，因此第二部分的研究範圍則鎖定在政策制定過程中扮演重要角色之 地方政府局處長及議員3，因為局處長至少掌握了政策制定議程設定以及政策規
3意見形成政策過程中的政府機構：立法機關以外的政府機構，與其個別官員，也可能影響意見
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劃的權力，而議員的職責則是代表民意發聲，因此對於民意進入政策制定過程的 時機以及所扮演的角色必定較為了解。綜上所述，本研究的研究範圍可以下圖 1-4-1 表示：
圖 1-4-1 研究範圍示意圖 資料來源：本研究自繪
形成政策的過程。政府官員和機構－特指執行者和行政人員，有時亦指司法人員－是意見形成政 策過程中的主要參與者。提案的說明，甚至是草擬法案。(Hennessy,1985)
台灣民意與政策一致性現況
民意與政策產 出一致性程度 (全體台灣民眾)
民意進入政策制定過程 之時機與扮演的腳色 (地方政府局處長與議員)