第二章 文獻探討
第四節 相關研究
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第四節 相關研究
由前述文獻檢閱的結果可以得知民意在政府決策的過程中理應扮演重要的 角色，也就是說政府施政的方向與民意趨向應該是要一致，才能符合民主國家的 基本精神，民主的意涵也才能真正被落實，因此本研究的焦點在於觀察現階段台 灣民意與政府政策的一致性程度，並且欲進一步了解民意如何被納入政府政策，
也就是民意如何影響政府政策之運作。而國內外有關民意與政策互動之文獻大致 可以亦分為以下兩個方向：一、民意與政府政策的一致性；二、民意影響政府政 策之方式，分述如下：
壹、 民意與政府政策的一致性
民主時代的公共政策制定，與非民主時代的最大差異，就是在於尊重民意，
這種差異，也是民主政治的正當性所在。然而，現代政府政策內容複雜多變，從 運作效率的角度來看，不可能事事交由民眾決定，因此，就行政運作的角度來看，
民主國家與非民主的國家都一樣需要一群「代理人」(agent)來幫助民眾處理公共 事務，這也是直接與代議民主取捨問題的起點(Haskell,2001)；而民主國家的政務 人員，是由定期的民主選舉產生以及任命而來，政策的「回應性」（responsiveness）
經過選舉而強化，讓政府必須要回應民眾的需求，不然下一次的選舉就會下台，
但是，選舉與最後的政策落實，還是有距離的（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，
2006:14）。吳定（1994）亦主張政府施政最後仍然需要依賴政治領導者，包括政 策分析家及決策者，以其睿智、經驗、學識、才能、魄力，去了解民意、領導民 意、組織民意、運用民意，制定有利於大多數人民的政策。也就是說即使最後迫 於現實必須要讓民選官員來決定政策，但是除了專業判斷之外，更重要的決策前 提便是：是否真正了解民意。因為民主政治的基本理念就是政府決策必須反映民 眾的意見。當民眾愈積極參與公共事務時，理論上，民主制度運作地愈好，透過
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民意調查的協助，民選官員的道德責任就是將民意轉化為公共政策(Erikson and Tedin,1995)。也就是說，民主社會的政府在制定政策時，雖然不可能完全遵照民 公共服務的質與量只有技術官僚才具有評估能力(Lovrich and Taylor,1976)。
Melkers and Thomas(1998)亦指出無法知道民眾偏好的公務員根本不能做好有關 民眾需求的決策。也就是說其實有時候是所謂的官僚專業主義作祟，刻意將民意 屏除於政策過程之外，進而造成民意與政府政策脫節，所以即便民意有其不可避 免的限制或缺失存在，還是不能改變其在民主國家中的重要性。因為民意在民主
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過程中是一項不可或缺的成分，一個真正的民主國家必然會注意民意的動向，了 解民眾的需求是什麼，對政策的看法如何以及對施政的滿意度，以作為制訂政策 和調整政策的參考（黃國敏，2003）。
而從政策面來看，人民的政策偏好與政府的政策產出之間，應該存在某種「一 致性」(congruence)( Bartel,2008:3-4)，政策面對民眾政策偏好應該具有「回應性」
(responsiveness)(Dahl,1971)；也就是說，理念上，政府的政策應該反映民眾的偏 好(Key,1961:7)。Page and Shapiro(1992)則深入探討各項議題的長期趨勢以證明美 國民眾會經由學習而產生其議題立場，藉以說明民意是理性的意見集合，而且民 意的改變通常領先於政策的改變。Wlezien (1995)亦曾提出「恆溫器」(Thermostat) 的理論，指出民眾對某項政策的偏好一直上升之後，政府一開始會跟著調高該項 政策的支出，但是到了跟民眾所要求的水準之後，政府反而會調降該項政策的預 算，以免民眾開始覺得花在這個方面的錢過多（蔡佳泓，2009）。眾多的民意與 政策一致性的經驗研究大致認為至少在一些高知名度的議題上面，民意的確會影 響政策產出(Monroe,1998:20-21)。
民意做為政策產出範圍的規定者，民意與政策產出之間可能有正向或負向的 關係。例如，先前的政策產出若超出民眾需求，民眾可能要求減少未來的該政策 產出。然而，先前的高度政策產出亦可能會帶來高度的民眾需求，因為該政策產 出長期不能滿足民眾需求，以致於民眾期待更多 (Bartel,2008:11)。Bartel(2008) 的研究發現即印證了民意可能受到自利動機的推動，而影響政府的決策。但是 Protess 與 McCombs(1991)的研究亦指出民意與公共政策之間可能存在虛假關 係(spurious)，兩者皆受到第三因的影響。例如媒體報導影響民意走向，同時也影 響政府的政策制定。而可能導致政府政策與多數民意產生落差的原因，除了公共 政策制定的冗長過程，使得政策的變遷無法跟上民意的變遷之外，另一個原因就 是在衝突範圍廣，顯著性高的政策議題上，多數民意對政府的政策抉擇有較高的 影響力，反之，一些較不顯著的政策議題，由於政府的決策過程比較不受外部因
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著，公共政策與民意的一致性就越高(Monroe,1998:20-21)。Page & Shapiro(1992) 就透過蒐集美國1935 年至 1990 年民眾政策偏好的民調資料，進行趨勢分析後， 英間政策意見的差距(Isaacs,1998;Rothman & Lichter,1987)；三、針對多項政策議 題，長時間地、全面性地蒐集各項政策的民調資料，以比較政府與多數民意的吻 合程度(Monroe, 1979&1998;Page & Shapiro,1983&1992)。另外，針對政府政策與 多數民眾偏好是否符合的問題，國外有許多實證研究，大致可分為下列兩類（余‧ 國
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象。同時，也讓受訪民眾在這些政策與施政成效之中，選擇一項他們認為在日常 生活中最重要的政策，來建構民眾對政府政策滿意度的總合分數（徐火炎，
1998:15）。鍾蔚文(1988)的研究亦發現，在 1985 年到 1987 年間，台灣地區共進 行了168 次民意調查，其中 138 次是由聯合報與中國時報所舉辦的，最重視的是 選舉問題，特別是選情調查。陳世敏(1992)研究則指出，台灣民意調查的主題相 當廣泛，但幾乎與新聞事件相關，或常環繞在民眾對施政的滿意程度和官員聲望 上。羅紹和(1992)根據台灣兩大報系－聯合報與中國時報，自政府宣佈解嚴之日 至1991 年 7 月 15 日止，四年來所進行過的民意調查議題實施內容分析，結果發 現，聯合報實施了640 題民意調查，中國時報實施了 275 題，內容以選情調查、
施政滿意調查、官員聲望調查居多。徐美苓、夏春祥(1997)以 1986 年 1 月初至 1993 年 12 月底八年中，中國時報、中時晚報、聯合報、聯合晚報、自由時報、
首都早報、中央日報、台灣新生報、自立早報、自立晚報等十家報紙為分析樣本，
經研究統計發現，有關民意調查的新聞報導雖有2974 則，但以政治性民調、選 舉民調、滿意度民調居多，針對公共政策進行民調所占的比例並不高。從上述幾 個研究結果可以歸納出一個結論：台灣媒體對民調的進行與報導有逐漸增加的趨 勢，但公共政策相關議題卻仍然不是調查的主要內容。
綜上所述，現階段台灣對於政府政策與民意互動的實證研究尚屬發展階段，
但是對於民主國家來說，民意在政策過程中的重要性只會日益增高，因為唯有民 意與政策的方向一致才能真正落實主權在民的內涵，因此觀察民意與政府政策的 一致性程度，並且找出可能造成民意與政府政策之間落差的可能因素，實為極具 價值的研究方向，最終目的希望能夠提供政府日後決策之參考，使其所作之決策 都能更貼近民意，依據余致力所提出的分類，本研究的具體研究方向則為針對多 項政策議題、全面性地蒐集各項政策的民調資料，以比較政府與多數民意的吻合 程度，也就是分析單一時間點上多數民意與實際政策的一致性(consistency)。
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貳、 民意形成政策的方式
Hennessy(1985:343-347))指出「意見形成政策過程」(the opinion-policy process)
（圖 2-4-1）就是人民影響政府的作法，也就是說人民的需要及願望反映給政府 而形成公共政策。所有的公共政策都是從「個人的想法」演變而成的。「個人的 想法」一旦與許多人共同分享，便形成了「議題」。「議題」若一旦被政府採行便 形成了「公共政策」。。而此過程可以分成如下兩個階段：
一、 提議階段：
想法和提案經過鼓吹、教育及想法的傳播出去。然後，接著是組織與宣傳，
或者就有很多支持者(也有反對者)逐漸的增加，同時意見的強度也加強了。在某 些情況下，公共公告也就是一種想法變成提議，而政府官員把它轉變成政策。
二、 提案、決議案、法案或行政命令階段：
在這個階段意見強化了，加上非政府組織的推波助瀾。有時候，決議可能否 決此議案(暫時或永久地)，也可能通過此議案而進入形成為政策的階段。
想法(個人)→提議→政策(公共) 0％＜───────────－＞100％
形成一致的機率
低 減少中
高
圖 2-4-1 民意形成政策之過程
資料來源：Hennessy(1985:345). Public Opinion(5th Ed).Monterey, California:Brooks/Cole Publishing Company.
問題的政治突顯性
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制或貴族政治，有時也會審慎的回應民意，但是民意並不是一人或寡頭政府之必 要。然而回應民意卻是民主政府中的要素。但是民意要如何影響政府政策呢？毫 無疑問，第一個答案一定是「選票」，但是選完之後呢？如同黃東益等人指出民 主國家的政務人員，是由定期的民主選舉產生以及任命而來，政策的「回應性」
(responsiveness)經過選舉而強化，讓政府必須要回應民眾的需求，不然下一次的 選舉就會下台，但是，選舉與最後的政策落實，還是有距離的（黃東益、陳敦源、
蕭乃沂，2006：14）。因此除了選舉投票、媒體將議題的政治突顯性提高使得決 策者在制定政策時直接將民意納入考量之外，實際上在政府決策的正式過程中民 意還可以透過怎樣的管道11或是在決策的哪一階段才會被決策者察覺（圖 2-4-1），並且納入決策範圍，亦是本研究的焦點所在。
圖 2-4-1 政府決策過程示意圖 資料來源：本研究自繪
11公民參與地方決策的方式有很多種，例如投票、競選、加入社會團體或利益團體等仍然是地方
11公民參與地方決策的方式有很多種，例如投票、競選、加入社會團體或利益團體等仍然是地方