第二章 文獻探討
第一節 民意之意涵
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第二章 文獻探討
本章的主要目的是檢閱與本研究相關之文獻，以更清楚確立本研究之研究目 的與問題，並且找出本研究之確切定位。第一節就本研究最主要的核心概念「民 意」做一介紹與釐清，進一步了解民意在當代民主政治中的重要性為何，並且整 理歸納出探知民意的可能管道；第二節試圖去瞭解地方政府政策制定的過程與內 涵，以說明本研究以地方政府層級政策為研究焦點之緣由；第三節的部份試圖釐 清政府政策的分類，接著說明民眾政策偏好之意涵；第四節則進一步整理國內外 之相關研究，進而瞭解民眾政策偏好與政府政策一致性所代表的意義為何？如何 得知其一致性程度？接著了解民意形成政策的方式，也就是在政府政策制定過程 中民意被納入的方式與時機為何？以作為本研究發展研究設計的基礎。
第一節 民意之意涵
壹、 民意之意涵與重要性
民主的基本的精神在於「人民有權利決定自己的事務」，亦即「人民主權」
(popular sovereignty)的原則，意指每一位人民都是國家的主人，自己統治自己，
也就是「人民當家做主」。（陳敦源，2004：105）；而在民主政治體制下，政府統 治權的合法性則來自民意的支持。因此，舉凡具備民主政治基本條件的現代化國 家，其民意趨勢必受朝野上下高度重視（黃國敏，2008：81）。Dahl(1956;1971) 亦主張民主政治是民意政治，是直接民主，政策抉擇必須以民意為依歸，政府的 組成是為人民謀福利，應該要不斷回應人民的需要，符合人民的偏好，這是民主 政治的基本要素與關鍵特質。如上所述，民意對於剛歷經二次政黨輪替走向民主 鞏固階段的台灣來說，更是備受重視的概念，因為一個國家民主深化的程度，不 能只看政黨輪替的表象，更要深入觀察在政府的決策過程中民意被採納的程度，
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過程，來研擬與制定出有利於全民的政策。Erikson and Tedin (2007)亦指出，若 政府完全順應民意的要求而無自身的意見，那麼政府的功能不彰，責任政治無由 前，勢必要先將民意的概念加以釐清。Renstrom and Rogers(1989)就指出民意在 民主社會非常重要，政府若要回應人民的意志，首先要了解它是什麼。他認為民 意是民眾對當下重要政治議題的認知，涉及到對政治系統當下相關事件和議題的 態度或感覺。Rousseau(1712-1778)也提出，民意的來源並非具有物象或超自然的‧
民意，而非法律上的強制性(Hennessy,1985:6)。Erikson and Tedin(1995)則將民意 定義為成年公民對政府相關事務的偏好。 Monroe(1975:6)也指出民意是一母體三、 民眾複雜偏好的綜合(The complex of preferences in the publics)
民眾對某議題的意見總和。包括了意見在方向和強度上分布的觀念（對此議
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針對某一議題所產生之眾多觀點的「表達」(expression)。不論何時評估民意，
「表達」都是不可或缺的條件之一。
五、 參與的人數(number of persons involved)
與議題相關之民眾的「數量」。無論如何，當我們進行民意測驗或票選時，「偏 好」仍須予以結構化，以產生大多數。政治分析家最關切的是，意見對政治的決 定性影響與效應，因此這個問題通常就是「民意對決策之影響」這個觀點來討論。
我們可以說「相當數目構成的一群人」，在不同的情況下，代表不同以及或許並 不確定的數字；因此我們可以假設這個數目可以產生某種效果，但是這種效果是 由意見的強度和持有這種意見的組織，加上大眾的數目所產生的。
綜上所述，我們可以得知在民主國家中民意所扮演的角色只會越來越重要，
越來越不容忽視，因此觀察民意在政府政策運作過程中受重視的程度，也是觀察 一個國家民主深化程度的一個重要面向。「民意」此一概念雖然沒有統一的解釋，
但是參考上述眾多學者的說法，我們可以暫且將民意一詞定義如下：「在公共事 務領域內，具有相當數量的一群人觀察政府的所作所為，並將其觀察與政策連接 起來，也就是說民眾對政策的看法就是民意，表面看來，民意是群體的意見，其 實它是個人意見的集合體，意指民眾對某政策的意見總和，此種意向包括了意見 在方向和強度上分布的觀念。」
貳、 探知民意的管道
在民主的原則之下，政府做任何決定時勢必要考慮民意，也就是說民意在政 策制定的過程中扮演了極為重要的角色。而由前述有關民意之定義的文獻整理可 以將民意定義為「在公共事務領域內，具有相當數量的一群人觀察政府的所作所 為，並將其觀察與政策連接起來，也就是說民眾對政策的看法就是民意，表面看 來，民意是群體的意見，其實它是個人意見的集合體，意指民眾對某政策的意見 總和，此種意向包括了意見在方向和強度上分布的觀念」。但是因為民意本身的 不確定性極高，且範圍極廣，因此至今仍然沒有一種作法可以探知民意的全貌。
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換句話說就是雖然在一個民主國家裡，政策的形成必須要以多數民意為依歸，是 一件理所當然的事，但要如何探訪到真實與多數的民意，卻不是一件容易的事（余 致力，2002：38）。即便如此，我們仍然不能忽視民意的表達，還是有數種管道 可以探尋部份的民意，余致力整理歸納出民意的表達管道（圖2-1-1），可分為間 接表達與直接表達，間接表達又可分為正式管道與非正式管道，正式管道指的是 民眾可以透過直接投票的方式選出心目中理想的行政首長與民意代表，以代表民 眾意志來決策；非正式管道則是指由政黨、利益團體或大眾媒體來代替民意發 聲；而民意的直接表達亦可分為主動表達與被動表達，主動表達指的是民眾主動 發表其意見或偏好，例如民眾直接投書至報章雜誌、叩應至政論節目、遊說、請 願、申訴、連署、示威、抗議、遊行等等；被動表達則是指民眾是在被詢問或被 邀請的狀況下被動表達其意見或偏好，例如參與政府舉辦的座談會、公聽會，接 受民意調查的訪問，以及公民投票等等。
圖 2-1-1 民意表達之管道
資料來源：余致力(2002:39)。民意與公共政策-理論探討與實證研究。
由上述余致力的分類可以得知，探詢民意的管道眾多，包括選舉投票、新聞 媒體、政黨、公聽會，以及民意調查等等。其中最耳熟能詳的，莫過於選舉投票，
間接表達
直接表達
正式管道：選舉行政首長與民意代表
非正式管道：政黨、利益團體、大眾傳播媒體
主動表達：投書、叩應、遊說、請願、申訴、連署、
示威、抗議、遊行。
被動表達：座談會、公聽會、民意調查、公民投票。
民意表達之管道
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可以被展現，但其結果卻是相對的，並不具有絕對價值（陳敦源，1998：136-143）。 選舉並不代表人民意志的「唯一選擇」，而是在特定制度或遊戲規則下所產生的‧ 國
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查，而依據抽樣理論設計隨機抽樣所抽取的樣本，在理論上已具有代表性了。也 就是說除了主動徵詢選民、觀察選舉結果、民眾投書、與媒體意見外，探詢民意 最主要的方式應該就是民意調查了(Erikson and Tedin,1995:295-300)。誠如 Sidney Verba 指出民意調查可以達到政治平等的理想，因為民調需要根據統計理論做隨 機抽樣(randomly sampling)，所以理論上，所有民眾具有同等代表性，政府對所 有民眾的需求與偏好也需做同等的考量與同等的回應 （陳義彥，2001）。
從政治學或政策科學的角度來看，「民眾政策偏好」主要是採用民意調查的 方式，探詢民眾對政府現行政策產出的意見以及民眾對未來政策規劃或預算分配 的傾向，進而透過回饋，按照政治系統理論，影響民眾對政府的支持程度和形成 新的需求。而從民眾參與政策過程的日趨熱烈的程度來看，民意調查也將在我國 民主化過程中扮演越趨重要的角色，而成為衡量社會民眾對政府施政成效的政治 溫度計(political thermoerter)。（黃國敏，2003）綜上所述，可以再次印證民意調 查是為探詢民意的重要管道，因此本研究試圖先分析透過民意調查所獲得的資 料，初步了解當前台灣民眾的政策意向，以觀察民意與政府政策是否有落差。