第四章 資料分析
第二節 民意對政府政策之影響
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表4-1-15 六項政策一致性程度比較表 政策一致性
政策類型/項目 減少支出 維持不變 增加支出
民意與政策 落差程度 社會福利 6.2％ 24.2％ 55.9％ 62.1％
分配型
醫療保健 4.4％ 34.7％ 51.4％ 55.8％
中小學教育 3.1％ 26.9％ 57.5％ 60.6％
發展型
交通建設 10.6％ 38.7％ 43％ 53.6％
社會治安 4.0％ 31.7％ 55.4％ 59.4％
管制型
環境保護 4.6％ 32.7％ 55.3％ 59.9％
註1：數值為回答人數之百分比。
註2：「民意產生落差之程度」等於「減少支出」加上「增加支出」之百分比。
資料來源：本研究自行整理。
第二節 民意對政府政策之影響
根據前述次級資料分析的結果我們可以發現民眾的政策偏好與政府的政策 產出著實有不小的差距，因此本節的主要目的在於透過質化訪談的方式，以深入 了解民意進入政策過程的時機、如何進入，以及民意到底扮演了什麼樣的角色，
最終目的為歸納整理出造成民眾政策偏好與政府政策落差的可能因素。本研究利 用立意抽樣的方法，訪問數位在地方政府政策過程中扮演重要角色的局處長以及 議員，共計訪談八位受訪者，從所屬職位部門來區分受訪者屬性，樣本屬性分析 如表4-2-1：
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表4-2-1 樣本屬性分析表
受訪者編號 職位 部門 A 處長 社會處 B 處長 交通處 C 處長 交通處 D 專員 教育處 E 處長 城鄉發展處 F 議員
G 議員 H 議員 資料來源：本研究自行整理
研究者欲將訪談之結果以四大面向來分析之，分別為政府決策流程、政策過 程中民意的重要性、政策制定優先順序之考量：專業考量VS.順從民意，以及政 策過程中民意扮演的角色與進入的管道，希望可以透過質性訪談的方式強化本研 究之深度，進而可以觀察出影響民意與政策一致性可能之事實因素。
壹、 政府決策流程
由前述文獻檢閱的結果可以知道政府決策之流程主要有兩種途徑：第一種為
「階段論」，也就是將公共政策過程劃分為步驟明確的階段，每一個階段都有其 優先順序；第二種則為「反階段論」，亦即因為現實政治環境非常複雜，公共問 題不容易界定，階段論的思考並不符合實際的政策現象，容易將政策過程過分簡 化。也就是說，政府政策的過程雖然有明文的法律程序，但是其中要考慮的變數 眾多，特別是反階段論所強調的政治因素，而政治因素中，選民的壓力，也就是 民意的壓力更是重要的考量之一，因此在政府實際決策的流程中採納民意究竟是
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不是決策過程中的一環，亦是本研究所關注的焦點所在。而由受訪者 C 的回答 可知實際上地方政府的決策流程為地方向上呈報（主要透過議員），經由局處彙 整評估優先順序，再向中央提出施政計畫，但中央亦會限定計畫額度，縣市政府 各局處則必須在中央限定的額度下執行計畫。
大概就是你地方反應，地方就是包括村里長啊、鄉鎮民代表、公 所，在我們縣政府來講，最重要的還是議員的部分，因為有的地 方還是透過議員跟我們反應。那這個東西，我們彙整進來，我們 就會去評估，說哪個東西真的優先去做、去改善，然後我們再跟 中央去提計劃。那當然，比如說我們以生活圈為例，我們要去跟 中央提計劃，那中央也會給我們一個額度嘛，所以我們會去排順 序，那我們就會去評估整個它對我們交通的重要性，對地方的效 益的部分，那我們去排，然後再去跟中央爭取，大概是這樣的流 程。（受訪者 C）
由上述受訪者 C 的回答可以看出地方政府的政策制定流程是由下而上，看 似符合以民意為基礎的決策原則，但受訪者 C 隨後又提到其實真正的決策還是 以地方政府首長所設定的政策優先順序為主要考量。
縣政府列第一優先的就是一定要放的嘛，這個沒話講嘛，中央應 該要尊重首長，也就是縣長，因為我們的順序是縣長排的。（受訪 者 C）
另外，受訪者C 亦提出中央政府與地方政府的施政考量會有所不同，然而，
地方政府預算有限，許多重大的建設計畫還是必須依賴中央補助，而中央的施政 計畫很大一部分則是源自於立委之建議，但立委所提出的政策建議是基於為民謀
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福利，還是為個人或是政黨牟利就不得而知了
因為中央的想法跟地方會有不大一樣，啊當然他是中央，他的來 源基礎他可能聽立委，所以他變成立委去說的那幾個案子，他會 優先列。我們在猜是這樣啦！他主辦單位他還是有他們上面的，
那民意的壓力嘛！所以變成立委關心的那幾個案他會優先列。（受 訪者 C）
由上述回答我們可以看出實際地方政府決策大多還是由上而下，中央政府的 考量、縣市首長的考量，以及地方政府各局處的考量，至於民意現況通常只是參 考作用，很少是真正由下而上去影響政策，即使民意真正進入決策流程，經過繁 複的鄉鎮公所傳達、民意代表發聲、局處評估、縣市政府評估，甚至中央政府通 過，其時程冗長，等到真正開始執行的時候，其政策本身亦可能喪失其時效性，
而無法及時解決民眾的問題或滿足民眾的需求。
貳、 政策過程中民意的重要性
由於本研究的主要研究目的為觀察民眾政策偏好（狹義的民意）與政府政策 的一致性程度，由前述次級資料分析的結果，可以得知現階段台灣民眾的政策偏 好與政府政策之間確實存在著極大的落差，因此質化訪談的首要目標則在於了解 在決策者心中民意的重要性程度到底如何，換句話說，就是決策者在政策過程中 是否會優先考量民意？而由訪談的結果可以知道，在政策過程中民意的採納都是 有條件的，大致分述如下：
一、民意仍須經由「專業」把關
民意雖然可以經由鄉鎮市公所或民意代表向上傳達，但無可避免的最後還是 必須經由決策者主觀的「專業」判斷來決定民意是否要納入決策，且通常民意對
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於已規劃好的計畫影響不大，受訪者 C 就指出民眾的需求雖然多多少少會透過 地方意見領袖反應上來，還是必須經由決策者（各局處）把關，決策者「自己」
認為符合地方發展需要的民眾需求才有可能被納入政策過程。且受訪者 C 亦指 出很多的政府計畫都是決策者已經準備好，而非因應民意需求來制定政策，基本 上，現階段台灣地方政府政策制定的流程還是由上而下為主(top to down)，以地 方政府各局處的「專業」來思考、制定，與執行政府政策。
民眾的需求是由民眾反映到地方意見領袖再反映上來！那我們自 己本身認為這個地方發展的需要，那這樣的需要我們就必須要考 慮，然後我們會出前期的規劃，之後再完善的規劃，之後再來去 爭取。而且其實我們很多都已經是準備好的計劃。（受訪者 C）
受訪者 C 有提到縣長的資訊還是來自地方，但是縣長要做決策時還是會交 由各局處去做專業規劃，以及效益分析，另外也提到縣長決策還是會有其政治考 量，其所謂政治考量是否是以民眾真正的需求為出發點，亦或是縣長個人的利益 考量或政黨考量就不得而知了。
其實縣長的資訊還是來自地方、來自公所、來自村里長、或是代 表等等。縣長要作決策的時候，我們會去分析，比如說我們案子 計劃弄出來以後，我會分析給縣長說，這個案子為什麼重要，效 益好不好，會去跟縣長說明這些東西。那當然有些是縣長他有本 身的政治考量，那是另外一回事，那大部分的部分，縣長還是會 尊重我們專業的意見嘛。（受訪者 C）
然而，身分為議員的受訪者 F 則指出政府的專業僅是將政策委託給 民間的顧問公司，至於民意之所向，根本不在其決策的範圍之內。
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縣政府所謂的專業是他認為自己很專業，所以他都是要做他的專 業規劃，更嚴重的是其實他的專業也不是他的專業，因為現在縣 政府我看 90％通通都委外設計，都找那個顧問公司，他（指縣政 府）哪知道這些民眾心裡想什麼、缺什麼、要什麼，根本不知道。
（受訪者 F）
另外，由受訪者 E 的回答可以看出，縣市政府的重大工程或施政有 一部分是交由民間的顧問公司去執行，就連與民意的連結也是交由顧問公 司去處理，而實際上的溝通是否是雙向的（政府＜－＞顧問公司＜－＞民 意），就不得而知了。
大部分我沒有直接溝通，就是叫顧問公司去跟他們（地方自治團 體）溝通。顧問它在做這設計的時候，他就跟那些人要做一些溝 通。（受訪者 E）
由上述可知目前地方政府政策的運作模式之一，是透過顧問公司去設 計規劃、執行，甚至是連與民眾溝通的任務也是由其完成，但是這樣的作 法符合民主的精神嗎？那官僚組織的作用又在哪？更核心的問題是這樣 的「溝通」，真的有確實將民眾的需求與利益納入考量嗎？這些問題都很 值得進一步探討。
二、民意被採納的時機
民眾對於大型計畫建設的影響有限，決策者通常會有先入為主的觀 念，認為民眾資訊與知識皆不足，因此大型計畫建設還是以決策者之專業 判斷與規劃為主。由受訪者D 和受訪者 G 的回答可以知道政策規模的大
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小影響民意被納入的程度，政策規模越小越會考慮民眾的需求，但政策規 模越大民意就越被忽視，如此一來便會造成一種極為矛盾的情境：規模較 大的政策產出，影響人民生活的範圍亦較廣且深，但其設計、規劃，與執 行時民意卻無法發揮作用，讓人不得不深思，這樣的決策過程是否嚴重違
小影響民意被納入的程度，政策規模越小越會考慮民眾的需求，但政策規 模越大民意就越被忽視，如此一來便會造成一種極為矛盾的情境：規模較 大的政策產出，影響人民生活的範圍亦較廣且深，但其設計、規劃，與執 行時民意卻無法發揮作用，讓人不得不深思，這樣的決策過程是否嚴重違