民意與政策之互動：台灣民眾政策偏好與政府政策一致性研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政研究所碩士論文. 指導教授：吳瓊恩. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 民意與政策之互動：. n. al. er. io. sit. y. Nat. 台灣民眾政策偏好與政府政策一致性研究. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：周怡婷. 中. 華. 民. 國. 九 I. 十. 九. 年. 六. 月.

(2) 謝. 誌. 研究所三年的日子聽起來很長，但也即將結束，隨著論文的撰寫完成，我的學生生涯也要告一段落了，有很多捨不得，但對於未來卻有更大的期待。這篇論文的誕生，首先，要感謝我的指導教授－吳瓊恩老師，老師深厚的學術涵養，對我在撰寫論文的過程中助益良多。亦感謝口試委員孫本初老師與陳衍宏老師所提供的修正建議與指導，才能使我的論文更加成熟。另外，感謝公行所所有的課程安排與老師授課，由課堂上學習到的知識讓我對於論文的撰寫能有更多的思考與能力。. 政治大扎許久，因為媽媽的支持決定繼續往下走，也很感謝唸研究所三年的過程中家人立最重要的還要感謝一直以來支持我的家人，當初為了決定是否要唸研究所掙. ‧ 國. 學. 對我的包容與照顧。感謝研究所同學的相互砥礪，大學死黨、高中麻吉的加油打氣，讓我能更堅定的完成階段性的目標。最後的最後，要感謝政治大學選舉研究. ‧. 中心的老師與學長姐的幫忙，讓我全程參與研究計畫，從中找尋論文撰寫的靈感. sit. y. Nat. 與資料，並且在遇到問題的時候，給我非常受用的建議與解答。. n. al. er. io. 謹以此文獻給我最親愛的家人與朋友，因為有你們我才能堅持到最後。. Ch. engchi. i n U. v. 怡婷謹誌於政大公行系 2010/6/25. II.

(3) 《摘要》. 目前國內深入探討台灣民主轉型期民眾政策偏好的研究，其焦點大多放在國家認同、族群關係、政府體制、公民投票等重大政治議題上的衝突，但是現今的台灣歷經兩次政黨輪替，加上媒體發達，教育水準提升，民眾接收與分析資訊的能力劇增，因此會開始思考怎樣的政策有利於自己與整個社會，而不像以往容易被空泛抽象的統獨或認同議題牽著走，反而會花較多的時間去關心與自身息息相關的民生議題，此時了解民眾對各項具體政策的偏好，就變得十分有意義。. 政治大致性程度，以及民眾的政策偏好除了透過選票的方式，是不是還有另外表達的管立. 因此本文主要目的在於觀察當前台灣民眾的政策偏好與政府政策產出的一. ‧ 國. 學. 道？如何表達？民意是否可以順利進入決策的核心，實質影響政府的決策制定？如何進入？在哪一個階段進入？政府官員對於民意的想法以及採納的情況為. ‧. 何？. sit. y. Nat. 為達上述目的，本研究透過相關電話訪問民調資料先觀察當前台灣民眾政策. io. er. 偏好與政府政策一致性的程度，發現民眾政策偏好與政府政策間確實存在不小的. al. 落差。另外，透過訪談在縣市政府政策過程中扮演重要角色的局處長與議員，發. n. v i n Ch 現民意在政府決策過程中的重要性亦不高，也可以說決策者對於民意還是抱持較 engchi U 為負面的態度。總而言之，本研究透過民意調查與質化訪談的方式初步觀察了台灣民意與政策互動的概況，發現其間連繫的強度尚有待加強。. 關鍵字：民意、民眾政策偏好、政策一致性. III.

(4) 目錄目錄. ................................................................................................ IV. 表目錄. ................................................................................................ VI. 第一章. 緒論 ...........................................................................................1. 第一節第二節第三節第四節. 研究背景............................................................................................1 研究動機............................................................................................2 研究目的與問題................................................................................4 研究範圍............................................................................................5. 第一節第二節. 政治大民意之意涵........................................................................................7 立地方政府政策之意涵......................................................................13. 第三節第四節. 民眾政策偏好之意涵......................................................................16 相關研究..........................................................................................22. 第一節第二節. ‧. 第五章. y. sit. er. al. n. 第一節第二節. 研究架構..........................................................................................30 研究方法與流程..............................................................................31 次級資料分析法..............................................................................33 質性研究－深度訪談法..................................................................37 研究限制..........................................................................................41. io. 第四章. 研究設計 .................................................................................30. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節. 學. 第三章. 文獻探討 ...................................................................................7. ‧ 國. 第二章. Ch. en chi. i n U. v. g 資料分析 .................................................................................43 民眾政策偏好與政府政策一致性程度..........................................43 民意對政府政策之影響..................................................................58. 結論 .........................................................................................76 研究發現..........................................................................................76 研究建議..........................................................................................78. 參考文獻 .................................................................................................82 附錄一次級資料檢定結果 ....................................................................88. IV.

(5) 圖目錄. 圖 1-4-1 研究範圍示意圖.........................................................................6 圖 2-1-1 民意表達之管道.......................................................................11 圖 2-2-1 民意範圍示意圖.......................................................................20 圖 2-4-1 政府決策過程示意圖...............................................................29. 政治大. 圖 3-1-1 本研究之研究架構圖...............................................................31. 立. 圖 3-3-1 Bartel 衡量政策一致性之模式示意圖.................................35. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(6) 表目錄表 3-3-1 訪談大綱......................................................................................................38 表 4-1-1 民眾對對地方政府表現的滿意程度..........................................................44 表 4-1-2 民眾對地方政府社會福利政策評價..........................................................45 表 4-1-3 民眾政策偏好（社會福利）......................................................................46 表 4-1-4 民眾對地方政府中小學教育政策評價......................................................47 表 4-1-5 民眾政策偏好（中小學教育）...................................................................48. 政治大表 4-1-7 民眾政策偏好（社會治安）.......................................................................50 立表 4-1-6 民眾對地方政府社會治安政策評價..........................................................49. ‧ 國. 學. 表 4-1-8 民眾對地方政府交通建設政策評價..........................................................51 表 4-1-9 民眾政策偏好（交通建設）......................................................................52. ‧. 表 4-1-10 民眾對地方政府醫療保健政策評價........................................................53. sit. y. Nat. 表 4-1-11 民眾政策偏好（醫療保健） ....................................................................54. al. er. io. 表 4-1-12 民眾對地方政府環境保護政策評價.........................................................55. v. n. 表 4-1-13 民眾政策偏好（環境保護）....................................................................56. Ch. engchi. i n U. 表 4-1-14 六項政策評價比較表................................................................................57 表 4-1-15 六項政策一致性程度比較表....................................................................58 表 4-2-1 樣本屬性分析表..........................................................................................59. VI.

(7) 第一章緒論民主時代的公共政策制定，與非民主時代最大的差異，就是在於尊重民意，而此種差異，也是民主政治的正當性來源（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，2006：14）。正由於民意是民主政治運作的基礎與正當性來源，因此民意便成為決策者、行政官員，甚至是整個政府運作時的重要參考依據。有人說，我們永遠無法得知真正的民意；又或者是說我們永遠無法得出一個整體的民意足以代表每一位人民的意見；上述說法，的確反應了某種事實，那就是民意是個極度抽象的辭彙，是很難. 政治大決定的任何政策都與民眾息息相關，其政策產出亦會影響民眾生活的各個層面，立被徹底釐清的一種概念或認知。但是，這並不代表民意就不重要，因為決策者所. ‧ 國. 學. 因此在制定決策的過程中民眾的意見與看法是絕對不容忽視的。然而要透過何種管道了解民意？才能透視民意的全貌呢？現階段台灣民眾的政策偏好與政府政. ‧. 策是否一致？政府在制定政策時是否有將台灣民眾的意見與偏好納入考量？如. sit. al. n. 研究背景. er. io. 第一節. y. Nat. 何納入等都是十分值得探討的問題。. Ch. engchi. i n U. v. 台灣和平地歷經了 2000 年及 2008 年的兩次政黨輪替，從民主化的角度來看，台灣的確已經通過二次政黨輪替的考驗，進入所謂民主鞏固的階段，即社會大眾對於民主制度具有相當的共識，菁英之間也能同意相互尊重彼此利益的制度與規則（蔡佳泓，2009:4）。所謂的民主政治指的就是民意政治，政策決定必須以民意為依歸，政府的組成是為人民謀福利，應該要不斷回應人民的需要，符合人民的偏好，這是民主政治的基本要素與關鍵特質(Dahl,1971:1)。基於上述民主政治的基本特質，我們可以知道二次政黨輪替只是民主鞏固的表徵之一，民主若要確切落實於政府組成、政治遊戲規則制定，乃至於整體社會運作，則必須要實 1.

(8) 質上以民意為依歸，而政府政策制定過程將民意納入考量即為實質上以民意為依歸的施政方式之一。另外，我們常常可以從媒體報導中看到某個政黨，某位立委，甚至是某個政府部門官員，以民調數據來強化自身的政策主張或批判某項政策的不適當之處。由上述現象可知，民意在政府政策制定的過程中的確扮演舉足輕重的角色。然而，在一個民主國家裡，政策的形成要以多數民意為依歸，雖然看似理所當然，但是要如何探訪到真實與多數的民意，卻不是一件容易的事（余致力，2002：38）。民意調查是探詢民意的管道之一，但並不是全部，且在執行民意調查的過程中亦. 治政大設計與過程控管等方式來將民意扭曲的程度降到最低。立. 無法避免會將真實民意做某種程度的扭曲，因此需要更為嚴謹的研究方法、問卷. 最後，從社會發展的角度來看，首先，台灣的媒體在 1980 年代的自由化之. ‧ 國. 學. 後如雨後春筍一般出現，民眾已經有相當多的管道可以很輕易獲得各種政策議題. ‧. 的資訊。另外，相較於以往，教育水準的提高使得民眾可以有較為足夠的能力去. y. Nat. 接收媒體所提供的資訊，並且加以分析判斷（蔡佳泓，2009：33）。這使得以往. er. io. sit. 認為民眾對於公共事務是冷漠與無知（Key,1961:7）的看法似乎應該要有所轉變。綜上所述，民意在政策制定的過程中所扮演的角色越來越重要，民意本身所. al. n. v i n 隱含的政策偏好也越來越有具有實質意義，因此政府的政策產出與民眾息息相 Ch engchi U 關，自然不能忽視民意的存在，因此民意與政策如何互動？也就是民意如何影響. 政策？政策產出是否符合民意？甚至是進一步牽動民眾政策偏好的改變等等都是非常有趣且值得探討的問題。. 第二節. 研究動機. 在台灣民主化後，不論是國民黨或是民進黨，所有的政治人物無不把民意兩字掛在嘴上，以做為合理化、正當化其施政或政策主張的依據。然而政府政策的. 2.

(9) 制定與抉擇真的符合民意嗎（余致力，2002：3）？政府決策時民意是否有真正被納入考量，還是僅有為政策正當性背書的程序性作用，若是後者，那麼決策的順序就會變成，決策者自行規劃、決策，然後請民意背書，而不是在一開始規劃時就將民意納入考量，倘若民意真的只淪為程序性的工具，如此一來強調民意還有意義嗎？而目前國內深入探討台灣民主轉型期民眾政策偏好的研究，其焦點大多放在國家認同、族群關係、政府體制、公民投票等重大政治議題上的衝突（游盈隆， 1996：145-150）。Roland（2007）也指出，許多新興民主國家轉型後的社會分歧. 治政大既存的種族或宗教差異。但是現今的台灣，除了統獨問題算是社會分歧程度較高立仍奠基於民眾對重大的、抽象性政治議題所持不同的看法，或者延續民主化之前. 的政治社會議題外，民眾在其他方面的政策偏好似乎沒有很大的歧異，另外美國. ‧ 國. 學. 學者常利用「自由－保守」意識形態來概括民眾或政府的政策偏好，事實上，各. ‧. 類型政策有其獨特的性質及複雜程度(Page and Shapiro,1983:181)，也無法以「自. y. Nat. 由－保守」此單一光譜來概括衡量民眾的政策偏好，此一理論模式亦不適用於台. er. io. sit. 灣。現今的台灣歷經兩次政黨輪替，加上媒體發達，教育水準提升，民眾接收與分析資訊的能力劇增，因此會開始思考怎樣的政策有利於自己與整個社會，而不. al. n. v i n 像以往容易被空泛抽象的統獨或認同議題牽著走，反而會花較多的時間去關心與 Ch engchi U 自身息息相關的民生議題，此時了解民眾對各項具體政策的偏好，就變得十分有意義。另外，民眾的政策偏好可透過選舉機制來表達，即選民投票選出最能夠代表他們政策偏好的民意代表或政府官員，藉此影響個人或政黨制定政策的過程 (Erikson,Wright,and McIver 1989;Slomczynski,Shabad,and Zielinski 2008)。如上所述，民眾對政策的偏好的確可以透過選票來反映，但卻無法確切得知其反應的程度，民眾選出來的政府官員或民意代表在當選後是否真的能順應民眾的意向或以民眾的利益為考量來制定政策，亦或是選上後就只憑所謂的專業判斷或以自身及所屬政黨的利益為依歸來決策，而將民意拋諸腦後？這一直以來都是民主政治理 3.

(10) 論中廣泛被討論的議題。因此本文主要是希望可以了解當前台灣民眾的政策偏好與政府政策產出的一致性程度，以及民眾的政策偏好除了透過選票的方式，是不是還有另外表達的管道？如何表達？民意是否可以順利進入決策的核心，實質影響政府的決策制定？如何進入？在哪一個階段進入？政府官員對於民意的想法以及採納的情況為何？總而言之，希望可以透過對上述問題的探討來初步了解台灣民意與政策互動的現況，以觀察台灣民主化的深度及廣度，此即為本研究之研究動機所在。. 第三節. 研究目的與問題. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 雖然從民主化的角度來看，台灣已經進入所謂的民主鞏固階段1，但是在民主鞏固的過程中，國家認同以及統獨的紛爭掩蓋了許多未解決的社會問題（蔡佳. ‧. 泓，2009：4），然而隨著媒體發達、網際網路的發展，以及教育程度的提高，民. sit. y. Nat. 眾的意向與偏好已經不是單靠國家認同以及統獨議題就可以牽動，一方面民眾的. al. er. io. 政策偏好與意向受到更多民生與社會議題所影響，另一方面，也可以說民眾越來. v. n. 越關注民生與社會議題，因此政府的各項政策制定與產出就與民意形成了微妙的. Ch. engchi. 互動，這樣有趣的現象也是本研究的重點所在。. i n U. 而民主鞏固的條件除了二次政黨輪替之外，一個國家對民意的重視程度，更可以彰顯該國民主政治的發展程度（陳義彥，2001：57），由此可知民意在民主政府的政策制定過程中是亦是一項不可或缺的成分，一個真正的民主國家2必然會注意民意的動向，了解民眾的需求是什麼，對政策的看法如何以及對施政的滿意度，以作為制訂政策和調整政策的參考（黃國敏，2008:83）。因此了解民眾的. 1. 台灣和平地歷經了 2000 及 2008 年的兩次政黨輪替，從民主化的角度來看，台灣的確已經通過二次政黨輪替的考驗，進入所謂民主鞏固的階段，即社會大眾對於民主制度具有相當的共識，菁英之間也能同意相互尊重彼此利益的制度與規則（蔡佳泓，2009）。 2 Ranney(2001:95-96)指出民主政治是一種根據人民主權、政治平等、人民諮商及多數決等原則所組成的政府形式。 4.

(11) 需求，並且在政策制定的過程中適時適當的將民意納入考量，以期使政府之政策產出更貼近民意，才能使得民主的精神被實際落實，而非只是高呼口號。綜上所述，本研究的研究目的如下：壹、探討現階段影響台灣民眾政策意向與政府的政策產出是否一致。貳、試圖找出影響台灣民眾政策偏好與政府政策一致性程度高低的主要因素。參、進一步觀察台灣民意在政策制定的過程中到底扮演了何種角色肆、了解了民意在台灣政策制定過程中的角色與意涵，伍、深入觀察台灣民主政治鞏固的程度。. 治政大當前台灣民眾的政策偏好為何？立. 而根據上述研究目的，本研究的基本研究問題如下：壹、. 台灣民眾的政策偏好與政府政策的一致性程度為何？. 學. ‧ 國. 貳、. 影響台灣民眾政策偏好與政府政策一致性的可能因素為何？. 肆、. 民意在台灣政府政策的制定的過程中扮演何種角色？. sit. y. Nat. 研究範圍. io. n. al. er. 第四節. ‧. 參、. Ch. engchi. i n U. v. 本研究的主要目的為觀察當前台灣民意與政策的一致性程度，因此研究範圍分成兩個部份，第一個部份是要初步了解台灣民眾的政策偏好為何，因此此一部分之範圍為台灣地區（不含金門、馬祖）年滿二十歲以上的成年人，以試圖釐清當前台灣民眾對各項政策的偏好為何，以及民眾政策偏好與政府政策預算分配是否一致；另一部分，則是想要進一步深入探討台灣民意在政策制定過程中所扮演的角色為何，以及民意進入政策的時機，試圖歸納出更多影響民意與政策一致性的可能因素，因此第二部分的研究範圍則鎖定在政策制定過程中扮演重要角色之地方政府局處長及議員3，因為局處長至少掌握了政策制定議程設定以及政策規. 3. 意見形成政策過程中的政府機構：立法機關以外的政府機構，與其個別官員，也可能影響意見 5.

(12) 劃的權力，而議員的職責則是代表民意發聲，因此對於民意進入政策制定過程的時機以及所扮演的角色必定較為了解。綜上所述，本研究的研究範圍可以下圖 1-4-1 表示：. 台灣民意與政策一致性現況. 民意與政策產出一致性程度 (全體台灣民眾). 立. 民意進入政策制定過程之時機與扮演的腳色 (地方政府局處長與議員). 治政大圖 1-4-1 研究範圍示意圖資料來源：本研究自繪. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 形成政策的過程。政府官員和機構－特指執行者和行政人員，有時亦指司法人員－是意見形成政策過程中的主要參與者。提案的說明，甚至是草擬法案。(Hennessy,1985). 6.

(13) 第二章文獻探討本章的主要目的是檢閱與本研究相關之文獻，以更清楚確立本研究之研究目的與問題，並且找出本研究之確切定位。第一節就本研究最主要的核心概念「民意」做一介紹與釐清，進一步了解民意在當代民主政治中的重要性為何，並且整理歸納出探知民意的可能管道；第二節試圖去瞭解地方政府政策制定的過程與內涵，以說明本研究以地方政府層級政策為研究焦點之緣由；第三節的部份試圖釐清政府政策的分類，接著說明民眾政策偏好之意涵；第四節則進一步整理國內外. 政治大得知其一致性程度？接著了解民意形成政策的方式，也就是在政府政策制定過程立之相關研究，進而瞭解民眾政策偏好與政府政策一致性所代表的意義為何？如何. ‧ 國. ‧. 第一節. 學. 中民意被納入的方式與時機為何？以作為本研究發展研究設計的基礎。. 民意之意涵. sit. y. Nat. n. al. er. 民意之意涵與重要性. io. 壹、. i n U. v. 民主的基本的精神在於「人民有權利決定自己的事務」，亦即「人民主權」. Ch. engchi. (popular sovereignty)的原則，意指每一位人民都是國家的主人，自己統治自己，也就是「人民當家做主」。（陳敦源，2004：105）；而在民主政治體制下，政府統治權的合法性則來自民意的支持。因此，舉凡具備民主政治基本條件的現代化國家，其民意趨勢必受朝野上下高度重視（黃國敏，2008：81）。Dahl(1956;1971) 亦主張民主政治是民意政治，是直接民主，政策抉擇必須以民意為依歸，政府的組成是為人民謀福利，應該要不斷回應人民的需要，符合人民的偏好，這是民主政治的基本要素與關鍵特質。如上所述，民意對於剛歷經二次政黨輪替走向民主鞏固階段的台灣來說，更是備受重視的概念，因為一個國家民主深化的程度，不能只看政黨輪替的表象，更要深入觀察在政府的決策過程中民意被採納的程度， 7.

(14) 以及政府產出與民意偏好的一致性程度。而要了解民意在政府決策過程中所扮演的角色，就必須要先釐清「民意」這個概念。對於民意的定義至今仍眾說紛紜，首先，對於民意的看法就有正反兩造意見，一派認為公民是理性的，是積極參政的，對公共事務是會設法獲得相當充分的資訊與知識，因此，多數民眾的集體意見絕不亞於少數菁英與專家的判斷，公共政策的制定應以多數民意為依歸（余致力，2002：4）,而另一派則認為民眾對於公共事務是冷漠與無知，民意是飄浮善變、矛盾衝突，因此，公共政策的抉擇不能完全取決於民意，必須交由少數菁英與專家，透過審慎思辨(deliberation)的. 治政大政府完全順應民意的要求而無自身的意見，那麼政府的功能不彰，責任政治無由立過程，來研擬與制定出有利於全民的政策。Erikson and Tedin (2007)亦指出，若. 落實。但是如果政府主導政策而操弄民意追隨，更非民主的常態。（轉引自蔡佳. ‧ 國. 學. 泓，2009：121）。因此政府決策時到底應該完全順應民意，還是應該以決策者的. ‧. 專業判斷為優先考量，至今仍未有定論，但唯一可以確定的是不論民意本質的好. y. Nat. 與壞，現今「民主」相較於其他制度來說是較佳的政治制度，而民主的精神就在. er. io. sit. 於「人民有權利決定自己的事務」，因此即使民意有可能是冷漠無知的，又或者我們無法洞悉民意的全貌，但我們還是不能忽視民意的重要性，麥迪遜就認為民. al. n. v i n 意是每個民主國家的「真正主權」(real sovereign)，這並不是因為領導者能了解 Ch engchi U. 或遵循大多數的想法，而是大眾的意見能對決策者行事的範圍有所限制。也就是說決策者或許某種程度需要憑藉其專業來做決策，但是卻不能完全不考慮民意的趨向，以避免做出的決策與民眾的期待或需求落差過大，造成民怨四起，這樣一來，所謂的民主精神可能就真的只淪為口號，毫無實質意義。其次，民意這個概念本身的定義眾多，然而在觀察民意與政府政策的互動之前，勢必要先將民意的概念加以釐清。Renstrom and Rogers(1989)就指出民意在民主社會非常重要，政府若要回應人民的意志，首先要了解它是什麼。他認為民意是民眾對當下重要政治議題的認知，涉及到對政治系統當下相關事件和議題的態度或感覺。Rousseau(1712-1778)也提出，民意的來源並非具有物象或超自然的 8.

(15) 原因，而是由人與人接觸的社會關係中產生的新看法。並且強調，政府是奠基於民意，而非法律上的強制性(Hennessy,1985:6)。Erikson and Tedin(1995)則將民意定義為成年公民對政府相關事務的偏好。 Monroe(1975:6)也指出民意是一母體中個人意見偏好的分配，易言之，民意就是個人對任何特定議題或一組議題意見的總合。Hennessy(1985:8)認為民意是具有相當數量的一群人，針對重要議題表達其複雜偏好的綜合。而呂亞力(1995:290)指出：民意是指公共事務領域內，人民認為政府應或不應採取行動的看法或立場；表面看來，民意是群體的意見，但其實它是個人意見的集合體。吳定(1997:206)則認為民意是某一特定人群，在某. 治政大治，雖然不常，也沒系統的想，但他們的確會想到政治，民眾觀察政府的所作所立. 一段時間內，對某一特定議題所表示的意見。Stimson(1999)則指出民眾會想到政. 為，並將他們與政策連接起來，民眾對政策的看法就是民意，而民意只有在聚合. Hennessy(1985:8-12)進一步定義了民意的五個要素：議題的出現. io. 二、. 民眾的本質. er. 學者們都同意「民意」必待議題出現後才會產生。. sit. y. Nat. 一、. ‧. ‧ 國. 學. 的情況下才會受到重視。. al. n. v i n 必須有一群對此議題有興趣、肯關心的人來參與議題的討論，這一群特定的 Ch engchi U. 人就是民意中的「民眾」。. 民眾複雜偏好的綜合(The complex of preferences in the publics). 三、. 民眾對某議題的意見總和。包括了意見在方向和強度上分布的觀念（對此議題建議的行為方向，持贊成或反對的看法）。但是，「偏好的綜合」之表達，並非只涉及方向和強度，對於能產生民意的議題而言，相關民眾對所有相關建議，其所持的一切想像或個人意見，都屬此一範疇。針對某議題所產生、眾多觀點的集合，就是我們所謂之「偏好的綜合」。概略說來，民意可說是相關民眾針對適切議題所提出的一切觀點。四、. 意見的表達 9.

(16) 針對某一議題所產生之眾多觀點的「表達」(expression)。不論何時評估民意，「表達」都是不可或缺的條件之一。參與的人數(number of persons involved). 五、. 與議題相關之民眾的「數量」。無論如何，當我們進行民意測驗或票選時，「偏好」仍須予以結構化，以產生大多數。政治分析家最關切的是，意見對政治的決定性影響與效應，因此這個問題通常就是「民意對決策之影響」這個觀點來討論。我們可以說「相當數目構成的一群人」，在不同的情況下，代表不同以及或許並不確定的數字；因此我們可以假設這個數目可以產生某種效果，但是這種效果是. 治政大綜上所述，我們可以得知在民主國家中民意所扮演的角色只會越來越重要，立. 由意見的強度和持有這種意見的組織，加上大眾的數目所產生的。. 越來越不容忽視，因此觀察民意在政府政策運作過程中受重視的程度，也是觀察. ‧ 國. 學. 一個國家民主深化程度的一個重要面向。「民意」此一概念雖然沒有統一的解釋，. ‧. 但是參考上述眾多學者的說法，我們可以暫且將民意一詞定義如下：「在公共事. y. Nat. 務領域內，具有相當數量的一群人觀察政府的所作所為，並將其觀察與政策連接. er. io. sit. 起來，也就是說民眾對政策的看法就是民意，表面看來，民意是群體的意見，其實它是個人意見的集合體，意指民眾對某政策的意見總和，此種意向包括了意見. n. al. Ch. 在方向和強度上分布的觀念。」. 貳、. engchi. i n U. v. 探知民意的管道. 在民主的原則之下，政府做任何決定時勢必要考慮民意，也就是說民意在政策制定的過程中扮演了極為重要的角色。而由前述有關民意之定義的文獻整理可以將民意定義為「在公共事務領域內，具有相當數量的一群人觀察政府的所作所為，並將其觀察與政策連接起來，也就是說民眾對政策的看法就是民意，表面看來，民意是群體的意見，其實它是個人意見的集合體，意指民眾對某政策的意見總和，此種意向包括了意見在方向和強度上分布的觀念」。但是因為民意本身的不確定性極高，且範圍極廣，因此至今仍然沒有一種作法可以探知民意的全貌。 10.

(17) 換句話說就是雖然在一個民主國家裡，政策的形成必須要以多數民意為依歸，是一件理所當然的事，但要如何探訪到真實與多數的民意，卻不是一件容易的事（余致力，2002：38）。即便如此，我們仍然不能忽視民意的表達，還是有數種管道可以探尋部份的民意，余致力整理歸納出民意的表達管道（圖 2-1-1），可分為間接表達與直接表達，間接表達又可分為正式管道與非正式管道，正式管道指的是民眾可以透過直接投票的方式選出心目中理想的行政首長與民意代表，以代表民眾意志來決策；非正式管道則是指由政黨、利益團體或大眾媒體來代替民意發聲；而民意的直接表達亦可分為主動表達與被動表達，主動表達指的是民眾主動. 治政大願、申訴、連署、示威、抗議、遊行等等；被動表達則是指民眾是在被詢問或被立發表其意見或偏好，例如民眾直接投書至報章雜誌、叩應至政論節目、遊說、請. 學. ‧ 國. 邀請的狀況下被動表達其意見或偏好，例如參與政府舉辦的座談會、公聽會，接受民意調查的訪問，以及公民投票等等。. ‧. 正式管道：選舉行政首長與民意代表. y. Nat. sit. 非正式管道：政黨、利益團體、大眾傳播媒體. n. al. er. io. 民意表達之管道. 間接表達. Ch. engchi. i n U. v. 主動表達：投書、叩應、遊說、請願、申訴、連署、示威、抗議、遊行。. 直接表達. 被動表達：座談會、公聽會、民意調查、公民投票。. 圖 2-1-1 民意表達之管道資料來源：余致力(2002:39)。民意與公共政策-理論探討與實證研究。. 由上述余致力的分類可以得知，探詢民意的管道眾多，包括選舉投票、新聞媒體、政黨、公聽會，以及民意調查等等。其中最耳熟能詳的，莫過於選舉投票， 11.

(18) 也就是民眾透過直接投票選出心目中理想的民選政治人物，來實踐其意志，但是從公共行政學派所舉出的投票循環(voting cycle)例子，我們可以了解，民意雖然可以被展現，但其結果卻是相對的，並不具有絕對價值（陳敦源，1998：136-143）。選舉並不代表人民意志的「唯一選擇」，而是在特定制度或遊戲規則下所產生的「一種選擇」而已。也就是說民意對公共政策意見的展現與計算，不可如此過度的簡化，例如只用得票比例來表示。再者，民選行政首長在許多政策議題上的抉擇其實未必一定代表多數民意，特別是在選區選票壓力下，民意代表的政策抉擇有可能與多數民眾脫節，因此透過正式管道所表達的民意有其限制與不足。另. 治政大指標裡，受訪者對其反映民意能力所作評價由高至低依序是讀者投書、民意調立外，王旭(1999)針對台灣地區民眾對民意的看法所做的實證調查發現在六項民意. 查、報紙新聞、電視叩應、電視新聞，和民意代表。而多數學者一般咸認為在民. ‧ 國. 學. 意表達方式中民意調查所展現的民意最具有代表性，最接近多數民意（呂亞力，. y. Nat. 查所探知的民意趨向有一定程度的說服力。. ‧. 1995;柯三吉，1991；賴世培、丁庭宇、莫季雍，1990）。由此可知，透過民意調. er. io. sit. 民意調查意指社會科學學者嘗試利用科學化精確方法來測量民意，就是要彌補民意的高度不確定性，所以，若從科學的操作性定義而言，民意就是透過民意. al. n. v i n 調查方法所取得的民意總意見。民意調查是一種針對特定對象，採取抽樣的方式 Ch engchi U 來調查意見的作法，亦即從所擬調查的母體全體，以科學的方法抽出具代表性的. 樣本並進行意見調查，在一定誤差範圍內，可用來推論母體的整體意見（余致力， 2001）。王石番(1995:24)亦將民意調查定義為：「運用系統性、科學性、定量性的步驟，迅速、準確地蒐集公眾對公共事務的意見，以檢視公眾態度變化的社會活動，其主要功能是真實反映各階層民眾對公共事務的態度，以為政府或相關單位擬定、修正、執行政策的參考。」，而陳義彥(2001:8)則指出民意調查是本著科學的和公正的態度從研究範圍內的全體民眾中，抽取具有代表性的部分民眾做為樣本，直接詢問他們對某些問題的看法，然後以這些樣本的看法推論全母體的看法，並應說明可能誤差情形。任何透過此一過程去探索民意的方法便是民意調 12.

(19) 查，而依據抽樣理論設計隨機抽樣所抽取的樣本，在理論上已具有代表性了。也就是說除了主動徵詢選民、觀察選舉結果、民眾投書、與媒體意見外，探詢民意最主要的方式應該就是民意調查了(Erikson and Tedin,1995:295-300)。誠如 Sidney Verba 指出民意調查可以達到政治平等的理想，因為民調需要根據統計理論做隨機抽樣(randomly sampling)，所以理論上，所有民眾具有同等代表性，政府對所有民眾的需求與偏好也需做同等的考量與同等的回應（陳義彥，2001）。從政治學或政策科學的角度來看，「民眾政策偏好」主要是採用民意調查的方式，探詢民眾對政府現行政策產出的意見以及民眾對未來政策規劃或預算分配. 治政大新的需求。而從民眾參與政策過程的日趨熱烈的程度來看，民意調查也將在我國立. 的傾向，進而透過回饋，按照政治系統理論，影響民眾對政府的支持程度和形成. 民主化過程中扮演越趨重要的角色，而成為衡量社會民眾對政府施政成效的政治. ‧ 國. 學. 溫度計(political thermoerter)。（黃國敏，2003）綜上所述，可以再次印證民意調. ‧. 查是為探詢民意的重要管道，因此本研究試圖先分析透過民意調查所獲得的資. n. sit. 地方政府政策之意涵 a. er. io. 第二節. y. Nat. 料，初步了解當前台灣民眾的政策意向，以觀察民意與政府政策是否有落差。. iv l C n hengchi U. 本研究所謂的政府政策欲從地方政府的角度切入，以了解民眾的政策偏好與政府政策產出及方向的一致性程度。然而為何要從地方政府的角度切入呢？原因在於若想要了解民眾的政策態度是否影響政府決策，地方政府是一個比較容易操作的層次，因為地方政府比中央政府的範圍小，民眾可以更直接感受政府的施政（蔡佳泓，2009：2）。如此一來，民眾對於其施政的評價可以更為準確，可信度也較高。除了觀察民眾政策偏好與地方政府施政的一致性高低之外，找出影響其一致性高低的背後因素，以作為日後執政者的施政參考，亦是本研究的焦點所在，因此本節的主要目的在於試圖去瞭解地方政府政策的過程與內涵，以說明本. 13.

(20) 研究以地方政府層級政策為研究焦點之緣由。而本研究所指稱的台灣地方政府指的是二十一個縣市加上兩個直轄市4，雖然這些縣市的自有財源有限，需要依賴中央的補助款，但是地方政府仍有權力決定施政的重點，也就是如何安排預算到每個部門，或者是向中央政府爭取某部份的補助款（蔡佳泓，2009:20）。. 壹、. 政府政策之過程. 公共政策之過程主要有兩種途徑(丘昌泰，2004)：第一種為「階段論」，也就是將公共政策過程劃分為步驟明確的階段，每一個階段都有其優先順序；第二. 治政大階段論的思考並不符合實際的政策現象，容易將政策過程過分簡化。此兩種途徑立. 種則為「反階段論」，亦即因為現實政治環境非常複雜，公共問題不容易界定，. 分別簡介如下：. ‧ 國. 學 ‧. (一) 階段途徑：政策過程即理性過程. y. Nat. John(1998)指出政策依循連續過程的概念乃為最普遍的公共決策制定的. er. io. sit. 特徵；政策開始於政策議題與形成階段，經過協商而加以修改，然後進入立法過程，最後進入執行階段。也就是說政策過程是可以控制的，而且有次序. al. n. v i n 性的。Quade(1982)則認為政策過程本來就是一個找尋最佳方案的理性分析之 Ch engchi U. 循環過程。而 Buchholz(1992)則認為政策過程可以分為如下三階段：1.民意形成階段，必須以溝通策略掌握民意動態；2.公共政策規劃階段，必須以參與策略吸納各種不同團體的意見；3.公共政策執行階段，必須以服從策略監督政策的執行。上述學者的說法皆強調政策過程的可控制性與次序性，也就是政策過程即理性過程。. (二) 反階段途徑：政策過程即是政治過程 4. 雖然台北縣、高雄縣市、台中縣市，以及台南縣市已於 2009 年 12 月 25 日合併升格，但是截至目前為止並未有合併後的政策產出，因此本研究還是以合併升格前的縣市來定義台灣的地方政府。 14.

(21) 然而現實世界中的公共問題極為複雜，政策過程中亦有許多不可控制的變數，因此 Sabatier 和 Jenkins(1993)對於階段論就有如下的批評：1.階段論並未對政策如何從一個階段到另一個階段提供任何因果關係的解釋；2.階段論無法以經驗為基礎加以驗證；3.階段論意味著政策制定「由上而下」的特徵；4.政策循環過程忽略了政府不同層次間的互動循環；5.階段論並未對政策分析提供整合的觀點。反階段論的學者強調政治因素在政策過程中所扮演的角色，也就是認為「政策過程就是政治過程」。例如 Lindblom(1968)就認為政策制定過程其實是黨派相互協商的過程，在此過程中彼此必須相互妥協與交易，因此公共政策在這樣的情. 治政大 (incrementalism)」。Navapro(1984)則指出公共政策過程實際上就是公共利益與私立. 境下變化的幅度就不可能太大，這也就是所謂的「漸進主義模式. 人利益相互經爭的政策賽局(policy game)，意指有時候為了滿足特定利益團體的. ‧ 國. 學. 需求可能會犧牲掉某部份的公共利益。. ‧. 綜上所述，政府政策的過程雖然有明文的法律程序，但是其中要考慮的變數. y. Nat. 眾多，特別是反階段論所強調的政治因素5，而政治因素中，選民的壓力，也就. 策制定的過程中理所當然扮演了極為重要的角色. n. al. 貳、. Ch. engchi. er. io. sit. 是民意的壓力更是重要的考量之一，尤其是在民主的國家之中，民意的趨向在政. i n U. v. 地方政府政策之內涵. 1997 年世界銀行一份研究報告(1997)指出政府的核心任務如下：一、建立立法基礎；二、維持一個未被扭曲的政策環境；三、對社會服務和基礎建設的投資；四、保護弱者；五、保護環境(Hughes,2006)。若將該報告的核心任務轉換成地方政府政策的實質內容，則地方政府實施的自治法規、公共設施、社會福利、文化教育、治安環保等事項，就是地方政府政策的主要內涵（李台京，2008）。李台京(2008：175-176)就指出地方政府政策有如下特質：一、 5. 接受監督與影響. 例如利益團體的訴求、政黨的角力，甚或是民意的壓力等等皆是。 15.

(22) 地方政府是國家的次級體系，地方政府政策的推行不僅依法須呈報中央政府及上級政府備查或核定，也必須接受適法性或適當性與否的監督。此外國家發展計畫、區域發展計畫也會影響地方政府政策的規劃與執行。二、. 自治性地方自治團體在憲法及法律保障範圍之內，享有自主與獨立之地位，國家機. 關應該予以尊重。同理，地方機關在自治事項範圍內，也應負政策規劃及行政執行的責任。三、. 直接性. 治政大直接面對民眾的反饋作用(feedback)。立. 地方政府直接和地方民眾日常生活發生關係，地方政府政策之規劃與執行也. 地方性. 學. ‧ 國. 四、. 行政區界的界線、人口規模、資源及產業類型、族群特性、社區意識、居民. y. Nat. 性，而這些也可能對地方政府政策產生影響。. ‧. 行為模式、地方菁英的風格與領導能力、生活圈的影響等會出現地方差異的個別. er. io. sit. 由上述地方政府政策的特性，可以看出地方政府所規劃與執行之政策與民眾的距離較近，而且會依地方特色制定符合當地的決策，民眾理應較易感受地方政. al. n. v i n 府政策的成效，對於其評價也較為具體可信，這也是本研究將焦點聚焦於地方政 Ch engchi U 府層次政策的原因所在。. 第三節. 民眾政策偏好之意涵. 要了解民眾的政策偏好之前，必須要先將政府政策稍做分類，因為實際上政府政策的項目眾多且繁瑣，若不加以分類在研究過程中則容易分散焦點，因此本節的目的在於，將政府政策作一概略分類，接著再釐清民眾政策偏好之意涵，以便之後的章節得以將民意與政府政策做清楚的連結。. 16.

(23) 壹、. 政策分類. 隨著社會結構的變遷與民眾需求的改變，政府所制定的公共政策，其數量日趨增多，型態也越趨繁雜（丘昌泰，2004：19），由於民主國家公共政策的數目實在太過繁瑣，為了讓研究者能夠確切掌握研究方向，勢必要將政策依據不同的性質加以歸類。蔡佳泓(2009)指出傳統的政策分類為「自由與保守取向」：也就是大政府與小政府之別，背後的意涵為國家介入社會經濟活動程度高低。而 Lowi(1972)與 Salisbury(1968)則是根據政策的影響之立即性與管道，提出管制 (regulatory)、自我管制(self-regulatory policy)、分配(distributive)，以及重分配. 治政大管制型政策是指權威當局設定一致性管制規則或規範，以指導政府機關或標的團立 (redistributive)等四個種類型的政策分類（轉引自丘昌泰，2004:20-21）。，其中. 體(target groups)採取某些行動，例如空氣污染管制政策；自我管制型政策指的是. ‧ 國. 學. 權威當局並未設定嚴格的、一致性的管制規則或規範，而僅設定原則性的遊戲規. ‧. 則，委由各政府機關或標的團體自行決定採取何種行動，公權威當局不加任何干. y. Nat. 涉的政策型態，例如教授治校政策是由各大學自行決定校園的自主方式；分配型. er. io. sit. 政策則是權威當局將利益或義務分配給不同政府機關或標的團體享受或負擔的政策型態，例如中央政府對於各縣市政府所進行的財政補助政策；最後，重分配. al. n. v i n 政策則為權威當局將某一標的團體的利益或義務，轉嫁給另一標的團體享受或承 Ch engchi U 擔的政策類型，例如累進稅率政策（丘昌泰，2004:20-21）。. 另外，Paul Peterson (1995:16-18) 則將公共政策依據其功能性，區分為「重分配型」(redistributive)及｢發展型」(developmental)。所謂「重分配型」指的是政策目的著重在社會資源的重新分配，例如社會福利、健康保險、房屋補助等等，多半由中央政府執行，長期而言將有助於實現社會公平；「發展型」指的是該政策能提供經濟發展的基礎建設，例如交通、教育、治安等，多半由地方政府執行。 Peterson 所謂政策的功能性分類方式是以政策目的到底是為了滿足經濟發展，還是為了滿足社會公平為其分類依據，也就是說「發展型」政策主要是為了達成經濟發展的目標，而「重分配」型政策則旨在促進社會公平的價值。雖然經濟發展 17.

(24) 與社會公平這兩項價值並非絕對互斥，但是不可否認的是多數時候經濟發展與社會公平是兩個衝突的政策目標（蔡佳泓，2009）。換句話說，就是若民眾較為支持發展型政策，可能就會同意犧牲部分人的福利；相反的，若民眾比較支持重分配政策，就會希望資源與利益都能公平分配。總而言之，政策的類型多樣化，若要將其一一歸類，大致上皆不出 Lowi 與 Paul Peterson 分類的範圍，易言之，政策的類型可以概略分為管制、發展、與重分配6等三大類型之政策，然而，本研究欲將焦點放置於地方政府政策層次，因此地方政府政策若參考前述一般公共政策的分類，其具體政策內容則大約如下：. 治政大包含地方政府機關設定或強制區內的個人、法人或團體，遵守公共秩序、實立. 一、. 地方政府管制政策. 踐政策標的、表現行為規範為目的。. ‧ 國. 學. 二、. 地方政府發展政：. 地方政府分配政策. y. Nat. 三、. ‧. 包含地方政府規劃執行之軟硬體建設方案，以促進地方整體發展為目的。. er. io. sit. 地方政府提供經費補助，例如：老人年金、低收入戶補助等等，以促進社會公平發展為內容，但由於此類政策涉及財政分配措施，因此多由中央決策，而地. n. al. 方扮演委辦代理人角色。. Ch. engchi. i n U. v. 綜上所述，本研究欲從地方政府的角度切入，以了解民眾的政策偏好與政府政策產出及方向的一致性程度。因為要了解民眾的政策態度是否影響政府決策，地方政府是一個比較容易操作的層次，也就是說地方政府比中央政府的範圍小，民眾可以更直接感受政府的施政（蔡佳泓，2009：2）。如此一來，民眾對於其施政的評價可以更為準確，可信度也較高。除了觀察民眾政策偏好與地方政府施政的一致性高低之外，找出影響其一致性高低的背後因素，以作為日後執政者的施政參考，亦是本研究的焦點所在。 6. 自我管制型政策與管制型政策類似，只是受權威當局的控制較少，因此將其歸類為管制型政策；而分配型政策則是資源分配政策的一種，只是程度較重分配型政策和緩，因此將其歸類為重分配政策。 18.

(25) 貳、. 民眾政策偏好. 經由前述文獻整理的結果，我們可以暫且將民意定義為「在公共事務領域內，具有相當數量的一群人觀察政府的所作所為，並將其觀察與政策連接起來，也就是說民眾對政策的看法就是民意，表面看來，民意是群體的意見，其實它是個人意見的集合體，意指民眾對某政策的意見總和，此種意向包括了意見在方向和強度上分布的觀念。」上述定義將民意的範圍聚焦於民眾對於政策的看法與期待，更具體的來說，本研究所指涉的民意，將限縮於民眾的政策偏好，這並不是說民意就等於民眾的政策偏好，民意的範圍極廣7，民眾的政策偏好只是民意的一部分（如圖 2-2-1），但是有時候卻足以影響政府決策8，因為民眾的政策偏好. 治政大通常較為具體且有跡可循，也就是說民眾可以對特定的政策表達其偏好程度，研立究者或決策者則可以透過觀察民眾的政策偏好，來了解民眾的偏好與政府的實際. ‧ 國. 學. 決策是否一致，進而回饋至政治系統，將現行政策作適當的修正，以期未來能有. ‧. 更好更符合民意的政策產出。黃俊英(1998)也指出在行銷觀念下，政府施政應以. y. Nat. 民意為依歸，以實現主權在民的理想。因此，應借助民意調查方法，隨時掌握民. n. al. er. io. 重要依據。. sit. 意的脈動，了解民眾對各項政策的看法及其滿意程度，以作為施政規劃和評估的. Ch. engchi. 7. i n U. v. Erikson and Tedin(1995)將民意定義為成年公民對政府相關事務的偏好，而所謂政府相關事務的涵蓋範圍極廣，可能小至政治人物的言談、公務人員的服務品質，大至政府的年度預算分配、外交策略，以及政策規劃等等，民眾皆會有其意見與偏好。 8 蔡佳泓（2009）就指出國外的研究指出民意不僅可能影響政策，也可能影響選舉結果，如果能夠結合民意對於選舉機制以及決策過程的影響，相信能夠更深入地掌握民意在台灣政治扮演的角色。 19.

(26) 民意. 民眾的政策（預算）偏好. 治政大資料來源：本研究自繪立. 圖 2-2-1 民意範圍示意圖. ‧ 國. 學. 然而，到底何謂民眾的政策偏好？ Hennessy(1985:17)指出一個人會從個人. ‧. 的思考中整理出內在的獨立意見，以及對於公共政策的政策性看法。Erikson and. y. Nat. Tedin(1995:88)則認為政策民意就是經由民意調查長期探詢出民眾對於特定政策. er. io. sit. 議題的意見，例如對某一政策是傾向自由或是保守趨勢。Monroe(1975:8)認為民眾的政策偏好包括的範圍從對於某些特定社經或外交議題的立場，到牽涉價值取. al. n. v i n 向的抽象意識形態如「左派－右派」的分歧等，都可稱為民眾的政策偏好，或廣 Ch engchi U. 義的民意。Bryce(1895)於《美利堅合眾國》(The American Commonwealth )一書中，也認為每一個公民對於公共事務都應該有自己的意見與判斷，而這些意見與判斷決不亞於菁英的意見與判斷，因此，公共政策的制定應以多數民眾的意見與判斷為依歸（徐美苓、夏春祥，1997：168）。由前述的定義可知所謂「民眾的政策偏好」意指經由民意調查探詢到的個人對於公共政策之政策性看法，包括對於某些特定社經或外交議題的立場。另外，由於民主化後的台灣民眾並非只在乎上層政治議題而完全忽略實際的公共政策（余致力，2002），多數學者亦指出政府是會依據民意來調整其政策產出，並且隨著民眾的資訊越來越多元，民眾應該會開始思考政黨動員以外的議題(Dalton,2002)。尤其是近年來台灣經濟發展陷入低 20.

(27) 潮，貧富差距有擴大的趨勢，不難想像有越來越多的民眾日益感受到經濟發展與社會公平等議題的迫切性(蔡佳泓，2009)。總而言之，就現階段台灣的現況而言，民眾在乎政府實際政策產出的效果與方向的程度，大過於對政黨意識型態在乎的程度，民眾會去觀察，感受政府的所作所為，進而較以往有能力去評斷政府施政的方向是否符合其需求，政府決策的最終目的本是以民眾的最大利益為考量，因此更加不能忽略民眾的政策偏好，也就是說民眾的政策偏好理應是政府決策的重要參考依據之一。然而，一個國家民主化的過程往往伴隨著政府的預算資源減少和預算支出增. 治政大是說，從預算偏好的角度出發。政府政策的執行需要預算來落實(Wildavsky, 立. 加，兩者一來一往自然造成民主國家的預算赤字逐年增長(蘇彩足 1999)。也就. 1961:185)。蔡佳泓(2009:70)也指出民主國家預算的分配不但反映了各個政治勢力. ‧ 國. 學. 角力的結果，也反映了政策方向，換句話說就是民眾對於政府預算分配的偏好與. ‧. 期望亦同時表達了民眾對政府政策的偏好。如果進一步假設民意可以影響政府的. y. Nat. 決策，那麼地方政府的預算應該與民眾的態度有一定的相關。若以民眾政策偏好. er. io. sit. 等於預算偏好的概念來觀察台灣現況，會發現除了許多財政稅務上的結構性因素以外，台灣民主化後預算赤字的主要成因往往是因為政治人物為了爭取選票，扭. al. n. v i n 曲了預算決策(徐仁輝，1998)。即政府官員或民意代表為了討好選民或利益團 Ch engchi U. 體，往往不吝推出各項減稅措施，侵蝕了稅基。另一方面，還不斷增加支出規模，以迎合民眾及立意團體對公共財和社會福利的需求。（蔡佳泓，2009:70），但是這樣的支出膨脹真的是民眾想要的嗎？真的符合民意嗎？還是只是政客的專業壟斷？更或甚者，只是為了政客自身的利益考量？這些都是值得探究的問題。也就是說本研究的焦點在於以地方政府預算分配的角度觀察現行政策產出或方向是否與民眾之需求或期待一致，若不一致其可能因素為何？. 21.

(28) 第四節. 相關研究. 由前述文獻檢閱的結果可以得知民意在政府決策的過程中理應扮演重要的角色，也就是說政府施政的方向與民意趨向應該是要一致，才能符合民主國家的基本精神，民主的意涵也才能真正被落實，因此本研究的焦點在於觀察現階段台灣民意與政府政策的一致性程度，並且欲進一步了解民意如何被納入政府政策，也就是民意如何影響政府政策之運作。而國內外有關民意與政策互動之文獻大致可以亦分為以下兩個方向：一、民意與政府政策的一致性；二、民意影響政府政. 學. 壹、. 立. 政治大. ‧ 國. 策之方式，分述如下：. 民意與政府政策的一致性. 民主時代的公共政策制定，與非民主時代的最大差異，就是在於尊重民意，. ‧. 這種差異，也是民主政治的正當性所在。然而，現代政府政策內容複雜多變，從. y. Nat. sit. 運作效率的角度來看，不可能事事交由民眾決定，因此，就行政運作的角度來看，. n. al. er. io. 民主國家與非民主的國家都一樣需要一群「代理人」(agent)來幫助民眾處理公共. i n U. v. 事務，這也是直接與代議民主取捨問題的起點(Haskell,2001)；而民主國家的政務. Ch. engchi. 人員，是由定期的民主選舉產生以及任命而來，政策的「回應性」（responsiveness）經過選舉而強化，讓政府必須要回應民眾的需求，不然下一次的選舉就會下台，但是，選舉與最後的政策落實，還是有距離的（黃東益、陳敦源、蕭乃沂， 2006:14）。吳定（1994）亦主張政府施政最後仍然需要依賴政治領導者，包括政策分析家及決策者，以其睿智、經驗、學識、才能、魄力，去了解民意、領導民意、組織民意、運用民意，制定有利於大多數人民的政策。也就是說即使最後迫於現實必須要讓民選官員來決定政策，但是除了專業判斷之外，更重要的決策前提便是：是否真正了解民意。因為民主政治的基本理念就是政府決策必須反映民眾的意見。當民眾愈積極參與公共事務時，理論上，民主制度運作地愈好，透過 22.

(29) 民意調查的協助，民選官員的道德責任就是將民意轉化為公共政策(Erikson and Tedin,1995)。也就是說，民主社會的政府在制定政策時，雖然不可能完全遵照民意辦理，但從長遠來看，沒有一個民主政府的政策能夠違背民意而長久存在，因為民意會反映在選票上。在民主社會選票是政權唯一的基礎，民意決定選票，選票決定政府。因此，在民主社會中政策的制定與修正，最原始的動力來自民間，最終的目的則是要順應民意，服務群眾（黃國敏，2008：81）。承上所述，我們可以理解政府政策雖然需要專業的代理人來實際操作，但是過程中絕對不能忽略民意的趨向。. 治政大據，一直是民主政治理論所關切與爭辯的問題。學界對此規範性問題的看法大致立. 然而從「規範性」的角度來看，公共政策的制定應否完全以民眾的偏好為依. 可分為兩派（余致力，2002:4）。一派認為公民是理性的，是積極參政的，對公. ‧ 國. 學. 共事務是會設法獲得相當充分的資訊與知識，因此，多數民眾的集體意見絕不亞. ‧. 於少數菁英與專家的判斷，公共政策的制定應以多數民意為依歸，另一派則認為. y. Nat. 民眾對於公共事務是冷漠與無知，民意是飄浮善變、矛盾衝突，因此，公共政策. er. io. sit. 的抉擇不能完全取決於民意，必須交由少數菁英與專家，透過審慎思辨 (deliberation)的過程，來研擬與制定出有利於全民的政策。也有人認為民眾是討. al. n. v i n 厭、不信任政府的，但 Miller(1992)卻認為事實上是相反的，民眾往往對地方政 Ch engchi U. 府的服務都會給予高度肯定。這說明了並不是民眾不信任政府，而是政府官員不相信民眾可以對政府做公平的判斷（轉引自黃國敏，2008：86）。例如 Melkers and Thomas(1998)研究就發現，亞特蘭大市政府的公務員認為民眾對他們的評價偏低，那些反對在公共政策中實施滿意度調查者往往執著於官僚的專業主義，認為公共服務的質與量只有技術官僚才具有評估能力(Lovrich and Taylor,1976)。 Melkers and Thomas(1998)亦指出無法知道民眾偏好的公務員根本不能做好有關民眾需求的決策。也就是說其實有時候是所謂的官僚專業主義作祟，刻意將民意屏除於政策過程之外，進而造成民意與政府政策脫節，所以即便民意有其不可避免的限制或缺失存在，還是不能改變其在民主國家中的重要性。因為民意在民主 23.

(30) 過程中是一項不可或缺的成分，一個真正的民主國家必然會注意民意的動向，了解民眾的需求是什麼，對政策的看法如何以及對施政的滿意度，以作為制訂政策和調整政策的參考（黃國敏，2003）。而從政策面來看，人民的政策偏好與政府的政策產出之間，應該存在某種「一致性」(congruence)( Bartel,2008:3-4)，政策面對民眾政策偏好應該具有「回應性」 (responsiveness)(Dahl,1971)；也就是說，理念上，政府的政策應該反映民眾的偏好(Key,1961:7)。Page and Shapiro(1992)則深入探討各項議題的長期趨勢以證明美國民眾會經由學習而產生其議題立場，藉以說明民意是理性的意見集合，而且民. 治政大的理論，指出民眾對某項政策的偏好一直上升之後，政府一開始會跟著調高該項立. 意的改變通常領先於政策的改變。Wlezien (1995)亦曾提出「恆溫器」(Thermostat). 政策的支出，但是到了跟民眾所要求的水準之後，政府反而會調降該項政策的預. ‧ 國. 學. 算，以免民眾開始覺得花在這個方面的錢過多（蔡佳泓，2009）。眾多的民意與. ‧. 政策一致性的經驗研究大致認為至少在一些高知名度的議題上面，民意的確會影. y. Nat. 響政策產出(Monroe,1998:20-21)。. er. io. sit. 民意做為政策產出範圍的規定者，民意與政策產出之間可能有正向或負向的關係。例如，先前的政策產出若超出民眾需求，民眾可能要求減少未來的該政策. al. n. v i n 產出。然而，先前的高度政策產出亦可能會帶來高度的民眾需求，因為該政策產 Ch engchi U. 出長期不能滿足民眾需求，以致於民眾期待更多 (Bartel,2008:11)。Bartel(2008) 的研究發現即印證了民意可能受到自利動機的推動，而影響政府的決策。但是 Protess 與 McCombs(1991)的研究亦指出民意與公共政策之間可能存在虛假關係(spurious)，兩者皆受到第三因的影響。例如媒體報導影響民意走向，同時也影響政府的政策制定。而可能導致政府政策與多數民意產生落差的原因，除了公共政策制定的冗長過程，使得政策的變遷無法跟上民意的變遷之外，另一個原因就是在衝突範圍廣，顯著性高的政策議題上，多數民意對政府的政策抉擇有較高的影響力，反之，一些較不顯著的政策議題，由於政府的決策過程比較不受外部因. 24.

(31) 素影響，使其制定結果與多數民意不一致的機會增加9 ，也就是政策議題愈顯著，公共政策與民意的一致性就越高(Monroe,1998:20-21)。Page & Shapiro(1992) 就透過蒐集美國 1935 年至 1990 年民眾政策偏好的民調資料，進行趨勢分析後，發現大多數的民意是理性與穩定的，縱使針對少數政策有變化的民意，其意見變化亦有脈絡可循，也就是政策議題的顯著性(salience)是影響政策與民意一致性的重要因素。另外就外國文獻有關民意與政策互動的研究方向來說，余致力（2002：73）認為主要可以分為以下三類：一、針對單一政策議題做深入個案研究，以了解決. 治政大關注的焦點在於民眾與菁英間政策意見的異同比較，特別著重在研究不同類別菁立. 策者、公共政策與民意之間的互動關係；二、針對單一政策議題做深入個案研究，. 英間政策意見的差距(Isaacs,1998;Rothman & Lichter,1987)；三、針對多項政策議. ‧ 國. 學. 題，長時間地、全面性地蒐集各項政策的民調資料，以比較政府與多數民意的吻. ‧. 合程度(Monroe, 1979&1998;Page & Shapiro,1983&1992)。另外，針對政府政策與. y. Nat. 多數民眾偏好是否符合的問題，國外有許多實證研究，大致可分為下列兩類（余. 間點上多數民意與實際政策的一致性。. al. er. io. sit. 致力，2002）：一、分析長期民意變化與政策變遷間的同向性；二、分析單一時. n. v i n 就我國政策的一致性而言，根據余致力的研究(2002)，在比對台灣民主化之 Ch engchi U. 後的一百多項公共政策之後，發現只有一半不到的政策決議是與民意一致的，另外一半則是與民意相左的。而國內二十一世紀基金會為了觀察台灣地區的政治變遷，以及了解民眾對政治的滿意程度，自 1991 年起，針對台灣政治問題進行民眾滿意度調查。調查內容包括人事與政策滿意度、制度與行為滿意度、政治信任感、國家自豪感、政黨與選舉滿意度及國家未來走向。其中民眾對政策滿意度的測量，是民眾對公共政策與執行成效的一種主觀評價。以政府對人權保障、海峽兩岸關係、統獨之爭、國家安全與外交等方面的政策與成效，作為民眾評估的對. 9. 因而由行政與立法兩權所主導的政策抉擇與多數民意的一致性較高，但由司法體系所主導的政策抉擇，則較容易產生與多數民意不一致的情形。 25.

(32) 象。同時，也讓受訪民眾在這些政策與施政成效之中，選擇一項他們認為在日常生活中最重要的政策，來建構民眾對政府政策滿意度的總合分數（徐火炎， 1998:15）。鍾蔚文(1988)的研究亦發現，在 1985 年到 1987 年間，台灣地區共進行了 168 次民意調查，其中 138 次是由聯合報與中國時報所舉辦的，最重視的是選舉問題，特別是選情調查。陳世敏(1992)研究則指出，台灣民意調查的主題相當廣泛，但幾乎與新聞事件相關，或常環繞在民眾對施政的滿意程度和官員聲望上。羅紹和(1992)根據台灣兩大報系－聯合報與中國時報，自政府宣佈解嚴之日至 1991 年 7 月 15 日止，四年來所進行過的民意調查議題實施內容分析，結果發. 治政大施政滿意調查、官員聲望調查居多。徐美苓、夏春祥(1997)以 1986 年 1 月初至立. 現，聯合報實施了 640 題民意調查，中國時報實施了 275 題，內容以選情調查、. 1993 年 12 月底八年中，中國時報、中時晚報、聯合報、聯合晚報、自由時報、. ‧ 國. 學. 首都早報、中央日報、台灣新生報、自立早報、自立晚報等十家報紙為分析樣本，. ‧. 經研究統計發現，有關民意調查的新聞報導雖有 2974 則，但以政治性民調、選. y. Nat. 舉民調、滿意度民調居多，針對公共政策進行民調所占的比例並不高。從上述幾. er. io. sit. 個研究結果可以歸納出一個結論：台灣媒體對民調的進行與報導有逐漸增加的趨勢，但公共政策相關議題卻仍然不是調查的主要內容。. al. n. v i n 綜上所述，現階段台灣對於政府政策與民意互動的實證研究尚屬發展階段， Ch engchi U. 但是對於民主國家來說，民意在政策過程中的重要性只會日益增高，因為唯有民意與政策的方向一致才能真正落實主權在民的內涵，因此觀察民意與政府政策的一致性程度，並且找出可能造成民意與政府政策之間落差的可能因素，實為極具價值的研究方向，最終目的希望能夠提供政府日後決策之參考，使其所作之決策都能更貼近民意，依據余致力所提出的分類，本研究的具體研究方向則為針對多項政策議題、全面性地蒐集各項政策的民調資料，以比較政府與多數民意的吻合程度，也就是分析單一時間點上多數民意與實際政策的一致性(consistency)。. 26.

(33) 貳、. 民意形成政策的方式. Hennessy(1985:343-347))指出「意見形成政策過程」(the opinion-policy process) （圖 2-4-1）就是人民影響政府的作法，也就是說人民的需要及願望反映給政府而形成公共政策。所有的公共政策都是從「個人的想法」演變而成的。「個人的想法」一旦與許多人共同分享，便形成了「議題」。「議題」若一旦被政府採行便形成了「公共政策」。。而此過程可以分成如下兩個階段：一、. 提議階段：想法和提案經過鼓吹、教育及想法的傳播出去。然後，接著是組織與宣傳，. 治政大些情況下，公共公告也就是一種想法變成提議，而政府官員把它轉變成政策。立. 或者就有很多支持者(也有反對者)逐漸的增加，同時意見的強度也加強了。在某. 提案、決議案、法案或行政命令階段：. 學. ‧ 國. 二、. 在這個階段意見強化了，加上非政府組織的推波助瀾。有時候，決議可能否. ‧. 決此議案(暫時或永久地)，也可能通過此議案而進入形成為政策的階段。. er. io. sit. y. Nat 想法(個人)→提議→政策(公共). al. n. v i n 0％＜───────────－＞100％ Ch engchi U 形成一致的機率. 問題的政治突顯性. 低. 減少中. 高圖 2-4-1 民意形成政策之過程資料來源：Hennessy(1985:345). Public Opinion(5th Ed).Monterey, California:Brooks/Cole Publishing Company. 27.

(34) 在上述過程中當提議達到最高時，一般的狀況顯示，媒體及菁英分子在此的介入最深，議題的強度也是最大的，甚至強烈的反對也會最大化。簡言之，更多的人會關心此提議，這就是所謂的「問題的政治突顯性」。一直到決議案否決或通過成為政策的階段，強度及意見分歧的程度才會解除。因為如果提議成為政策，支持者毫無疑問會滿意此一結果，而反對者則會認為無法改變現況，而默認既定的狀態。而對議題有興趣的群眾的數目，以及對政策議題意見的強度，呈現如上圖例中的黑色陰影部份（即所謂的問題的政策突顯性）。問題的政治突顯性，就是政治熱度的高低，包括問題重要性的高低，意見強度以及數量的多少。在政. 治政大有高度的一致性，才有比較大的機會能完成想法---提議---政策之過程。相反的，立治宣傳及政策突顯後形成較高的一致態度後，也就是多數民眾對於某議題的認同. 雖然在問題的看法上一致性很高，但政治突顯性卻很低，或只有少數人認同此提. ‧ 國. 學. 議，則提議就可能很難變成政策(1985:339)。由此可知，民意要進入政策過程，. ‧. 甚至成為政策產出的前提是其關注的議題必須具備高度的政治突顯性10，因此本. y. Nat. 研究欲透過實證資料來分析政策的政治突顯性是否會影響民意與政策的一致性. er. io. sit. 程度，也就是進一步觀察政治突顯性較高的政策產出是否較能符合民意。另外， Hennessy(1985:346)指出每一項政策都包含了具體或想像的利益，當. al. n. v i n 生活的需求及政策的利益具有一致性，此政策的支持度會上升。或至少，在執行 Ch engchi U 後對此政策的關注就會下降，也就是民眾對於政策現況處於滿意的狀態，從另一. 個角度來說， Bartel(2008:5-6)亦指出若民意在某一時間點認為應該大量增加或減少預算，則表示「現有政策與民眾需求明顯缺乏一致性」，反面來說，就是若現有政策與民眾需求具有一致性，則民眾會認為維持現有預算即可。因此本研究欲以 Hennessy 與 Bartel 的研究理論為基礎，觀察當前台灣民眾政策偏好與既有政策的一致性程度為何？實際上民主政府遠比非民主政府更注重民意，因此也更能回應民意。雖然專 10. 如同 Monroe(1998)指出，在衝突範圍廣，顯著性高的政策議題上，多數民意對政府的政策抉擇有較高的影響力，反之，一些較不顯著的政策議題，由於政府的決策過程比較不受外部因素影響，使其制定結果與多數民意不一致的機會增加。 28.

(35) 制或貴族政治，有時也會審慎的回應民意，但是民意並不是一人或寡頭政府之必要。然而回應民意卻是民主政府中的要素。但是民意要如何影響政府政策呢？毫無疑問，第一個答案一定是「選票」，但是選完之後呢？如同黃東益等人指出民主國家的政務人員，是由定期的民主選舉產生以及任命而來，政策的「回應性」 (responsiveness)經過選舉而強化，讓政府必須要回應民眾的需求，不然下一次的選舉就會下台，但是，選舉與最後的政策落實，還是有距離的（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，2006：14）。因此除了選舉投票、媒體將議題的政治突顯性提高使得決策者在制定政策時直接將民意納入考量之外，實際上在政府決策的正式過程中民意還可以透過怎樣的管道 11 或是在決策的哪一階段才會被決策者察覺（圖. 學. ‧ 國. 治政大 2-4-1），並且納入決策範圍，亦是本研究的焦點所在。立選舉投票、媒體. ‧. 民意（民眾政策偏好）. io. sit. y. 政策產出. er. Nat. 政府決策過程 1.民意進入時機 2.民意扮演的角色. n. al. i n 圖 2-4-1 C h政府決策過程示意圖 engchi U. v. 資料來源：本研究自繪. 11. 公民參與地方決策的方式有很多種，例如投票、競選、加入社會團體或利益團體等仍然是地方治理的基礎。近年來法定公聽會形式的民眾直接參與更為普遍（黃國敏，2003） 29.

(36) 第三章研究設計國外許多研究均指出民意是可能影響政策的，因此探討與人民生活息息相關的政策與民意的一致性，實為了解一個國家民主是否鞏固的重要指標，因為政策是以使人民受益為最終目標，理應從民意所向出發。然而現階段台灣學界對於民意與政策之間一致性的研究其實仍在起步階段（蔡佳泓，2009），且大多集中於與選舉較為相關的統獨議題上，對於實際影響人民生活的各項政策與民意之一致性則少有著墨。因此本研究之主要研究目的在探討當前台灣民眾政策偏好與政府. 政治大政策過程中到底扮演了何種角色？為了探討以上的問題，本研究採取次級資料分立政策的一致性程度，並且試圖找出影響一致性程度的可能因素，以及民意在政府. ‧ 國. 學. 析法與質化訪談法進行研究，並且依前述的研究動機、目的與問題，以及文獻檢閱與整理的結果設計研究架構。本章包括研究架構、研究方法與流程以及預期的. ‧. 研究限制，並且就次級資料分析法與質化訪談法做詳細的說明。. sit. y. Nat. n. al. er. 研究架構. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 本研究依研究目的，主要在探討當前台灣民眾政策偏好與政府政策之一致性程度，以及進一步了解政策過程中影響政策一致性的可能因素。次級資料分析之資料來源則是來自於 2009 年國立政治大學選舉研究中心蔡佳泓副研究員所主持的『台灣民眾政策偏好與政策回應之研究』研究計劃之電話訪問資料。此一計畫研究內容主要聚焦於中小學教育、醫療保健、失業救助、交通建設、環境保護等六項與民眾日常生活息息相關之政策面向。此六項政策亦可與前述文獻檢閱之政策分類相呼應，也就是說這六類政策含括了管制型、發展型，以及分配型等三類型之政策，因此本研究可以透過觀察這六項政策之政策一致性以了解台灣現階段各類型的政策與民意趨向是否一致或是有落差？並且進一步透過針對政府政策 30.