第二章 文獻探討
第三節 地方政府社政單位角色探討
壹、地方政府角色功能之範疇與運作 一、地方政府基本角色功能
我國地方政府原為直轄市及省、縣市、鄉鎮市（區）等三級政府體 制，由於 1997 年台灣省政府組織精簡虛級化，我國現行的地方政府實 務上僅剩直轄市、縣市政府與鄉鎮市（區）公所兩級政府。就法治面而 言，我國地方制度法第 18 條至第 20 條分別詳列直轄市、縣市、鄉鎮市 的自治事項，縣市部分可歸納為十三類8、在鄉鎮部分則是九類9，其中 縣市的社會服務事項為：
（一）縣（市）社會福利。
（二）縣（市）公益慈善事業及社會救助。
（三）縣（市）人民團體之輔導。
8地方制度法第 19 條： 一、組織及行政管理事項；二、財政事項；三、社會服務事項；四、教 育文化及體育事項；五、勞工行政；六、都市計畫及營建；七、經濟服務；八、水利；九衛生 及環境保護；十、交通及觀光；十一、公共安全；十二、事業經營及管理；十三、其他依法律 賦予之事項。
9 地方制度法第 20 條：一、組織及行政管理事項；二、財政事項；三、社會服務事項；四、教 育文化及體育事項；五、環境衛生；六、營建、交通及觀光；七、公共安全；八、事業經營及管 理；九、其他依法律賦予之事項。
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（四）縣（市）宗教輔導。
（五）縣（市）殯葬設施之設置及管理。
（六）市調解業務。
鄉鎮市自治事項的社會服務事項如下：
（一）鄉（鎮、市）社會福利。
（二）鄉（鎮、市）公益慈善事業及社會救助。
（三）鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。
（四）鄉（鎮、市）調解業務。
地方政府為直接服務民眾、滿足民眾需求的重要行政組織。實務上，
民眾從出生、受教育、就業、就醫甚至到死亡等的各種日常生活所需皆 有賴地方政府規劃、執行與管理。然而，我國政府體制長期重中央、輕 地方，近年由於地方制度法、財政收支劃分法等重要法令立法完成，地 方政府的地位逐漸受到重視，但地方政府資源比之中央政府仍有限，相 關政策及組織法令規範更是不足，此一狀況尤其在最基層的鄉鎮市區公 所更加凸顯（張又升，2004）。
二、鄉鎮市區公所組織定位與基本職能
鄉鎮市區公所作為最基層的地方政府，其與上級政府之分工、協 調、溝通、互動，實將直接影響行政機關為民服務之績效表現。中央政 府或縣市政府規劃政策，鄉鎮市區公所執行並反應問題，再回饋修正政 策，基於上述基本原則，公所之組織定位與基本職能可歸類為以下幾點
（張又升，2004）：
（一）組織定位
1、最基層的地方政府行政機關
各鄉鎮市區公所位於地方政府的最基層，與民眾接觸最頻繁也 最直接深入，是民眾與政府間最重要的互動管道，公所服務成效的
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良莠直接影響民眾對政府的觀感，因此也是各級政府為民服務績效 展現的最主要窗口。
2、上級政府的政策執行機關
公所是政府為民服務的第一線，除部分自治事項外，主要為執 行上級政府（包括中央政府、縣市政府制定之政策），縱上級政府 制定之政策如何完善，仍須公所配合貫徹政令與確實執行政策來發 揮服務功能，以滿足民眾需求。
3、地方公共事務的區域整合中心
鄉鎮市區公所業務功能幾乎涵蓋所有地方公共事務範籌，舉凡 教育、文化、社會福利、環保、工程、公用事業等均有上級政府單 位作為對應窗口。因此，實務上公所在轄區對於各項地方基層公共 事務應具備橫向整合協調的功能。
（二）基本職能
越接近民眾的地方政府，越能以最快的速度獲得資訊，也越能在最 短的時間內回應民眾需求（楊永年，2001），因此提供資訊、回應需求 及解決問題即是公所最基本的職能。此外，公所組織尚有承轉、服務、
領導及整合等四種功能（詹滿媚，1995），亦即公所必須具備將民眾需 求或申請案層轉至上級機關、第一線為民服務、領導最基層的社區與村 里鄰組織，與整合轄區內各項公共事務等四種為民服務工作。公所做為 最基層的地方政府，其功能幾乎涵蓋民眾生活的各個層面，也包含本研 究討論之主題：受理急難救助、審查、核定等工作。此外，公所亦須肩 負橫向協調轄區內中央政府與縣市政府所屬機關（如戶政事務所、地政 事務所、勞工就業服務站、警察分局、各級學校等）之任務。因此，公 所在行政學上係所謂基層官僚（street-level burraucraty）10，即直接接
10 意指實際負責運用法律法規進行具體行政行為的基層公務人員。其定義由學者 Lipsky（1980）
引進，其指出基層人員會實質影響政策內容與結果，也會改變機關與外界互動關係。
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觸民眾並滿足其需求，進而達成機關目標的角色（呂育誠，2001）。
鄉鎮市區公所雖同樣皆為我國最基層的行政機關，但在法制上仍 可細部區分，民選鄉鎮市公所為我國行政系統之第三級政府，於現行法 制中屬地方自治法人，行政權直接歸於民選之鄉鎮市長指揮，並受民選 之鄉鎮市民代表監督；而直轄市及省轄市政府所轄之區公所則僅為組織 之派出機關。依此，則鄉鎮市公所應屬自治機關，而區公所則為需以市 政府之指令為依歸的派出機關。亦即鄉鎮市公所為民選首長，可辦理地 方自治事項，而區公所區長僅承市長之命，辦理自治行政及交辦事項（許 長仕，1995；梁景法，2000）。進一步言之，派出機關在性質上與自治 法人有下列三項差異（張潤書，2000）：
1、自治法人是地域性行政組織，派出機關則是功能性業務組織。
2、自治法人是綜合性的統治組織，派出機關則是單純的管理組織。
3、自治法人本身具有法律規定的權力，具有自治權；而派出機關 僅是上級機關代理人，主要為執行上級機關之意志。
綜上所述，鄉鎮市公所與區公所職權雖有許多差異，但其服務內涵 與功能定位在實際運作上並無太大差別，但若進一步檢視兩者在為民服 務、行政效率等等政府機關運作上的差異，則仍有許多待比較討論之 處。例如在民選的鄉鎮市公所中，如發生民選首長和縣市政府業務主管 單位間決策上的不一致，常致第一線承辦單位出現不知何所是從的窘 境，又如縣市政府各業務單位亦經常將本身特定業務事項的執行「交辦」
公所，使其公所業務長期處於複雜與不穩定狀態中（張又升，2004）。
我國自 2010 年後陸續成立六都11，地方政府體制在實證上也有相當多 研究討論，諸如廢除鄉鎮市層級選舉、或恢復直轄市中偏鄉區政自治等 爭議，惟渠等與本研究主題相關性不高，於本論文不予重複討論。
11 即台北市、高雄市、新北市、桃園市、台中市、台南市等六處直轄市。
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貳、鄉鎮市區公所之社會福利政策執行相關研究探討
公所的角色職能，可能因為自治法人與派出機關有所不同，或是因為民 選首長的領導與施政方向有所差異，但在執行社會福利政策的功能面向上，
由於民眾社會福利需求需要快速與便利的回應，公所基於基層組織與位址的 近便性等特質，是民眾向公部門求助的第一選擇，甚至可以說是鄉鎮市轄區 層級唯一的選擇（張又升，2004）。
一、鄉鎮市區公所社會課業務功能
（一）業務範圍
鄉鎮市區公所主責社會福利業務單位為社會課12，社會課為公 所屬一級單位，置有單位主管（社會課長），分別掌理社會福利、
社區發展、公益慈善、社會救助、各項社會運動、全民健康保險 等社政事項，其業務性質一般依公務機關分類屬於社會行政。
（二）人力編制與運用
各鄉鎮市區公所社會課之人力包含正式編制人員（含課長一名 及各級公職人員）以及各種臨時人力（如約用社會工作員、約僱 人員、助理人員等），實務上由機關首長依業務需要指派。此外，
縣市政府社會局（處）亦有採駐點方式至鄉鎮市公所辦理特定社 會福利項目及接受相關諮詢之人力13。
（三）功能定位
公所社會課在整體政府社會福利組織中，兼負著直接受理民眾 求助、發送資源、提供服務的角色，對於民眾而言是最具可近性
12 部分公所因組織業務分工定位不同，有稱社役課、社福課、社服課者，亦有尚未成立社會課 的公所，仍由民政課統籌業務。
13 例如辦理國民年金駐點服務人員，僅由公所協助人事差勤作業，本質上仍為縣市政府人員。
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的第一線服務單位。因此，通常公所社會課扮演一個綜合性社會 福利問題求助與申請的窗口，對於非服務項目的求助事項則扮演 反應需求、橫向連結的角色。
（四）服務現況
公所社會課主要直接為民服務之工作項目為各項社會救助或 津貼之受理申請與初審，包括：低收入戶、中低收入戶、中低收 入戶老人生活津貼、身心障礙者生活補助、兒童及少年（緊急）
生活補助、特殊境遇家庭、育兒津貼及生育補助、急難救助、天 然災害收容安置、身心障礙證明申請與核發、全民健保第六類加 保人加退保工作，此外，尚包括社區發展、社政表揚活動、樂齡 學習中心14以及弱勢族群之關懷服務（例如：遊民、獨居老人與 身障者、邊緣戶15關懷）等特定的福利服務工作。
二、相關文獻討論及研究
張又升（2004）的研究指出，對於鄉鎮市區公所執行社會福利政策 的相關研究討論，一直不是學界的研究主流，也因此有關地方政府社會 福利角色的研究有限，而以鄉鎮市區公所為討論主題的文獻更是難尋。
但張氏的研究也發現，仍有部分學者認為鄉鎮市公所的角色不應受到忽
但張氏的研究也發現，仍有部分學者認為鄉鎮市公所的角色不應受到忽