第二章 文獻探討
第一節 社會救助政策之相關研究討論
壹、社會救助政策理論基礎探討
緒論曾經提到，社會安全制度的內涵大致可再區分為三種制度，即社會保 險、社會津貼與社會救助，其中社會救助（social assistance）政策是社會安全制 度中解決貧窮問題的策略之一，其目的在提供弱勢民眾最低生活水平的經濟保 障，也因此又被視為「安全網」（safety net）的角色，也就是保障國民的基本生 活不落於安全網之下（孫建忠，2000）。
社會安全制度包含的三項內容均是大項的社會福利方案或制度理念，其下又 可以再區分數種子項，每個項目又各有其特殊的政策目標，惟依據黃源協、蕭文 高（2011）的整理，大致有以下八種共同功能：
一、舒緩貧窮
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二、所得維持與替代 三、促進社會團結 四、對抗風險 五、所得重分配
六、補充（compensation）
七、促進經濟效率 八、行為改變
由上述可得知，社會安全制度的主要目的是解決貧窮問題，對抗人類生活中 可能遭遇到的風險，透過所得重分配的方式，補充遭遇事故後所需的額外成本，
以達到促進不同人口群間的連結關係。
此外，社會救助作為社會安全制度之一，必然具備若干基本原則，才能使政 府制訂社會救助政策或執行時，有價值及理論基礎可供參考。依據林萬億（2010）
的整理，上述原則可以分為以下幾點：
一、最低收入水準原則：社會救助的對象是所得落於「最低維生水準」以下 的人口群，各國的界定標準不一，統稱為貧窮線（poverty Line）或貧窮 水準等（poverty level）。
二、資產調查原則：欲申請社會救助的民眾，需要接受政府對其個人及家戶 的所得與財產的調查程序，瞭解陷困的事實及樣貌，以確定是否符合社 會救助的標準，提供更適切的福利服務。
三、個別差異原則：社會救助多數政府雖訂有明確的規定申請資格與給付水 準，但實際執行時仍仰賴基層承辦人員透過自由裁量權（discretion）衡 量申請案件是否通過。
四、較少合格原則（less eligibility）：意即申請社會救助民眾，若符合資格 可獲得的給付不能比最低工資的勞動者高，會形成福利依賴的情形，故 要將合格對象極小化。
五、補充性原則：社會救助僅是補充民眾維持最低基本生活需求，並協助縮
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短與最低工資水平的生活差異，並非全數負擔起貧困者的經濟生活與照 顧，以維持社會公平性。
六、親屬責任原則：社會救助的資產調查及給付，均是以家戶做為救助單位，
此一原則取向源自於英國伊麗莎白濟貧法，此舉強調親屬責任與家族互 助之功能。
七、工作倫理原則（work ethic）：此原則延伸自較少合格原則，目的在於 防止貧窮陷阱（poverty traps），意即應避免民眾越努力賺錢反而要面 對更高的稅或失去福利身份，而降低自立脫貧動機。
八、政府稅收支應原則：社會救助肩負所得重分配與實行社會正義的功能，
其財源來自其他國民繳交的稅收，政府透過社會救助提供各種福利給貧 困者，以達成財富重分配的效益。
由以上內容可知，我國憲法雖明訂保障人民的「生存權」，但社會救助對需 求者應協助到何種程度？仍有其基本的原理原則遵循，且依據每個國家所採之社 會福利理念不同而有所差異。再者，社會救助是社會安全制度的「最後一道防 線」，當一個人遭遇人生風險時，應優先考慮社會保險或社會津貼是否可提供管 道協助，最後選擇才是社會救助。我國雖強調建立保障人民生活風險的「社會安 全網絡」，仍僅於其它制度無法發揮功能時，始有社會救助給付的產生。另一方 面，我國社會救助亦重視家庭功能及防止福利依賴，必須一併考量申請者的親屬 責任與工作倫理問題，即當人民因貧、病、死亡而陷困時，政府除給予立即協助 外，也應當協助其脫貧與自立。此外，社會救助財源來自稅收，由政府編列預算 支付，具有所得重分配效果，給付前提必須針對申請者進行資產調查，確定其資 格，在整體社會安全制度中，屬於「補充性」的角色。
綜觀上述各項特色，因本研究主題「急難救助」為社會救助之其中一種類別 與子項，亦具備相關特徵與原則，相關討論將作為論點建構之基礎。
貳、貧窮動態理論
社會救助作為一種研究基本概念，檢視相關文獻，多數研究均選擇從理論探
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討出發（簡良哲，2012；簡君如，2014；張貽安，2015）。然而，探討社會救助 的理論及政策，其上位概念多數文獻援引貧窮概念及其相關探討，甚至在屬短期 救助屬性的急難救助相關研究中，貧窮理論皆是文獻探討中的必要內容。例如石 晏宇（2010）即選擇新貧問題（new poor）與社會排除理論作為研究馬上關懷急 難救助的起點；戴于文（2014）也以新貧問題（new poor）、貧窮界定及全球化 下貧窮風險作為首要探討的文獻。
然而，貧窮實際上並非一種穩定的群體或狀態，而急難救助作為一項社會政 策，理論基礎即來自於對貧窮動態流動性的探討。綜觀既有文獻，僅吳丞展（2014）
在研究不同給付方式對急難救助的影響中，曾援引 Kyung （1999）等人的概念，
認為隨機事件是造成貧窮的主要因素，當家中有人傷病或死亡時，將導致家庭經 濟來源匱乏，基本生活需要無法滿足而落入貧窮。相對於低收入戶生活扶助等長 期性資源，急難救助是一種短期性救助，其功能即是針對隨機性的危機事件與予 協助，其重要性除了銜接性的特質外，更是一種預防貧窮產生的措施。
「貧窮動態理論」是探討個人或家庭生命過程中，進入、停留與脫離貧窮的 狀態和其轉變狀態的原因。此議題自 1970 年代開始，逐漸受到美國社會科學研 究者的重視，在 1980 年代晚期更延伸至歐洲與其它各國，經過數十年的發展，
這項理論之研究，已不單只是學術領域而已，幾乎已成為當前政府制訂社會政策 的參考及依據（呂朝賢，2007）。
急難救助的精神在於對於遭遇短期貧窮的危機者，給予一次性救助協助維持 最低基本生活水準，此時，短期貧窮的成因通常涉及重傷病、死亡、失業等「生 命事件」，或家中負擔家計者失去謀生能力等「收入事件」、家內無工作能力人 口之增加等「人口事件」，多數形成現今各級政府評估急難救助的事由條件。有 關上述貧窮動態的理論，已有相當多的研究成果，以下即以重要學者對於貧窮動 態的研究進行整理介紹，作為本研究的理論知識基礎：
一、B、Seebohm Rowntree 的貧窮動態論述─生命週期觀點
20 世紀初，英國學者 B.Seebohm Rowntree 提出「貧窮生命週期觀點
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（poverty life cycle）」，此觀點預設每個家庭都有類似的生命週期，且家庭 經濟狀況的變化，與該家庭成員的賺錢能力高度相關。此外，Rowntree 也 提出一個被廣泛運用於貧窮問題分析的概念─「生命事件」（呂朝賢，2007）： 本研究歸納 Rowntree 導致「初級貧窮」（primary poverty）4的因素如下：
（一）家庭主要家計負擔者死亡
（二）家庭主要家計負擔者因意外、重傷病病或老邁導致失能
（三）家庭主要家計負擔者失業或長期無固定工作或低薪
（四）家庭扶養人口眾多
以上因素均是決定家庭是否落入貧窮的關鍵因素，其中以「家庭主要家 計負擔者」遭遇的相關事件的影響最大。
二、John Kenneth Galbraith 的貧窮動態論述─貧窮惡性循環
美國進步主義學者 John Kenneth Galbraith 認為，貧窮分為兩種類型：
（一）個別式貧窮（case poverty）、（二）島嶼式貧窮（insular poverty）。
前者個人或家庭成員具有普遍性的特徵，例如：罹患精神疾病、健康狀況不 良、不能適應現代經濟生活（如長期失業）、扶養人口過多、生活習慣不佳、
教育程度低落等，因上述因素影響而落入貧窮；島嶼式貧窮則是指外在環境 的影響，例如：資源缺乏、就業機會不足、教育品質不良、住宅環境不佳等 因素所致，若無法突破上述環境影響，則該家庭的貧窮狀態將會代代相傳（呂 朝賢，2007）。
三、Bane 與 Ellwood 的貧窮動態論述─收入事件和人口事件
學者 Bane 與 Ellwood 將影響家庭是否落入貧窮的因素歸納成二種：
（一）人口事件、（二）收入事件。Bane 與 Ellwood 將地位轉換的原因區 分成「收入變化大於需要變化」、「收入變化小於需要變化」、「人口因素」
等三項。而前述三項狀況，受到兩種事件影響：人口事件（即家庭成員需求）
4 初級貧窮定義為家庭總收入無法支應為維持家庭成員身體機能有效運作（physical efficiency）所 需的最低必需品（minimum necessaries）之狀態。
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5和收入事件（即家庭賺錢能力）6。在相關研究中，經常發現收入事件的影 響力大於人口事件，家庭需求與家庭賺錢能力多寡，皆會因人口事件與收入 事件的發生而改變，因此，透過對此二類事件的分析，即可以描繪出家庭生 命週期中的流動與變化情形（呂朝賢，2007）。
上述各貧窮動態理論的學術發展，除深深影響歐美各國社會福利、社會救助 政策的發展走向，也在我國急難救助相關法令政策上看到相同的影子。揆諸 2008 年制訂的「馬上關懷急難救助」申請對象、以及我國社會救助法第 21 條之急難 救助對象，均關照「家庭主要家計負擔者有關的遭遇」，與 Rowntree 的理論想 法一致。此外，我國急難救助的申請要件中，如死亡、重傷病、失業、失蹤等法 定急難事故，也與上述理論緊緊扣合。Bane 與 Ellwood 的人口與收入事件理論，
包含扶養人口的增加、具扶養能力人口的減少、家庭的總體收入支出，則提供目 前急難救助審查評估的理論基礎。
包含扶養人口的增加、具扶養能力人口的減少、家庭的總體收入支出，則提供目 前急難救助審查評估的理論基礎。