政策執行的外部環境因素

第二節 政策執行的外部環境因素

在政策執行的過程中，有許多政策以外的條件或非法令規定變項，這些環境 因素（Environment Factor）亦是相當重要的影響因素之一。就鄉鎮市公所急難 救助政策執行的面向而言，本節依據相關理論及研究文獻，歸納政治影響力、機 關間的溝通活動、以及網絡單位的認知等三項外部環境因素，分別進行討論：

壹、 基層民意的政治影響力

鄉鎮市公所為我國政府體制中的地方自治法人，其機關首長（鄉鎮市長）經 由民選產生，另有地方民意機關（鄉鎮市民代表會）作為監督機關，置有民選產 生的鄉鎮市民代表執行監督任務；再者，依據地方制度法規定，鄉鎮市所轄的村 里置有村里長一人，受鄉鎮市長指揮監督，辦理公務及交辦事項，亦經民選產生。

55 指社團法人屏東縣慈善團體聯合協會。

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換言之，在一個非直轄市的鄉鎮市轄內⁵⁶，共有三種民選公職人員分別擔任指揮 監督、反應民意、辦理村里基層事務等重要角色，由於民選公職本是透過向選民 拉票、爭取多數認同的方式獲取職務，其與一般民眾具有相同的生活經驗與價 值，對政策執行的認知對比政府行政人員會產生不同的想法，此一結果對鄉鎮市 公所執行急難救助政策產生什麼影響？回顧過往文獻，幾乎所有研究者均發現有

「政治壓力」的存在，且具有程度不一的影響（曾家祥，2003；石晏宇，2010；

陳弘章，2010；劉一龍、鄧佳明，2013；戴于文，2014；黃全慶，2015），而本 研究的訪談亦可印證，在鄉鎮市地方政府層級，確實存在大小的政治人情壓力。

上述壓力來源可以歸納為以下三部分：

一、民選機關首長：基於行政機關上下指揮監督關係

二、民選鄉鎮市民代表：基於行政、立法機關產生之監督關係 三、民選村里長：基於基層草根民意反應關係

本研究發現，就急難救助政策執行的面向而言，政治力影響的項目大致在反 應速度、審查時間、核定結果、核定金額等四部分。進一步言之，這些「政治壓 力」多半希望自己通報的個案能優先訪視、文書審查的時間儘量縮短、儘量給予 核定符合並核予較高的金額等。然而，在本研究也發現，某公所實際執行政策的 受訪者對於「政治壓力」也有著不同的評價，雖然肯認「政治壓力」確實對於急 難救助政策執行會產生大小不一的影響，但也多能同理行為動機，並有部分受訪 者給予其正面的肯定，認為在有效發掘需求者及促進對需求者的理解等兩個層 面，有正面的助益：

「一般來說，里長、代表他們是這個鄉鎮最直接接觸到民眾的人的，不像我們這些辦公人

員不常走進鄉里間，所以不管案件是由誰發現或轉介，我們都是要依公去辦理，尤其是當 我們沒辦法去發掘個案時，就是要靠這些代表和村里長來發掘，依我目前經驗這些發掘出

來的案件中有 80%-90%都是真的需要幫助的...另外我也不曾有被要求要核到多少金額程度

56 直轄市所轄區公所，為市政府派出機關，區長為官派且並未置有區民意監督機關，惟里長仍 由民選產生，民意監督部分則回歸市層級由市議員扮演角色。

103 的壓迫...」（A2）

「我覺得...會去找里長、代表來的人，大多數也是礙於相關法令沒辦法通過，但是自己又 覺得有需要的人，這些人會去找民意代表一定也有他的苦衷跟理由。里長代表不就是需要

為這樣的人發聲嗎？我們應該要樂於見到這種情形才對呀！包括我自己，都曾經為了一個 案子請議員到縣政府去關心...」（A7）

「民眾還是都得提供相關的資料經過審議通過後我們才會給予適當的資源。實際上真的可

以讓代表直接影響成功的應該也是有限，依我的經驗代表他站在服務的立場應該是會去關 心的是有，但不會直接去施壓去改變審查的結果。」（A8）

「一些比較困苦的或是在教育程度和知識水平上是比較低落的，他們會比較不好意思自己

去接洽公務人員，而我們的親和度較高他反過來會直接找我們。這就是我剛說的，承辦人 的服務態度問題，如果我們公部門的服務態度都很好親和力夠，當民眾接觸時那他們也會

覺得心裡舒坦不被輕視，那自然不會需要我們去協助了。」（C6）

「一些代表里長轉來的案子，他們通常也都跟轉介者有一定的熟識度，有時候問一下就可 以大概知道案家狀況，不需要再蒐集很多資料...」（A3）

此外，在政策執行的過程中，執行者如何回應這些或大或小的「政治壓力」？

在戴于文（2014）的研究中指出，遭遇政治因素、人情壓力時，單位主管（社會 課長）的支持是相當重要的因素，且承辦人員如具社工師身分或曾受社工教育訓 練者受組織領導因素影響更格外顯著，此項發現在本研究訪談中亦能獲得印證：

「上面長官、代表或是里長通報的案子，很多時候都是直接跟課長講居多，我們課長跟我 一樣是社工師出身的，都受過社工專業訓練，我會相信他的專業判斷...一些不會通過的案

子，課長跟代表他們解釋也會多講一些專業的評估，他們幾乎都聽的下去不會有意見...」

（A3）

國內學者萬育維（2007）認為，在台灣「政策」與「政治」是一種相互而生 的關係。「政治壓力」一直以來都是影響政策執行的關鍵因素之一，這在許多研

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究文獻中都曾經被提及，不過確實經過實證研究證明的卻仍在少數。本研究訪談 結果亦發現「政治壓力」導致負面影響的情形在某公所的狀況並不顯著，戴于文

（2014）曾推測原因可能是公務人員身分的敏感性，導致在訪談或是測驗過程中 無法獲得真實的回應。不過，縱然有或大或小的「政治壓力」，政策執行人員如 何回應壓力反而應被關注，本研究發現「專業性」有助於減緩這些壓力，值得重 視。

貳、 政策執行組織溝通與整合

急難救助政策係由中央政府規劃設計，交由地方政府執行，而依我國現行政 府體制，地方政府又可以再分為縣市政府及鄉鎮市公所兩層級，縣市政府之社會 處主要負責政策統籌、經費核撥、行政管考等事項；鄉鎮市公所的社會課則負責 政策的第一線受理、審核、撥款等工作。在縣市政府社會處部分，尚可再劃分承 辦業務科及區域家庭福利服務中心等兩部門，前者負責政策綜合規劃與執行、後 者則是在地化的社會工作直接服務提供單位。另外，在鄉鎮市公所部分，亦可再 劃分為社會課及民政課兩個執行單位，社會課配置有承辦人力，負責統籌第一線 政策統籌工作，包含受理、評估、審查、撥款、核銷等，而民政課配置有村里幹 事，是公所對外正式直接服務人力，負責個案發掘、查訪、受理及協助訪視評估 等工作。

因此，若要瞭解鄉鎮市公所執行急難救助政策的影響因素，勢必要針對上述 這些分屬不同機關以及同一機關分屬不同部門之政策執行組織間的溝通整合狀 況，進行分析探討。此類探討，在行政學上稱為「府際關係（Intergovernmental Relations）」及「部際關係（Interagency Relations）」的研究，前者通常指 不同政府機關之間的互動關係；後者則是政府機關內部的互動關係。此外，不論 是「府際關係」或「部際關係」均可以再細分出垂直關係與水平關係，以區別單 位間是否具有上下隸屬關係。以下即針對急難救助政策執行的面向，分項研究探 討如下：

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一、水平部際關係—鄉鎮市公所社會課與民政課

鄉鎮市公所的社會課與民政課為公所層級的兩個平行一級單位，分別置 有單位主管，兩者均是公所為民服務最重要的單位之一，其中社會課統籌負 責社政事項，並與民政課之村里業務發生高度連結。然而，社會課原本脫胎 於民政課，前者許多社會救助業務必須由後者編制的村里幹事協助執行完 成，因此兩者間的溝通互動關係，是政策執行成敗的關鍵。在黃全慶（2015）

的研究即發現，村里幹事隸屬於民政課，不受辦理社會福利業務之社會課管 轄，對社政人員業務推動會造成困擾。在本研究的訪談中也可以發現，社會 課承辦人員與民政課里幹事間，實際上存在著抬面下的內部緊張關係，經研 究分析整理，大致表現在以下兩個層面：

（一）任務權責不清楚：里幹事認為他們是在協助社會課做事，而且認為社 會課總是增加他們的工作。

（二）組織分工不明確：社會課很多事情需要里幹事協助得以完成，但多半 覺得里幹事無法確實把事情完成。

「其實這兩個課我個人覺得要合併在一起，在一個鎮裡面的行政業務，里政業務裡面很大 宗的業務和社政業務是相連帶的，萬一這兩個主管出現不合狀況時，一個小動作就可以卡

住一個業務。公部門其實很難橫向溝通，我看過一大堆都是如此。」（A2）

「社會福利工作真的是需要村里幹事的協助，就一些行政上的作業也是需要透過村里幹事

他們去訪視才能完成。但因為村里幹事的所屬單位是民政課，所以他們又常會覺得他們是 在做社會課的工作所以會有個衝突的關係。所以他們會覺得為甚麼不是你們去做而是他

們。雖然我們是第一線人員但相對於他們應該是更前線的，所以還是要從組織調整來改善。

讓村里幹事隸屬在社會課。」（A5）

「如同剛剛說的，因為他們的考績督導都是歸民政課長，所以他們把社會課當成只是附屬

「如同剛剛說的，因為他們的考績督導都是歸民政課長，所以他們把社會課當成只是附屬