國立高雄大學政治法律學系
碩士論文
基層地方社政單位急難救助政策執行影響因素之研究：
以屏東縣某公所為例
A Survey of the Influencing Factors of Local Government
Emergency Assistance Policy Implementation: A Township
Office In Pingtung County Case Study
研究生：黃韋仁 撰
指導教授: 楊鈞池 博士
謝誌
終於來到撰寫謝誌的時刻，論文能夠順利付梓，我有五個感謝與一個遺憾。 第一個感謝，是給指導教授楊鈞池老師，楊老師從我毫無頭緒開始，一步一 步悉心指導、耐心討論，慢慢使我抓到研究方向與架構，始有本篇論文的完成， 誠摯感謝老師無私的教導，銘感於心；此外，口試委員陳朝政老師、吳明孝老師， 在大綱審查及口試時給予的各項提點，讓我看見盲點與不足，使得本論文能夠更 加完善而嚴謹。 第二個感謝，是潮州鎮公所的長官與同事們，尤其是前後任洪明江與周品全 鎮長，兩位的不吝提攜，讓我能夠持續在社政業務上為家鄉貢獻已力；此外，社 會課的同事志華、麗娟、雅評、珮甄、紫雲、慧卿、定遠、文斌、秀珠、明瑔、 翠容、里幹事國基與國慈大哥、好兄弟信亨，以及在論文中所有願意分享經驗的 受訪者們，感謝你們提供的寶貴訊息與業務上的協助與支持，你們是最棒的團隊！ 第三個感謝，給最疼愛我的爸爸、媽媽，雖然從小到大從來不曾在課業上給 我任何壓力，但我知道最期盼我順利畢業的就是您們了，感謝一直以來在身旁不 斷的關心與叮嚀，我愛你們！ 第四個感謝，是給亦師亦友的張淞貿與羅志仁大哥，你們兩位的鼓勵與建議， 總能在迷惘無助時給我幫助與解惑，是最後論文能夠順利完成的最大動力。 第五個感謝，獻給我最愛的老婆秋燕，謝謝妳長時間的陪伴與支持，並撥空 協助我整理論文訪談逐字稿，也多虧有妳無時無刻對我的嘮叨與督促，沒有妳的 體諒、包容，就沒有這本論文的誕生。 唯一的遺憾，是在求學期間自己仍舊無法克服的惰性，年屆不惑，專注力與 學習能力已大不如前，前後花了近四年的時間，論文才在最後時刻完成，浪費了 許多寶貴的光陰，回顧漫長的過程，仍應深自檢討，以為警惕。 最後，將這篇論文獻給正在老婆肚子裡孕育的新生命—我的寶貝兒子阿旺。 黃韋仁 2020.08.31 於潮州摘要
急難救助是我國社會救助法中的一個重要項目，政府在長期性的福利津貼給 付之外，針對發生急難事故、面臨突發生活困境的民眾提供一次性的短期經濟協 助，使其渡過難關、恢復家庭功能，是一具有即時性的救助政策。鄉鎮市區公所 社會課作為地方政府最基層的社政單位，肩負第一線服務弱勢民眾、執行急難救 助政策的任務，惟檢視過往相關文獻，較少以公所為研究主體，並從政策執行角 度出發，探討有哪些影響執行成敗的關鍵因素。 本研究整合當前政策執行的理論與既有文獻，歸納出四個研究面向，分別是 「政策本身設計」、「執行組織與執行人員」、「政策的資源」和「政策外部環 境」等，並以個案研究之方式，就屏東縣某公所相關政策執行人員採深度訪談進 行研究，逐一探討政策執行影響因素。研究結果得到八項主要發現，並以其為基 礎，提出四項對政策興革的建議，嘗試為地方政府基層社政單位提出一個具可操 作性的急難救助執行策略。 關鍵字：鄉鎮市區公所、地方政府、社政單位、急難救助、政策執行 ⅠAbstract
Emergency assistance is an important item in my country’s social assistance law. In addition to long-term welfare and allowances, the government provides one-time short-term economic assistance to people who have suffered emergencies and are facing sudden life difficulties, so that they can tide over the difficulties. Restoring family functions is an immediate relief policy. As the most basic social and political unit of the local government, the social department of the township city office is responsible for the first-line service to the disadvantaged people and the implementation of emergency relief policies. However, it reviews the relevant literature in the past, and seldom uses the office as the main research body, and from the perspective of policy implementation Set out to discuss the key factors that affect the success or failure of execution.
This research integrates current policy implementation theory and existing literature, and summarizes four research areas, namely "Policy Design", "Implementation Organization and executive personnel", "Policy Resources" and "Policy External Environment", etc. In the form of a case study, in-depth interviews were conducted on relevant policy executives of a public office in Pingtung County to explore the factors affecting policy implementation one by one. The research results obtained eight main findings, and based on them, put forward four suggestions for policy reform, and tried to put forward a practical emergency rescue implementation strategy for the local government's grassroots social and political units.
Keywords : Township Office、Local Government、Social Bureau、Emergency Assistance、 Policy Implementation
論文目錄
中文摘要...Ⅰ 英文摘要...Ⅱ 表目錄...Ⅲ 圖目錄...Ⅳ第一章 緒論
...1 第一節 研究背景...1 第二節 研究動機...5 第三節 研究目的...7 第四節 研究架構...9 第五節 研究方法...9 第六節 研究對象...11 第七節 研究限制...13 第八節 論文章節安排...14第二章 文獻探討
...17 第一節 社會救助政策之相關研究討論...17 壹、社會救助政策理論基礎探討...17 貳、貧窮動態理論...19 第二節 政策執行過程理論與相關探討...23 壹、政策執行過程理論...23 貳、影響急難救助政策執行的因素相關文獻探討...26 第三節 地方政府社政單位角色探討...28 壹、地方政府角色功能之範疇與運作...28 貳、鄉鎮市區公所之社會福利政策執行相關研究探討...32第三章 我國急難救助之沿革與現行制度
...35 第一節 我國急難救助政策的歷史演變...35 壹、草創萌芽時期...35 貳、制度加強時期...35 參、專案強化時期...36 第二節 我國現行急難救助制度...37 壹、急難救助法源基礎...37 貳、我國現行急難救助類型...38 第三節 基層地方政府之急難救助政策執行—以「馬上關懷急難救助」為例.43 壹、「馬上關懷急難救助」的政策內容...43 貳、「馬上關懷急難救助」政策特點與相關討論...44 參、「馬上關懷急難救助」與「急難紓困實施方案」的比較分析...46 第四節 小結...50第四章 基層地方政府執行急難救助政策之研析—以政策本身設計
及執行組織與人員為面向...
53 第一節 政策本身設計...53 壹、政策的規劃與目標...53 貳、政策的執行工具...61 參、政策的監督與績效評估...63 第二節 執行組織與人員...66 壹、鄉鎮市公所的組織特性...66 貳、政策執行者的的個人因素與核定裁量權...74 參、社會工作專業對政策執行的影響...79 第三節 小結...85第五章 基層地方政府執行急難救助政策之研析—以政策的資源與
外部環境為面向
...87 第一節 政策的資源...87 壹、法定公務預算的編列...87 貳、鄉鎮市公所社會救助金專戶的設置...92 參、民間資源連結與公私協力...95 第二節 政策執行的外部環境因素...101 壹、基層民意的政治影響力...101 貳、各政策執行組織間的溝通與整合...104 參、網絡通報單位的認知與功能...108 第三節 小結...111第六章 結論與建議
...113 第一節 論文研究主要發現...113 第二節 政策建議...116 第三節 對未來研究之建議...119參考文獻
...121表目錄
表 1-1：2010 至 2019 年社會福利支出占中央政府總預算歲出比例...2 表 1-2：2008 至 2018 年我國急難救助人次及金額...4 表 1-3：本研究訪談對象...13 表 2-1：以急難救助為主題之研究與政策執行因素關係...27 表 3-1：我國現行急難救助類型...42 表 3-2：「馬上關懷」與「急難紓困」相異點比較表...48 表 4-1：※※※公所個案查證方法一覽表...62 表 4-2：屏東縣政府對各鄉鎮市公所辦理各項社會福利考核表（急難救助）..65 表 4-3：某公所社會課配置人力職稱職系一覽表...71 表 5-1：※※※公所急難救助預算編列數一覽表（2015-2019 年）...88 表 5-2：※※※公所獲上級機關撥補補助款數額一覽表（2015-2019 年）...90 表 5-3：※※※公所第三方公正單位一覽表...98 表 5-4：※※※公所受理急難救助案量通報來源統計表（2015-2019 年）....109 Ⅲ圖目錄
圖 1-1：研究架構圖...9
圖 2-1：Smith 的政策執行過程模式...24
圖 2-2：林水波與張世賢影響政策的諸因素...24
圖 2-3：Van Meter 和 Van Horn 執行機關互動模式...25
1
第一章 緒論
第一節 研究背景
「天有不測風雲、人有旦夕禍福」，這句古老的俗諺描述了人類在社會生活 中經常可能因遭遇到臨時性風險，而落入無法維持生存基本需求的生活狀態，這 個狀態，即定義為「貧窮」（李明政，1982）。對於貧窮問題的減緩與解決，各 國政府常以三種政策設計來運作（王永慈，2007）：第一種是彼此互助、分擔風 險的社會保險（social insurance）；第二種是普及性的社會津貼（social allowance）； 第三種則是維持最低生活水平的社會救助（social assistance）。因此，貧窮一直 是從古至今所有的政府都必須面對的社會問題，也形成現代公共救助（public assistance）的基礎。社會安全（social security）制度是現代福利國家的重要理念，立基於「人生 而平等（All men are created equal）」，意即社會全體應共同保障每一個人民的 生存基本權利與尊嚴的生活。隨著現代社會經濟環境的變遷，各國政府普遍都相 當重視社會安全制度扮演的角色。我國在 1994 年的社會福利政策綱領就提出「以 社會保險為主，社會津貼為輔，而社會救助為最後一道防線」的社會安全體系， 其中社會救助為最後防線，被視為是最重要的環節。 但貧窮問題並非鐵板一塊的存在，晚近學者提出「貧窮動態」概念，改變了 以往橫斷性研究及理論對於貧窮人口的認知，以為窮人是個穩定的群體，會長時 間的停留在貧窮的地位中。動態貧窮理論指出窮人並非是同質的團體，且多數屬 於短期貧窮者（呂朝賢、王得睦、王仕圖，1999）—這些人可能因為短期疾病、 失業及死亡等突發性因素導致家庭面臨危機衝擊，而須要政府提供一次性給付促 進其在短期內走向復原。此時，短暫性立即恢復人民最低生活水平的急難救助政 策，就成為各級政府的重點工作。 我國的社會福利預算規模在 1990 年代開始急速成長，立法數量和預算支出 比例逐年提高，在中央政府總預算中，社會福利支出包含有社會保險、社會救助、
2 福利服務、國民就業及醫療保健等五個項目，尤其在 2010 年代預算擴張規模更 加快速，社會福利支出從 2010 年的新台幣 3,251 億元增加到 2020 年新台幣 5,245 億元的規模，占中央政府總預算歲出合計的比例從不到 20％增加到近 25％，已 是整體總預算歲出合計的四分之一（如下表 1-1），可見社會福利政策在執政者 眼中倍受重視的程度。 表 1-1：2010 至 2019 年社會福利支出占中央政府總預算歲出比例 年度 中央政府總預算歲出（A） 社會福利支出（B） 比例％（B/A） 2010 1,714,937,403 325,128,001 19.0 2011 1,769,844,184 346,292,491 19.6 2012 1,938,637,325 422,003,438 21.8 2013 1,907,567,387 438,040,439 23.0 2014 1,916,227,714 423,638,561 22.1 2015 1,934,636,035 441,199,250 22.8 2016 1,975,866,301 460,609,627 23.3 2017 1,973,995,947 476,533,146 24.1 2018 1,966,862,309 490,681,452 24.9 2019 1,997,977,761 491,970,830 24.6 2020 2,102,196,982 524,497,593 24.9 資料來源：行政院主計總處網站（https://www.dgbas.gov.tw/）。最後瀏覽日： 2020 年 6 月 3 日。 我國的社會救助政策主要立基於憲法1，包含了保障人民之生存權、工作權及 財產權，對於人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，應予以適當的扶助 與救濟，國家對於社會救助等救濟性支出亦應優先編列。此外，社會救助政策設 計必須以能維持人民在居住所在地的生計水平為目的，故政府應定期檢討社會救 1 憲法第 15 條、第 155 條及增修條文第 10 條第 8 項
3 助的請領資格、給付基準及申請程序，俾確保所有需求人口能夠得到妥適的救助 （黃協源、蕭文高，2011）。基於上述精神，社會救助法在 1980 年公布實施， 其後歷經 1997 年、2000 年、2005 年、2008 年、2009 年、2010 年、2011 年、 2013 年、2015 年等多次的修正，不斷調整與回應救助條件、貧窮線界定、給付 基準等項目，迄今已成為政府社會福利政策中重要的法案之一。其中，我國社會 救助法第 2 條即揭櫫社會救助由四大項目組成，分別為生活扶助、醫療補助、急 難救助以及災害救助，救助對象除了長期性的低收入戶、中低收入戶等之生活扶 助外，更有針對遭遇急難事故者（含天然災害受災戶）的短期性救助，後者即是 本研究的核心議題。 換言之，急難救助向來是我國社會救助的一個重要項目，政府在長期性的相 關福利津貼給付之外，針對發生急難事故者扮演雪中送炭的角色，以協助面臨突 發生活困境或是遭遇重大變故的民眾，藉由急難救助使其暫渡難關、恢復家庭既 有功能，是一具有即時性的救助措施。由上可知，急難救助是一種公共性的緊急 維生機制，多年來在中央、地方政府均倍受重視，2008 年金融海嘯衝擊我國造 成近貧族（near poor）、新貧族（new poor）遽增，中央政府於該年緊急制訂「馬 上關懷急難救助」政策提供及時紓困方案2，根據統計資料，2008 年使用急難救 助的總人次達到近年來的高峰，此後隨著經濟復甦逐年下降，惟每年仍都將近有 3 萬 5,000 人左右接受各級政府急難救助之協助，平均核發的金額超過新台幣 2 億元（如下表 1-2）。 再者，衛生福利部在 2018 年訂頒了「強化社會安全網計畫」3，在急難救助 的面向將實施十年的「馬上關懷急難救助」調整修正為「急難紓困實施方案」， 並針對馬上關懷過去十年間不足的缺失反省思考，將其納入整體的社會安全網 絡，這也是台灣自 1964 年「台灣省各縣市（局）民眾遭逢急難事件救濟事項」 訂頒以來，最新一代的短期救助方案。 2 內政部 97 年 8 月 18 日內授中社字第 0970703755 號令發布 3 107 年 2 月 26 日由衛生福利部、教育部、勞動部、內政部等 4 處中央部會共同會銜發布
4 表 1-2：2008 至 2018 年我國急難救助人次及金額 年度 總人次 總救助金額 合計 男性 女性 2008 48,074 28,720 19,354 273,655,482 2009 44,129 26,891 17,238 245,764,283 2010 47,863 28,905 18,958 283,733,349 2011 45,418 27,373 18,045 274,228,292 2012 46,978 28,426 18,552 269,103,281 2013 40,961 24,727 16,234 246,688,235 2014 42,232 25,181 17,051 253,490,910 2015 37,897 22,356 15,541 232,605,929 2016 35,900 21,512 14,388 223,191,601 2017 34,177 20,388 13,789 217,484,914 2018 34,469 20,257 14,212 221,302,550 資料來源：衛生福利部統計處網站（https://dep.mohw.gov.tw/）。最後瀏覽 日：2020 年 6 月 18 日。 然而，任何的政策均端賴政府機關執行落實，以急難救助政策而言，最重要 的單位就是各直轄市、縣市政府社會局（處）與各鄉鎮市區公所的社會課，兩者 涵蓋了地方政府社會福利業務的絕大部分，其中社會局（處）主責政策規劃與設 計，而社會課則是最基層的社政單位，平時透過臨櫃服務與轄區內弱勢族群接觸 與溝通，舉凡各項福利津貼、福利服務、包含急難救助等的申領，都是由其第一 線受理承辦。雖然各地方政府之運作模式仍有些微的差異，但由鄉鎮市區公所社 會課作為第一線社會福利服務提供之窗口，接受弱勢民眾求助與進行求助者問題 評估及受助資格審定的工作，確實為我國社政體系之常態及主要的服務模式（李 翠萍，2007）。也因此，對於我國的絕大多數民眾而言，欲向公部門求助或臨櫃 申請相關的社會福利資源時，鄉鎮市區公所實為唯一且無可選擇的單一求助窗
5 口。此外，作為政府龐大組織中，直接將各項服務傳遞到市民手中的第一線窗口， 鄉 鎮 市 區 公 所 對 大 多 數 居 民 而 言 是 最 具 可 近 性 （ accessibility ） 、 合 法 性 （legitimacy），同時是現實上一直扮演，也將持續扮演的地方上唯一，並且具 確定性及一致性的最基礎的公部門基層社政單位（張又升，2004）。 綜上所述，社會救助既為社會安全網中解決貧窮問題的最後一道防線，也是 最重要的環節。而急難救助則是社會救助中的其中一項短期性救助政策，長期以 來扮演政府照顧遭遇緊急變故的民眾、給予雪中送炭的重要角色。再者，鄉鎮市 區公所社會課作為最基層、也是最重要的社政單位，肩負第一線服務弱勢民眾、 執行急難救助政策的任務。基於上述背景，本文將以鄉鎮市區公所執行急難救助 政策的現況及影響政策執行的因素作為研究主題。
第二節 研究動機
由研究背景可得知，社會救助是社會安全網絡最重要的環節、也是保障弱勢 民眾生存權利的最後一道防線。就我國法制來看，社會救助政策及法令由中央政 府制訂並交由地方政府執行，而執行社會救助政策的第一線基層地方行政機關， 就是各鄉鎮市區公所的社政單位，區公所或鄉鎮市公所編制內之民政（村里長、 村里幹事）與社政人員則是執行社會救助政策的主要行為者，尤其在急難救助的 項目部分，第一線窗口肩負受理、審查、評估、裁量、核發等作業，更加凸顯其 地位重要性。因此，探討地方基層社政單位如何執行社會救助政策，確有學術上 的研究價值與必要性。 再者，我國急難救助政策行之多年，長久以來政府未曾針對其成效進行完整 的評估，此外，急難救助雖皆由中央制訂法令，但實際之執行屬於地方行政事務， 使急難救助的審查與給付有許多的權宜性（孫建忠，2008）。揆諸我國急難救助 政策的濫觴，始於 1964 年「台灣省各縣市（局）民眾遭逢急難事件救濟事項」 之訂頒，自 2000 年以後，中央政府每隔數年即有因應當時經濟及社會狀況訂定 的急難救助專案計畫，近期最著名的當屬 2008 年因應金融海嘯所制訂的「馬上6 關懷急難救助」。隨著衛生福利部於 2018 年核定「強化社會安全網計畫」，將 實施十年的「馬上關懷急難救助」調整修正為「急難紓困實施方案」，這十年期 間「馬上關懷急難救助」達成了什麼任務？基層社政單位人員如何看待這項救 助？在政策執行的面向，有哪些檢討與反省？更而甚者，「急難紓困實施方案」 作為新設制度，有哪些欲達成的政策目標，值得玩味，也引發研究動機。 研究者曾任職屏東縣政府社會處 8 年、台中市政府社會局 3 年，現為鄉鎮市 公所社政單位主管，歷任數職均為直接面對求助者的第一線社政單位，對地方基 層社政單位執行急難救助政策的現況與困境，有許多的觀察與省思；尤其在擔任 鄉鎮市公所社政主管後，深感地方基層社政單位在政策執行過程中獨一無二的地 位與重要性，即便中央政府制訂再完善、規劃周密的福利政策，當政策執行的最 終端無法有效的提供給求助者時，即便編列再高額的經費預算，仍難確保解決求 助者立即面臨的困境。因此，產生研究者進一步的問題意識與研究動機：我國地 方政府基層社政單位的特性、定位與功能分別為何？就急難救助政策而言，有哪 些關鍵因素影響其執行成敗？一個較佳的政策執行策略應該是如何？ 回顧相關文獻，探討社會救助理論的論著數量相當多，惟其中涉及社會救助 政策執行的研究則略顯稀少，多數聚焦在村里幹事行政行為及政府機關的審查行 政裁量之相關研究（廖宗侯，2009；簡良哲，2012；陳意青，2013；呂煌男，2013； 簡君如，2014；戴于文，2014），如再進一步縮小範圍，僅檢視探討以急難救助 為主題之研究，其中石晏宇（2010）曾以服務輸送體系分析馬上關懷急難救助， 較屬整體政策執行層面的體系研究；王良（2016）以公、私部門協力面向探討急 難救助政策，檢視急難救助中的公私協力夥伴關係及公部門扮演的角色；吳承展 （2013）則以悠遊卡及現金兩種給付方式探討急難救助使用行為及其影響，得到 悠遊卡較能達到急難救助金使用之資源集中目的，且較具家庭成員資源共享效益 之結論；葉悠如（2018）則是從服務使用者的角度出發，研究接受急難救助者的 行為歷程；在非社會科學領域部分，也有許莉屏（2014）以資訊系統整合建置為 主題，提供政策執行單位一個工具上的建議思考。此外，單獨探討鄉鎮市公所社
7 政單位相關功能、定位的研究則幾近闕如，僅李翠萍（2007）曾以部際關係為焦 點，研究直轄市政府社會局與區公所社會課的關係與功能。而張又升（2004）以 福利輸送的角度，探討鄉鎮市公所的角色與功能並提出興革建議，是近年探討基 層地方政府整體政策執行面向的佳作，相關論點將予大量參採。 檢視過往相關文獻，較少以鄉鎮市區公所為研究主體，並從社會救助中的急 難救助政策執行角度出發，探討有哪些關鍵因素影響執行成敗，雖有少數研究曾 以福利輸送角度指出政策的缺失，但亦缺乏系統性政策評析，這將是本研究之終 極關懷及主要目的。
第三節 研究目的
依據研究背景及動機，本研究將以我國社會救助法中的急難救助（Emergency Assistance）之政策執行（Policy Implementation）作為研究主題，並以地方政府 最基層的社政單位—鄉鎮市公所社會課作為研究主體，嘗試以個案研究方式，擇 定屏東縣某公所為案例進行研究分析。 社會救助是急難救助的上位概念，故本文首先將先探討社會救助政策的理論 基礎與貧窮問題之相關理論。其次，檢視過往學者相關政策執行理論研究模型， 並就鄉鎮市公所社會課法定業務、編制人力、現況定位及功能進行分析整理，探 討其地位與重要性。再者，檢視我國急難救助政策的沿革與現行法令規定、政策 目標、資源與分工及策略。最後進行本研究的核心焦點，以個案研究方式，就國 內外學者政策執行過程的相關理論及模型發展研究面向，探討鄉鎮市公所社會課 在執行急難救助政策的過程中，有哪些影響執行成敗的關鍵因素？最後，本研究 嘗試為地方政府基層社政單位提出一個具可操作性的急難救助執行策略。 基於以上思考，本研究的主要目的如下： 一、整理現有文獻，檢視我國現行社會救助政策及急難救助的法令規定、政 策目標、資源與分工及策略，並探討地方政府基層社政單位的現況、特 性、定位與功能。8 二、整合當前政策執行的理論與文獻並參照急難救助的政策特性，分析細項 指標以深入了解政策執行狀況，藉此推論地方政府基層社政單位在執行 急難救助政策的過程中影響執行成敗的關鍵因素。 三、個案研究—嘗試為地方政府基層社政單位提出一個具可操作性的急難 救助政策執行策略。 本研究根據資料的整理與實證研究後，預期回應的研究問題如下： 一、 在「政策本身設計」部分，馬上關懷急難救助與急難紓困實施方案兩大 專案計畫各分別有哪些政策設計上的優劣與欲達成的政策目標？我國 現行多元急難救助制度、政策工具與績效考核指標各對基層執行者產生 什麼影響？ 二、 在「執行組織與人員」部分，鄉鎮市公所的組織文化與編制人員對政策 執行產生什麼影響？什麼因素影響政策執行者對於急難救助政策的裁 量權？社會工作專業對於政策執行者與整體政策執行產生何種影響？ 三、 在「政策的資源」部分，鄉鎮市公所對於急難救助的法定預算、上級機 關補助款、社會救助金專戶等政策財源分別對政策執行產生什麼影響？ 民間資源與公私協力的多寡如何影響政策執行效果？ 四、 在「政策外部環境」的部分，基層民選公職人員的政治影響力對於政策 執行產生什麼影響？鄉鎮市公所的內部組織之間以及與上級機關之間 的溝通互動關係如何影響政策執行？急難救助的網絡通報單位認知與 功能如何對政策產生影響？ 五、 除上述細部問題分析外，亦針對以上四大面向因素研究中，分析各因素 之間的關連性以及影響性程度高低，並提出改善建議。
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第四節 研究架構
依據研究目的與問題，並經由資料整理及文獻探討所得，統整出本研究 之架構，將探討「政策本身設計」、「執行組織與人員」、「政策的資源」、 「政策外部環境」四大面向如何影響基層地方政府之政策執行，另分析四大 面向的互為影響關係以及影響程度的高低，如下圖 1-1 所示： 圖 1-1 研究架構圖第五節 研究方法
壹、資料蒐集方法 本研究的蒐集資料方法係採用深度訪談法（in-depth Interviews），原因為本 研究探討的是受訪者過往經驗與主觀想法，透過與受訪者一對一的深度對談，以 帶有目的性的談話詢問蒐集個人的經驗、態度、動機以及情感，以建立架構並瞭 解受訪者深層的思考。藉由深度訪談，讓受訪者深入問題核心，並憑藉著對於特 定經驗的敘述，使研究問題與解答浮現出來。 政策本身設計 執行組織與人員 政策的資源 政策外部環境 政策執行10
其次，訪談可再區分為結構性訪談（structured Interviews）、非結構訪談 （unstructured Interviews）及半結構訪談（semistructured Interviews）等三種方 式，其中半結構訪談的特點如下： 一、研究已具備有特定主題，訪談過程中提問的結構雖然較為鬆散，但仍能 具焦於部分重點，不是漫無目的的閒聊。 二、進行訪談前已擬定訪談大綱，但提問之問題、方式和順序可以在過程中 由受訪者隨時提出，具有相當的彈性。 三、訪問過程中以受訪者的回答為主，不使用特定文字或語彙引導。 由於本研究採用面對面深度訪談方式，希望找尋影響鄉鎮市公所執行急難救 助過程的成敗因素，故仍必須擬定特定訪談大綱並圍繞主題進行訪問，半結構式 訪談（semi-structured interviews）為較佳之選擇，即以現有文獻為基礎，根據研 究目的及研究問題設計訪談大綱，用以蒐集受訪者的經驗與想法。 貳、研究工具 一、研究者 研究者本身是質性研究最主要的研究工具，研究者在訪談中必須傾聽並 消化受訪者的回答，以整理建構受訪者的談話重點資訊（潘淑滿，2003）。 訪談期間研究者應與受訪者以聊天方式建立關係，並進一步請受訪者分享執 行急難救助政策之相關經驗及其主觀感受，研究者也應將重點內容記述在筆 記上，並依照訪談大綱發展更多訊息，並隨時對話或澄清彼此想法。此外， 研究者應保持好奇心及敏感度，避免過度探問個人隱私或無法掌握受訪者所 回答的訊息。 二、錄音設備 由於採用深度訪談法，每個受訪者回答的訊息可能差異性極大，且訪談 蒐集到的資訊可能較為豐富，為了確保研究結果的正確性及避免漏掉訪談中 重要的訊息，研究者在訪談前應檢查錄音設備是否運作正常，以確保錄音得
11 以順利完成，並於訪談時準備錄音筆記錄訪談內容，做為分析之基礎資料。 三、訪談筆記 研究者在訪談過程中應將受訪者陳述內容進行重點摘要，以提醒研究者 思考提問的問題，訪談結束後，研究者須針對每次訪談內容做心得整理，做 為下次訪談的參考。惟研究者應避免過度依賴筆記，將受訪者所述逐字逐句 抄錄，這樣可能影響訪談的氣氛，造成受訪者的防衛感。
第六節 研究對象
壹、研究訪談對象 本研究旨在探討鄉鎮市公所執行急難救助政策之角色與功能及影響政 策執行的因素，圍繞此一主題，除某公所本身相關政策執行人員為必要受訪 者外，在政策執行的法定程序上，尚涉及縱向與橫向層次，前者即某公所的 上級機關屏東縣政府，包含急難救助政策的業務單位社會處（社會救助科） 以及區域家庭福利服務中心。；後者包含民間團體與網絡通報單位，亦為政 策執行過程相當重要的角色，均將納入本研究訪談對象之列。因此，本研究 針對公所執行急難救助政策之整體運作系統脈絡中的相關單位人員，含公所 人員（機關首長、單位主管、承辦人、村里幹事等）、上級機關人員（業務 單位與區域服務中心主管與承辦人）、民間團體（含專業團體及慈善組織負 責人及承辦人）以及網絡通報單位（含村里長、民意代表及警政單位人員等） 等四類進行訪談及資料蒐集，分述如下： 一、屏東縣政府主責急難救助政策之業務單位 屏東縣政府社會處為某公所社會課之上級機關，其肩負統籌全縣急難救 助政策、行政作業與服務績效考核之責，鄉鎮市公所急難救助政策執行情形 與其息息相關，本研究將針對該單位實際政策執行人員（含單位主管、承辦 人）訪談其相關看法與意見。12 二、屏東縣政府區域家庭福利服務中心社工員、社工督導 區域家庭福利服務中心為屏東縣政府社會處之地方直接服務單位，係社 會工作專業服務之在地化機構，在政策設計上亦為急難救助之直接受理核定 單位，配置有專業社工員及社工督導，此外亦為區域內相關社福津貼審理及 弱勢個案受理通報服務單位，本研究將訪談某公所轄區之中心社工督導與社 工員，瞭解其對於急難救助政策執行的看法。 三、某公所相關政策執行人員 公所係急難救助第一線服務窗口，直接面對求助民眾，也是主要政策執 行組織，其相關人員在政策執行中扮演何種角色？如何執行政策？本研究將 針對某公所之機關首長、幕僚長、單位主管、承辦人員、里幹事等進行訪談 瞭解，本項訪談對象將是本研究的重點核心。 四、民間社會福利團體 民間社會福利團體與公所之間的合作因急難救助訪視小姐與後續資源 轉介及福利服務而產生高度互動，本研究將挑選擔任急難紓困實施方案第三 方公正單位（含專業團體及民間慈善會）負責人及社工員，就其社工專業及 民間單位之角度，瞭解其對自己在政策中扮演的角色，以及對鄉鎮市公所在 急難救助政策中的各項觀察與期待，進行深入探究。 五、急難救助網絡通報單位 依急難救助政策規劃設計，包含鄰里、社區、學校、村里長、便利商店、 警察單位、家庭暴力及性侵害防治中心、醫療機構、相關社會福利機構及團 體等均為協助發掘求助者的在地窗口，上開單位對於自己的角色職能定位以 及對於公所執行政策的相關看法，值得探討，本研究將依代表性擇選民意代 表、里長、警政單位等三類進行訪談。
13 貳、訪談對象分類及代碼表： 表 1-3：本研究訪談對象 訪談對象 資歷 代碼 某公所政策執行 人員 機關首長 A1 機關幕僚長 A2 社會課急難救助承辦人（社會工作員） A3 社會課工作人員（曾任急難救助承辦人） A4 社會課工作人員（曾任急難救助承辦人） A5 社會課前任課長（年資 8 年） A6 民政課里幹事 A7 民政課里幹事 A8 屏東縣政府政策 執行人員 上級機關業務科科長 B1 上級機關業務科科員 B2 區域家庭福利服務中心經濟扶助組社工督導 B3 區域家庭福利服務中心經濟扶助組社工員 B4 民間團體及網絡 單位 第三方公正單位專業團體負責人 C1 第三方公正單位專業團體社工員 C2 第三方公正單位慈善組織成員 C3 里長 C4 派出所警員（急難救助業務承辦） C5 民意代表 C6
第七節 研究限制
壹、研究對象部分 本研究係屬個案研究，且僅以屏東縣內之某公所為研究對象，除選取樣 本之代表性稍嫌不足之外，尚受限於研究區域範圍，無法探知其他縣市或其 他鄉鎮市等行政區域之公所及其機關相關政策執行人員之想法與思維，故本 研究之研究發現與結果仍不宜過度推論。 貳、研究方法部分 本研究係採用半結構式深度訪談法進行探索研究，由研究者與受訪者一 對一訪談藉以蒐集相關資訊，其中受訪者對訪談主題的理解、主觀看法或保14 留的評價，皆可能造成研究上的誤差。因此，本研究結果之推論僅限於相關 主客觀條件相類似之公所。 參、研究時間部分 本研究的研究時間有限，僅能在 2020 年 3 月至 6 月間針對屏東縣某公 所相關人員、上級機關人員及其他相關民間團體、網絡單位等進行短時間的 訪談與觀察，而無法透過長時間的追蹤來取得更豐富的研究資料。此外，亦 無法針對求助者面向瞭解其對於政策執行的看法，為本研究時間上的限制。 肆、研究關係部分 在本研究中，研究者必須以局外人的身分進行研究，在訪談過程中，因 研究對象與研究者之間部分存有同事或上下屬關係，在短期的研究時間內， 研究者如尚未與研究對象建立研究關係，將可能使部分研究對象不願深入闡 述細節或對訪談內容保留評價，將使研究資料的蒐集上受到限制。
第八節 論文章節安排
本論文為對基層地方政府執行急難救助政策的實證研究，並以屏東縣某公所 為案例，其相關章節安排如下： 第一章為「緒論」。內容包含研究背景、動機、目的之闡述，並據以發展研 究架構、擇定研究方法及對象，最後並說明研究之限制。 第二章為「文獻探討」。內容依據研究主題將針對社會救助政策與政策執行 過程之相關理論以及地方政府社政單位之角色與功能進行既有相關之研究文獻 進行探討。 第三章為「我國急難救助之沿革與現行制度」。本章將整理我國急難救助政 策之歷史演變及簡介現行制度，並以「馬上關懷急難救助」政策為例，分析基層 地方政府政策執行狀況。 第四章為「基層地方政府執行急難救助政策之研析─以政策本身設計及執行15 組織與人員為面向」。在政策本身設計部分，將探討政策的規劃與目標、政策執 行的工具與政策的監督與績效評估機制；在執行組織與人員部分，則探討基層地 方政府的組織特性與人員編制、執行人員的裁量權與社會工作專業對於政策執行 的影響。 第五章為「基層地方政府執行急難救助政策之研析─以政策資源與外部環境 為面向」。在政策資源部分，將探討基層地方政府執行急難救助的法定預算與民 間資源，此外亦對於民間團體的類別與功能進行研究；在政策的外部環境部分， 將探討民選公職人員的政治影響力、各政策執行組織的互動關係以及網路通報單 位的認知分別如何對政策執行產生影響。 第六章為「結論與建議」。內容分為論文主要研究發現與對基層地方政府執 行急難救助政策的建議，此外也對未來對此一主題有興趣的研究者提供建議研究 方向。
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第二章 文獻探討
急難救助的上位概念是社會救助政策，本章首先針對社會救助政策理論基礎 進行探討，瞭解政策的目標、功能、價值與理論基礎。再者，急難救助也是一項 短期救助政策，目的是為避免民眾因遭意外風險而落入短期貧窮，再演變為長期 貧窮的困境。目前學界對於貧窮的相關研究文獻相當充沛，但探討貧窮內在的流 動性議題卻是晚近學者新興的研究面向，故本章緊接將針對貧窮動態理論進行探 討，瞭解隨機因素對於貧窮的影響。其次，本研究的終極關懷在於探討急難救助 政策執行過程中，有哪些影響執行成敗的關鍵因素，欲達此目的，必須先探討學 界針對政策執行過程理論的研究成果，建立初步理論基礎，再就目前學界以急難 救助為主題的研究文獻進行探討，以建構本論文的研究面向，細部瞭解其研究成 果中與急難救助政策執行相關的部分。最後，針對地方政府最基層、也是政策執 行第一線的鄉鎮市區公所，其角色職能、定位等進行探討，瞭解學界在此一面向 的累積研究成果。第一節 社會救助政策之相關研究討論
壹、社會救助政策理論基礎探討 緒論曾經提到，社會安全制度的內涵大致可再區分為三種制度，即社會保 險、社會津貼與社會救助，其中社會救助（social assistance）政策是社會安全制 度中解決貧窮問題的策略之一，其目的在提供弱勢民眾最低生活水平的經濟保 障，也因此又被視為「安全網」（safety net）的角色，也就是保障國民的基本生 活不落於安全網之下（孫建忠，2000）。 社會安全制度包含的三項內容均是大項的社會福利方案或制度理念，其下又 可以再區分數種子項，每個項目又各有其特殊的政策目標，惟依據黃源協、蕭文 高（2011）的整理，大致有以下八種共同功能： 一、舒緩貧窮18 二、所得維持與替代 三、促進社會團結 四、對抗風險 五、所得重分配 六、補充（compensation） 七、促進經濟效率 八、行為改變 由上述可得知，社會安全制度的主要目的是解決貧窮問題，對抗人類生活中 可能遭遇到的風險，透過所得重分配的方式，補充遭遇事故後所需的額外成本， 以達到促進不同人口群間的連結關係。 此外，社會救助作為社會安全制度之一，必然具備若干基本原則，才能使政 府制訂社會救助政策或執行時，有價值及理論基礎可供參考。依據林萬億（2010） 的整理，上述原則可以分為以下幾點： 一、最低收入水準原則：社會救助的對象是所得落於「最低維生水準」以下 的人口群，各國的界定標準不一，統稱為貧窮線（poverty Line）或貧窮 水準等（poverty level）。 二、資產調查原則：欲申請社會救助的民眾，需要接受政府對其個人及家戶 的所得與財產的調查程序，瞭解陷困的事實及樣貌，以確定是否符合社 會救助的標準，提供更適切的福利服務。 三、個別差異原則：社會救助多數政府雖訂有明確的規定申請資格與給付水 準，但實際執行時仍仰賴基層承辦人員透過自由裁量權（discretion）衡 量申請案件是否通過。 四、較少合格原則（less eligibility）：意即申請社會救助民眾，若符合資格 可獲得的給付不能比最低工資的勞動者高，會形成福利依賴的情形，故 要將合格對象極小化。 五、補充性原則：社會救助僅是補充民眾維持最低基本生活需求，並協助縮
19 短與最低工資水平的生活差異，並非全數負擔起貧困者的經濟生活與照 顧，以維持社會公平性。 六、親屬責任原則：社會救助的資產調查及給付，均是以家戶做為救助單位， 此一原則取向源自於英國伊麗莎白濟貧法，此舉強調親屬責任與家族互 助之功能。 七、工作倫理原則（work ethic）：此原則延伸自較少合格原則，目的在於 防止貧窮陷阱（poverty traps），意即應避免民眾越努力賺錢反而要面 對更高的稅或失去福利身份，而降低自立脫貧動機。 八、政府稅收支應原則：社會救助肩負所得重分配與實行社會正義的功能， 其財源來自其他國民繳交的稅收，政府透過社會救助提供各種福利給貧 困者，以達成財富重分配的效益。 由以上內容可知，我國憲法雖明訂保障人民的「生存權」，但社會救助對需 求者應協助到何種程度？仍有其基本的原理原則遵循，且依據每個國家所採之社 會福利理念不同而有所差異。再者，社會救助是社會安全制度的「最後一道防 線」，當一個人遭遇人生風險時，應優先考慮社會保險或社會津貼是否可提供管 道協助，最後選擇才是社會救助。我國雖強調建立保障人民生活風險的「社會安 全網絡」，仍僅於其它制度無法發揮功能時，始有社會救助給付的產生。另一方 面，我國社會救助亦重視家庭功能及防止福利依賴，必須一併考量申請者的親屬 責任與工作倫理問題，即當人民因貧、病、死亡而陷困時，政府除給予立即協助 外，也應當協助其脫貧與自立。此外，社會救助財源來自稅收，由政府編列預算 支付，具有所得重分配效果，給付前提必須針對申請者進行資產調查，確定其資 格，在整體社會安全制度中，屬於「補充性」的角色。 綜觀上述各項特色，因本研究主題「急難救助」為社會救助之其中一種類別 與子項，亦具備相關特徵與原則，相關討論將作為論點建構之基礎。 貳、貧窮動態理論 社會救助作為一種研究基本概念，檢視相關文獻，多數研究均選擇從理論探
20 討出發（簡良哲，2012；簡君如，2014；張貽安，2015）。然而，探討社會救助 的理論及政策，其上位概念多數文獻援引貧窮概念及其相關探討，甚至在屬短期 救助屬性的急難救助相關研究中，貧窮理論皆是文獻探討中的必要內容。例如石 晏宇（2010）即選擇新貧問題（new poor）與社會排除理論作為研究馬上關懷急 難救助的起點；戴于文（2014）也以新貧問題（new poor）、貧窮界定及全球化 下貧窮風險作為首要探討的文獻。 然而，貧窮實際上並非一種穩定的群體或狀態，而急難救助作為一項社會政 策，理論基礎即來自於對貧窮動態流動性的探討。綜觀既有文獻，僅吳丞展（2014） 在研究不同給付方式對急難救助的影響中，曾援引 Kyung （1999）等人的概念， 認為隨機事件是造成貧窮的主要因素，當家中有人傷病或死亡時，將導致家庭經 濟來源匱乏，基本生活需要無法滿足而落入貧窮。相對於低收入戶生活扶助等長 期性資源，急難救助是一種短期性救助，其功能即是針對隨機性的危機事件與予 協助，其重要性除了銜接性的特質外，更是一種預防貧窮產生的措施。 「貧窮動態理論」是探討個人或家庭生命過程中，進入、停留與脫離貧窮的 狀態和其轉變狀態的原因。此議題自 1970 年代開始，逐漸受到美國社會科學研 究者的重視，在 1980 年代晚期更延伸至歐洲與其它各國，經過數十年的發展， 這項理論之研究，已不單只是學術領域而已，幾乎已成為當前政府制訂社會政策 的參考及依據（呂朝賢，2007）。 急難救助的精神在於對於遭遇短期貧窮的危機者，給予一次性救助協助維持 最低基本生活水準，此時，短期貧窮的成因通常涉及重傷病、死亡、失業等「生 命事件」，或家中負擔家計者失去謀生能力等「收入事件」、家內無工作能力人 口之增加等「人口事件」，多數形成現今各級政府評估急難救助的事由條件。有 關上述貧窮動態的理論，已有相當多的研究成果，以下即以重要學者對於貧窮動 態的研究進行整理介紹，作為本研究的理論知識基礎： 一、B、Seebohm Rowntree 的貧窮動態論述─生命週期觀點 20 世紀初，英國學者 B.Seebohm Rowntree 提出「貧窮生命週期觀點
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（poverty life cycle）」，此觀點預設每個家庭都有類似的生命週期，且家庭 經濟狀況的變化，與該家庭成員的賺錢能力高度相關。此外，Rowntree 也 提出一個被廣泛運用於貧窮問題分析的概念─「生命事件」（呂朝賢，2007）： 本研究歸納 Rowntree 導致「初級貧窮」（primary poverty）4的因素如下：
（一）家庭主要家計負擔者死亡 （二）家庭主要家計負擔者因意外、重傷病病或老邁導致失能 （三）家庭主要家計負擔者失業或長期無固定工作或低薪 （四）家庭扶養人口眾多 以上因素均是決定家庭是否落入貧窮的關鍵因素，其中以「家庭主要家 計負擔者」遭遇的相關事件的影響最大。
二、John Kenneth Galbraith 的貧窮動態論述─貧窮惡性循環
美國進步主義學者 John Kenneth Galbraith 認為，貧窮分為兩種類型： （一）個別式貧窮（case poverty）、（二）島嶼式貧窮（insular poverty）。 前者個人或家庭成員具有普遍性的特徵，例如：罹患精神疾病、健康狀況不 良、不能適應現代經濟生活（如長期失業）、扶養人口過多、生活習慣不佳、 教育程度低落等，因上述因素影響而落入貧窮；島嶼式貧窮則是指外在環境 的影響，例如：資源缺乏、就業機會不足、教育品質不良、住宅環境不佳等 因素所致，若無法突破上述環境影響，則該家庭的貧窮狀態將會代代相傳（呂 朝賢，2007）。 三、Bane 與 Ellwood 的貧窮動態論述─收入事件和人口事件 學者 Bane 與 Ellwood 將影響家庭是否落入貧窮的因素歸納成二種： （一）人口事件、（二）收入事件。Bane 與 Ellwood 將地位轉換的原因區 分成「收入變化大於需要變化」、「收入變化小於需要變化」、「人口因素」 等三項。而前述三項狀況，受到兩種事件影響：人口事件（即家庭成員需求） 4 初級貧窮定義為家庭總收入無法支應為維持家庭成員身體機能有效運作（physical efficiency）所 需的最低必需品（minimum necessaries）之狀態。
22 5和收入事件（即家庭賺錢能力）6。在相關研究中，經常發現收入事件的影 響力大於人口事件，家庭需求與家庭賺錢能力多寡，皆會因人口事件與收入 事件的發生而改變，因此，透過對此二類事件的分析，即可以描繪出家庭生 命週期中的流動與變化情形（呂朝賢，2007）。 上述各貧窮動態理論的學術發展，除深深影響歐美各國社會福利、社會救助 政策的發展走向，也在我國急難救助相關法令政策上看到相同的影子。揆諸 2008 年制訂的「馬上關懷急難救助」申請對象、以及我國社會救助法第 21 條之急難 救助對象，均關照「家庭主要家計負擔者有關的遭遇」，與 Rowntree 的理論想 法一致。此外，我國急難救助的申請要件中，如死亡、重傷病、失業、失蹤等法 定急難事故，也與上述理論緊緊扣合。Bane 與 Ellwood 的人口與收入事件理論， 包含扶養人口的增加、具扶養能力人口的減少、家庭的總體收入支出，則提供目 前急難救助審查評估的理論基礎。 2018 年衛生福利部訂頒了「強化社會安全網計畫」，將「馬上關懷急難救助」 調整修正為「急難紓困實施方案」，並針對馬上關懷過去不足的缺失反省思考， 其中一項焦點即是著眼於貧窮、失業、藥酒癮、精神疾病、社會排除（social exclusion）、疏離（alienation）、家庭暴力、婚姻破裂等經濟與非經濟因素彼此 間會交互影響，甚至多重問題同時存在家庭內，而急難救助政策流於資格審查與 補助發放，欠缺對貧窮家庭的積極協助（衛生福利部，2018），此亦與 John Kenneth Galbraith 貧窮惡性循環理論亦不謀而合。 5 人口事件：扶養人口增加，例如新生兒出生、結婚或家庭新增其它同住人口；扶養人口減少， 例如配偶死亡、離婚與失蹤、小孩死亡或離家、家庭其它成員死亡或離家等 6 收入事件：戶長工作所得改變、配偶工作所得改變、家庭其它成員工作所得改變
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第二節 政策執行過程理論及相關探討
壹、 政策執行過程理論 欲探討急難救助政策執行過程中，有哪些影響執行成敗的關鍵因素，並 擬定適合評估政策執行的面向與指標，推論執行因素對於政策的影響，則必 須先探討當前學術界針對政策執行過程理論的研究成果，檢視文獻如下： 一、Thomas B.Smith 的政策執行過程模式Smith （ 1973 ） 提 出 理 想 化 的 政 策 （ idealized policy ） 、 執 行 機 構 （implementation organization）、標的團體（target group）、環境因素 （environmental factors）等四個項目是影響政策執行重大因素。其中理想化 的政策包括政策形式、政策類型、政策淵源、政策範圍及支持度，以及社會 對政策的形象等。此外，政策在制定過程中也受到執行機構（包括執行機關 人員、主管領導、執行能力）及標的團體，與政策經驗與環境（包括文化、 社會與政治）之影響（林政逸，2005），如下圖 2-1。 二、林水波和張世賢之影響政策執行因素 林水波和張世賢（2006）兩人融合國外見解並參酌我國國情，建立了影 響政策執行因素之分析架構，提出影響政策執行的因素包括政策問題的特 質、政策本身所具有的條件及政策本身以外的因素等三大類。其中政策問題 的特質包含技術理論與技術、標的團體兩部分，並可接續分類為政策本身所 具有的條件、政策本身以外的條件兩個種類，共同影響政策執行。此模式的 基本架構如下圖 2-2。
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圖 2-1 Smith 的政策執行過程模式
資料來源：林政逸（2005）
圖 2-2 林水波與張世賢影響政策的諸因素
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三、Van Meter 與 Van Horn 的政策執行過程理論
Van Meter 與 Van Horn（1975）認為，政策標準與目標、政策的資源、 組織間的溝通與執行活動、執行機關的特性、社會經濟與政治環境、執行人 員的意向等六大影響因素，在政策執行的過程中是影響成敗的關鍵因素，如 下圖 2-3 所示：
圖 2-3 Van Meter 和 Van Horn 執行機關互動模式 上述六大影響因素內容分述如下（吳定，2004）： （一）政策的標準與目標：目標是否清楚、是否有達成可能性等，直接影響 組織間的溝通和執行活動並間接影響執行人員的意向。 （二）政策的資源：政策的資源包括人力、經費、設備等。資源是否充足直 接影響組織間的溝通與執行活動及政策執行人員的意向。 （三）組織間的溝通與執行活動：政策執行有賴執行機關間透過各種溝通方 法，確切瞭解政策目標、標準、執行程序等。 （四）執行機關的特性：政策執行機關的特性，直接影響執行人員的意向， 包括機關層次、規模、編制、結構、權責、人員等。 （五）社會、經濟與政治環境：外在社會、經濟與政治環境，直接影響政策 執行及執行機關的特性、執行人員的意向等。 （六）執行人員的意向：負責政策執行人員，對於政策本身信服及認同程度，
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將會影響到政策執行成敗。
綜合上述各政策執行影響因素理論分析，其中 Smith（1973）的論點偏 重在分析政策執行機關及執行人員本身的面向如何影響政策執行；林水波、 張世賢（2006）的理論則側重在分析政策問題的特質及其所延續探討的政策 本身所具有及本身以外的條件。而 Van Meter 和 Van Horn（1975）的理論 於學術界及實務界最廣被廣泛運用，兩人提出包括政策的資源、執行機關的 特性、執行人員的意向、組織間的溝通與執行活動、社會政治經濟條件等六 大變項，其中除變數間互相直接或間接影響外，各項目亦均直接影響政策執 行的成敗。是故，本研究擬以 Van Meter 和 Van Horn（1975）提出之政策 執行過程理論與六大影響因素為基礎，並參考上述其他學者政策執行影響模 式研究模式，歸納出本研究之四個研究面向，分別是「政策本身設計」、「執 行組織與執行人員」、「政策的資源」和「政策環境」等，上述四個面向除 直接影響政策執行外，彼此亦交互影響，本研究將以此為基礎作為本研究之 研究架構，並以急難救助為主題，發展政策執行影響因素的細項指標，於後 續章節進行探討。 貳、影響急難救助政策執行的因素相關文獻探討 目前國內學界對社會救助相關主題在理論或法制研究上已累積相當豐厚的 文獻，但在政策執行面向的實證研究則略顯稀少，若再限縮以社會救助中之急難 救助政策為主題的研究則是寥寥可數，研究者在國家圖書館博碩士論文網以「急 難救助」關鍵字查詢近十年碩博士論文，查詢結果僅有六篇論著；期刊論文則有 一篇7。若以上述政策執行的研究面向進行分類，其中石晏宇（2010）曾以服務 輸送體系分析馬上關懷急難救助，較屬整體政策執行層面的體系研究；劉一龍、 鄧佳明（2013）以公所基層人員為研究主體，探討其執行馬上關懷急難救助政策 的困難，與本研究主題相近，觀點值得參採；王良（2016）以公、私部門協力面 向探討急難救助政策，檢視急難救助中的公私協力夥伴關係及公部門扮演的角 7 華藝線上圖書館網站（https://www.airitilibrary.com/）。最後瀏覽日：2020 年 7 月 15 日。
27 資料來源：台灣博碩士論文加值系統（https://ndltd.ncl.edu.tw/）。最 後瀏覽日：2020 年 7 月 15 日。由作者自行整理 色，偏重外部環境探討；吳承展（2013）則以悠遊卡及現金兩種給付方式探討急 難救助使用行為及其影響，得到悠遊卡較能達到急難救助金使用之資源集中目 的，且較具家庭成員資源共享效益之結論，屬於政策設計的命題；葉悠如（2018） 則是從服務使用者的角度出發，研究接受急難救助者的行為歷程；陳弘章（2010） 則是聚焦在執行人員裁量權的研究，側重在執行人員的因素；在非社會科學領域 部分，也有許莉屏（2014）以資訊系統整合建置為主題，提供政策執行單位一個 工具上的建議思考，亦屬於政策本身設計的問題。上述文獻分析整理如下表 2-1： 表 2-1：以急難救助為主題之研究與政策執行因素關係 研究文獻名稱 作者 年代 政 策 本 身 設 計 執 行 組 織 與 人 員 政 策 資 源 政 策 環 境 經濟弱勢者求助正式部門歷程之研 究─以急難救助個案為例 葉攸如 2019 ● 彰化縣急難救助公私部門協力運作 之研究 王良 2017 ● ● 衛生福利部急難救助系統規劃之研 究 許莉屏 2015 ● 不同給付方式下急難救助使用行為 及其影響─icash 悠遊卡與現金給付 之比較研究 吳承展 2014 ● 公所基層人員執行「馬上關懷」急難 救助的困難與調適：五位實務工作者 的經驗 劉一龍 鄧佳明 2013 ● 馬上關懷急難救助之福利輸送體系 分析 石晏宇 2010 ● ● ● ● 影響基層裁量權之因素探討─以台 中市執行「馬上關懷專案」為例 陳弘章 2010 ●
28 本研究以上述期刊、博碩士論文之研究主題為基礎，進一步歸納急難救助政 策細部影響因素如下： 一、政策本身設計：政策規劃設計與目標、政策執行工具、績效評估機制等 二、執行組織與人員：組織特性、政策執行人員的裁量權、專業性等 三、政策資源：執行組織的預算、公私協力因素等 四、政策外部環境：政治影響力、組織間的互動等 本研究將以上述項目作為研究架構下之細部章節討論，藉以探討屏東縣某公 所執行急難救助政策影響因素。
第三節 地方政府社政單位角色探討
壹、地方政府角色功能之範疇與運作 一、地方政府基本角色功能 我國地方政府原為直轄市及省、縣市、鄉鎮市（區）等三級政府體 制，由於 1997 年台灣省政府組織精簡虛級化，我國現行的地方政府實 務上僅剩直轄市、縣市政府與鄉鎮市（區）公所兩級政府。就法治面而 言，我國地方制度法第 18 條至第 20 條分別詳列直轄市、縣市、鄉鎮市 的自治事項，縣市部分可歸納為十三類8、在鄉鎮部分則是九類9，其中 縣市的社會服務事項為： （一）縣（市）社會福利。 （二）縣（市）公益慈善事業及社會救助。 （三）縣（市）人民團體之輔導。 8地方制度法第 19 條： 一、組織及行政管理事項；二、財政事項；三、社會服務事項；四、教 育文化及體育事項；五、勞工行政；六、都市計畫及營建；七、經濟服務；八、水利；九衛生 及環境保護；十、交通及觀光；十一、公共安全；十二、事業經營及管理；十三、其他依法律 賦予之事項。 9 地方制度法第 20 條：一、組織及行政管理事項；二、財政事項；三、社會服務事項；四、教 育文化及體育事項；五、環境衛生；六、營建、交通及觀光；七、公共安全；八、事業經營及管 理；九、其他依法律賦予之事項。29 （四）縣（市）宗教輔導。 （五）縣（市）殯葬設施之設置及管理。 （六）市調解業務。 鄉鎮市自治事項的社會服務事項如下： （一）鄉（鎮、市）社會福利。 （二）鄉（鎮、市）公益慈善事業及社會救助。 （三）鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。 （四）鄉（鎮、市）調解業務。 地方政府為直接服務民眾、滿足民眾需求的重要行政組織。實務上， 民眾從出生、受教育、就業、就醫甚至到死亡等的各種日常生活所需皆 有賴地方政府規劃、執行與管理。然而，我國政府體制長期重中央、輕 地方，近年由於地方制度法、財政收支劃分法等重要法令立法完成，地 方政府的地位逐漸受到重視，但地方政府資源比之中央政府仍有限，相 關政策及組織法令規範更是不足，此一狀況尤其在最基層的鄉鎮市區公 所更加凸顯（張又升，2004）。 二、鄉鎮市區公所組織定位與基本職能 鄉鎮市區公所作為最基層的地方政府，其與上級政府之分工、協 調、溝通、互動，實將直接影響行政機關為民服務之績效表現。中央政 府或縣市政府規劃政策，鄉鎮市區公所執行並反應問題，再回饋修正政 策，基於上述基本原則，公所之組織定位與基本職能可歸類為以下幾點 （張又升，2004）： （一）組織定位 1、最基層的地方政府行政機關 各鄉鎮市區公所位於地方政府的最基層，與民眾接觸最頻繁也 最直接深入，是民眾與政府間最重要的互動管道，公所服務成效的
30 良莠直接影響民眾對政府的觀感，因此也是各級政府為民服務績效 展現的最主要窗口。 2、上級政府的政策執行機關 公所是政府為民服務的第一線，除部分自治事項外，主要為執 行上級政府（包括中央政府、縣市政府制定之政策），縱上級政府 制定之政策如何完善，仍須公所配合貫徹政令與確實執行政策來發 揮服務功能，以滿足民眾需求。 3、地方公共事務的區域整合中心 鄉鎮市區公所業務功能幾乎涵蓋所有地方公共事務範籌，舉凡 教育、文化、社會福利、環保、工程、公用事業等均有上級政府單 位作為對應窗口。因此，實務上公所在轄區對於各項地方基層公共 事務應具備橫向整合協調的功能。 （二）基本職能 越接近民眾的地方政府，越能以最快的速度獲得資訊，也越能在最 短的時間內回應民眾需求（楊永年，2001），因此提供資訊、回應需求 及解決問題即是公所最基本的職能。此外，公所組織尚有承轉、服務、 領導及整合等四種功能（詹滿媚，1995），亦即公所必須具備將民眾需 求或申請案層轉至上級機關、第一線為民服務、領導最基層的社區與村 里鄰組織，與整合轄區內各項公共事務等四種為民服務工作。公所做為 最基層的地方政府，其功能幾乎涵蓋民眾生活的各個層面，也包含本研 究討論之主題：受理急難救助、審查、核定等工作。此外，公所亦須肩 負橫向協調轄區內中央政府與縣市政府所屬機關（如戶政事務所、地政 事務所、勞工就業服務站、警察分局、各級學校等）之任務。因此，公 所在行政學上係所謂基層官僚（street-level burraucraty）10，即直接接 10 意指實際負責運用法律法規進行具體行政行為的基層公務人員。其定義由學者 Lipsky（1980） 引進，其指出基層人員會實質影響政策內容與結果，也會改變機關與外界互動關係。
31 觸民眾並滿足其需求，進而達成機關目標的角色（呂育誠，2001）。 鄉鎮市區公所雖同樣皆為我國最基層的行政機關，但在法制上仍 可細部區分，民選鄉鎮市公所為我國行政系統之第三級政府，於現行法 制中屬地方自治法人，行政權直接歸於民選之鄉鎮市長指揮，並受民選 之鄉鎮市民代表監督；而直轄市及省轄市政府所轄之區公所則僅為組織 之派出機關。依此，則鄉鎮市公所應屬自治機關，而區公所則為需以市 政府之指令為依歸的派出機關。亦即鄉鎮市公所為民選首長，可辦理地 方自治事項，而區公所區長僅承市長之命，辦理自治行政及交辦事項（許 長仕，1995；梁景法，2000）。進一步言之，派出機關在性質上與自治 法人有下列三項差異（張潤書，2000）： 1、自治法人是地域性行政組織，派出機關則是功能性業務組織。 2、自治法人是綜合性的統治組織，派出機關則是單純的管理組織。 3、自治法人本身具有法律規定的權力，具有自治權；而派出機關 僅是上級機關代理人，主要為執行上級機關之意志。 綜上所述，鄉鎮市公所與區公所職權雖有許多差異，但其服務內涵 與功能定位在實際運作上並無太大差別，但若進一步檢視兩者在為民服 務、行政效率等等政府機關運作上的差異，則仍有許多待比較討論之 處。例如在民選的鄉鎮市公所中，如發生民選首長和縣市政府業務主管 單位間決策上的不一致，常致第一線承辦單位出現不知何所是從的窘 境，又如縣市政府各業務單位亦經常將本身特定業務事項的執行「交辦」 公所，使其公所業務長期處於複雜與不穩定狀態中（張又升，2004）。 我國自 2010 年後陸續成立六都11，地方政府體制在實證上也有相當多 研究討論，諸如廢除鄉鎮市層級選舉、或恢復直轄市中偏鄉區政自治等 爭議，惟渠等與本研究主題相關性不高，於本論文不予重複討論。 11 即台北市、高雄市、新北市、桃園市、台中市、台南市等六處直轄市。
32 貳、鄉鎮市區公所之社會福利政策執行相關研究探討 公所的角色職能，可能因為自治法人與派出機關有所不同，或是因為民 選首長的領導與施政方向有所差異，但在執行社會福利政策的功能面向上， 由於民眾社會福利需求需要快速與便利的回應，公所基於基層組織與位址的 近便性等特質，是民眾向公部門求助的第一選擇，甚至可以說是鄉鎮市轄區 層級唯一的選擇（張又升，2004）。 一、鄉鎮市區公所社會課業務功能 （一）業務範圍 鄉鎮市區公所主責社會福利業務單位為社會課12，社會課為公 所屬一級單位，置有單位主管（社會課長），分別掌理社會福利、 社區發展、公益慈善、社會救助、各項社會運動、全民健康保險 等社政事項，其業務性質一般依公務機關分類屬於社會行政。 （二）人力編制與運用 各鄉鎮市區公所社會課之人力包含正式編制人員（含課長一名 及各級公職人員）以及各種臨時人力（如約用社會工作員、約僱 人員、助理人員等），實務上由機關首長依業務需要指派。此外， 縣市政府社會局（處）亦有採駐點方式至鄉鎮市公所辦理特定社 會福利項目及接受相關諮詢之人力13。 （三）功能定位 公所社會課在整體政府社會福利組織中，兼負著直接受理民眾 求助、發送資源、提供服務的角色，對於民眾而言是最具可近性 12 部分公所因組織業務分工定位不同，有稱社役課、社福課、社服課者，亦有尚未成立社會課 的公所，仍由民政課統籌業務。 13 例如辦理國民年金駐點服務人員，僅由公所協助人事差勤作業，本質上仍為縣市政府人員。
33 的第一線服務單位。因此，通常公所社會課扮演一個綜合性社會 福利問題求助與申請的窗口，對於非服務項目的求助事項則扮演 反應需求、橫向連結的角色。 （四）服務現況 公所社會課主要直接為民服務之工作項目為各項社會救助或 津貼之受理申請與初審，包括：低收入戶、中低收入戶、中低收 入戶老人生活津貼、身心障礙者生活補助、兒童及少年（緊急） 生活補助、特殊境遇家庭、育兒津貼及生育補助、急難救助、天 然災害收容安置、身心障礙證明申請與核發、全民健保第六類加 保人加退保工作，此外，尚包括社區發展、社政表揚活動、樂齡 學習中心14以及弱勢族群之關懷服務（例如：遊民、獨居老人與 身障者、邊緣戶15關懷）等特定的福利服務工作。 二、相關文獻討論及研究 張又升（2004）的研究指出，對於鄉鎮市區公所執行社會福利政策 的相關研究討論，一直不是學界的研究主流，也因此有關地方政府社會 福利角色的研究有限，而以鄉鎮市區公所為討論主題的文獻更是難尋。 但張氏的研究也發現，仍有部分學者認為鄉鎮市公所的角色不應受到忽 視、值得研究探討，分述如下： （一）賴兩陽（2002）：認為中央政府的福利社區化政策既然強調分權 以及由下而上的精神，自不應忽略最基層的政府組織，因此，鄉 鎮市區公所應扮演什麼角色，發揮何種功能值得進一步加以探 究。 （二）呂育誠（2001）：政府功能運作依職務之層次可分為決策群、管 14 樂齡學習中心為教育部委辦計畫，一般由民間團體承接，惟近年來由公所主辦的也不在少數。 15 邊緣戶一般係指未符合長期性津貼救助（貧窮線以下）的福利需求人口。
34 理群及執行群三個類屬。其中執行群位於組織最基層，因其直接 接觸民眾，於民眾觀點與感受中為政府之「代表」，經常可以直 接影響市民的日常生活，並進而改變其對政府的支持態度。 （三）魏啟林（2000）：認為民眾在判斷政府機關的服務品質時，第一 線承辦人員的服務是否態度親切、熟練積極，往往成為深植人 心、印象深刻的評價基礎。 由上述討論可得知，鄉鎮市區公所的組織功能與定位，目前未被學 術界與實務界所重視。然而，公所是政府服務民眾的第一線，服務品質 直接影響民眾對整體政府施政的滿意度。是故，鄉鎮市區公所的角色與 功能，確實值得深入探究，尤其在於社會福利事項尚包含著本研究之主 題—急難救助政策，更是民眾求助與諮詢的第一線窗口，亦將是本研究 的核心焦點。
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