基層地方政府之急難救助政策執行—以「馬上關懷急難救助」為例.43

欲研究我國基層地方政府之急難救助政策執行，必須以 2008 年開辦的「馬 上關懷急難救助」為例進行探討。本章首節曾經提及，急難救助雖為我國社會救 助體系的重要政策之一，肩負照顧因急難事故而陷入短期貧窮者之責任。然而，

原有的層級化急難救助體系運行多年後，被發現許多待改進的缺失，例如：救助 對象限制戶籍而申請便利性不佳、申請資格與給付內容未有明確標準、依賴行政 裁量作為個案認定標準、繁瑣的行政程序降低時效性、救助成效無法評估等問題

（石晏宇，2010；孫健忠，2002、2008；賴麗伶，2008；薛承泰，2007）。

因此，2008 年中央政府面對經濟局勢的重大變動及新型態貧窮家庭的增加 趨勢，正式啟動「馬上關懷急難救助」專案，針對上述缺失進行改善，將全國各 村里納入急難救助通報及受理窗口，並強調「快」、「準、「效率」的特色，以 彌補過去層級化急難救助體系的缺失。「馬上關懷急難救助」的政策內容、特點 等分述如下：

壹、「馬上關懷急難救助」的政策內容 一、救助對象：

（一）負擔家庭主要生計責任者死亡、失蹤或罹患重傷病、失業或因其他 原因無法工作，致家庭生活陷於困境。

（二）其他因遭逢變故，致家庭生活陷於困境。

二、受理通報及申請窗口：

（一）村（里）辦公處

（二）鄉（鎮、市、區）公所 （三）直轄市、縣（市）政府

三、訪視小組：接獲通報 24 小時內必須組成訪視小組進行訪視，其成員如下

44

（一）核定機關之代表。

（二）村（里）長或村（里）幹事。

（三）當地立案社會福利機構（團體）或受社會信賴公益團體代表。

依據作業要點規定，訪視小組應實際訪視個案，符合資格者可於 24 小時內 獲得一至三萬元補助，若仍未紓困再回歸公所、縣市、衛生福利部層級化急難救 助體系或尋求民間資源給予協助，若為資格不符者可提供轉介服務。此外，要點 也規範有備用金制度，若個案具有急迫性時，訪視小組可立即發放新台幣五千元 現金紓困（內政部，2013）。

「馬上關懷急難救助」強調「速訪、速審、速發」，在資格審查中給予地方 政府相當大的裁量空間。另外，「馬上關懷」納入村里長、村里幹事以及民間專 業團體作為共同執行者，以期能多元評估個案境況，執行過程中如何對個案做出 評估，以及社會工作專業扮演何種角色，都是值得探究的議題。

貳、「馬上關懷急難救助」政策特點與相關討論

「馬上關懷急難救助」專案自 2008 年實施以來，如前述已累積學術界不少 的討論，該政策在我國現行的急難救助體系中的特殊性，以及基層地方政府執行 政策的現行狀況，經本研究整理如下

一、急難事由定義寬廣，執行機關擁有較大裁量權

「馬上關懷」申請救助資格為死亡、失蹤或罹患重傷病、失業或因其他 原因無法工作，致家庭生活陷於困境，細部申請要件未有明確定義，故實務 上仍仰賴政策執行機關的裁量。

二、申請地不受戶籍拘束，強化民眾便利靈通性

與以往層級化社政急難救助體系不同，有急難需求的民眾可直接就近於 居住地申請，不以戶籍地為限，增加民眾的方便性，相較於公所以及縣市急 難救助是以戶籍地做為區分原則，是一大特殊性。

45

三、審查擺脫以往行政作業模式，新增訪視小組導入民間專業

民眾申請後，公所應即時籌組訪視小組進行審查。在審查的過程中除依 基準表認定，亦由村里長、村里幹事提供在地觀點、民間團體提供社工專業 觀點，強化救助的公正性與公平性。

四、強調受理訪視及救助金撥付時限，重視民眾即時性需求

「馬上關懷」明訂執行機關應於一天內完成訪視，並於三天內核發救助 金，與以往層級化急難救助體系比較，展現迅速時效的特點，可以發現政策 設計對於即時性的重視。

五、發展緊急備用金制度，讓申請民眾可獲得立即性資源

「馬上關懷」授權訪視小組如遇有急迫性個案，得立即發給緊急備用金 新台幣五千元，對於具有即時需求的民眾給予紓困，剩餘款項再於核定 後 24 小時內發給。

「馬上關懷急難救助」雖於 2019 年由「強化社會安全網-急難紓困實施方案」

所取代，實施期間引發諸多討論，正反兩面的評價不一，本研究參考戴于文（2014）

的研究整理，就相關文獻進行探討：

一、非正式文獻部分：

（一）訪視小組的保密功能：古揆一等人（2010）研究以個案分析方式，

研究南投埔里社區的實施情況，發現訪視小組成員因強調在地性，

所以與地方社區緊密連結，但也往往無法確保個案資料的隱私保 護，使專業保密的工作倫理受到挑戰。

（二）社工專業定位：陳怡靖等（2010）探討「馬上關懷」中社工的角色 與定位，認為因不強制納入社工介入評估，再加上執行者有很大的 裁量空間，在沒有社會工作專業知識與倫理導引的情形下，是否能 作出對個案有利的裁量與評估，而此舉亦顯現社會工作專業有不斷

46

弱化的現象。

（三）政策興革建議：黃全慶（2015）的研究認為，雖肯定馬上關懷帶來 的改革，但也提出資訊化整合、調整發放時效、調整村里幹事角色、

聘用專業社工人力等數項建議。

二、碩博士論文部分：

（一）石晏宇（2010）以質化方法研究台北市文山區的福利輸送體系，研 究發現「馬上關懷」在可近性與可及性上有所提升，但在整合性、

連續性、公平性、可責性等方面有待改善。

（二）陳弘章（2010）則以量化方法分析台中市「馬上關懷」的訪查、核 定和撥款的影響因素，研究發現政治因素與專業素養為影響裁量權 的最主要因素。

（三）劉一龍、鄧佳明（2013）的研究則指出，「馬上關懷」確實能發揮 多元入口、在地救助、快速訪視與核發等效果。但相對的，政策施 行仍具諸多挑戰，需在「及時性」、「接近性」、「責信」和「服 務品質」等價值間多方取捨。

綜觀上開「馬上關懷」的部分研究文獻，可以發現研究者多肯定「馬上關懷」

有立意良善的規劃設計，但政策規劃者卻沒有考量到實際執行的困難，出現執行 與理想上的差距，殊為可惜。

參、「馬上關懷急難救助」與「急難紓困實施方案」的比較分析

衛生福利部在 2018 年訂頒了「強化社會安全網計畫」，將「馬上關懷急難救 助」在次年調整修正為「強化社會安全網—急難紓困實施方案」，並針對馬上關 懷過去不足的缺失反省思考，將急難救助納入整體的社會安全網絡，其中計畫的 主要政策檢討如下（衛生福利部，2018）：

一、因傷病、失業或其他原因而無法工作者，或因生活陷困引發之酗酒、吸 毒、精神疾病、婚姻失調、家庭衝突、親子教養、兒虐、家暴等事件，一

47

次性的救助已不足以解決其生活困境及多重問題。

二、基層承辦業務人力及專業度均不足，未能以家庭整體需求考量來協助求 助家庭，導致對於家庭或個人問題，未能確實評估、落實轉介及後續追蹤 與關懷，錯失介入先機。

三、社會福利專業分工日趨複雜，以致急難救助之辦理常忽略服務的連續性 與一貫性。具多重問題之個人或家庭，亟待透過社工專業評估及相關機 制，加強橫向聯繫及跨域資源整合。

基於上述政策檢討，衛生福利部參照「馬上關懷急難救助實施計畫」執行機 制，擷取執行經驗與優點，建構速評、速發、社工專業評估及個案管理機制，以 補現行社會安全體系之不足（衛生福利部，2019）。其中前者速評、速發乃原馬 上關懷急難救助之特色，後者社工專業評估及個案管理機制即是急難紓困的方案 重點，綜觀兩者間的相似度極高，但仍有少部分相異處，整理如下表 3-2：

48

49

從上表可得知，兩計畫（方案）間，在救助對象、受理窗口、個案核定及轉 介、給付及認定基準、書表文件等有些微相異點，簡要分析如下：

一、救助對象：將因經濟因素而有自殺風險、脆弱家庭、家庭暴力及性侵害 等個案正式納入，並正式納入「已申請福利項目，尚未核准期間」之狀 況。

二、受理窗口：擴大通報網絡，除原有之本人或親人、鄰里、社區、學校、

相關機關、機構、團體，再增加便利商店、警察單位、家庭暴力及性侵 害防治中心、醫療機構等。

三、個案核定：依救助對象之新增，納入縣市政府之核定權責。

四、個案轉介：除將鄉鎮市區公所也納入轉介權責單位外，於正式文件中新 增「社會救助連結社會福利服務流程」，將轉介流程明確化、轉介資源 具體化。

五、認定基準表：納入個案後續多元評估部分，強制訪視小組應就個案或家 庭進行脆弱家庭或保護個案評估，以加強個管機制。

六、給付基準：刪除同一家庭每年領取急難救助金總額新臺幣十萬元上限規 定。

綜上分析，新一代的「急難紓困實施方案」確實在內容部分加入許多社會工 作專業評估及個案管理機制，並扣緊衛生福利部普設區域家庭福利服務中心之政 策，將上開權責加諸於家庭福利服務中心之社工員（師）身上，惟實際政策執行 狀況如何？是否確實能達成政策設計目標？仍待研究得知。此外，鄉鎮市區公所 角色在新方案中仍然肩負重要角色，包含受理通報、籌組訪視小組進行評估及核 定（包含六歲以下多重脆弱因子家庭、保護議題事件、脆弱家庭事件之辨識）流 程、以及負責個案後續資源轉介的功能，依現行鄉鎮市區公所的人力資源及組 成，是否能確實擔負起此項工作任務？有哪些因素影響此一政策執行過程？因急

綜上分析，新一代的「急難紓困實施方案」確實在內容部分加入許多社會工 作專業評估及個案管理機制，並扣緊衛生福利部普設區域家庭福利服務中心之政 策，將上開權責加諸於家庭福利服務中心之社工員（師）身上，惟實際政策執行 狀況如何？是否確實能達成政策設計目標？仍待研究得知。此外，鄉鎮市區公所 角色在新方案中仍然肩負重要角色，包含受理通報、籌組訪視小組進行評估及核 定（包含六歲以下多重脆弱因子家庭、保護議題事件、脆弱家庭事件之辨識）流 程、以及負責個案後續資源轉介的功能，依現行鄉鎮市區公所的人力資源及組 成，是否能確實擔負起此項工作任務？有哪些因素影響此一政策執行過程？因急