第四章 基層地方政府執行急難救助政策之研析—以政策本身設計
第一節 政策本身設計
在文獻探討中提到，政策的標準與目標（policy standard and objectives）
會影響組織間的溝通與執行活動與政策執行人員意向。2008 年「馬上關懷急難 救助」政策的誕生，打破了原來鄉鎮市公所、縣市政府與衛生福利部急難救助層 級化體系之政策規劃，改變了公所執行急難救助政策的思維與方法，也產生許多 政策思考與討論，至 2019 年的「強化社會安全網-急難紓困實施方案」，絕大部 分政策規劃內容仍沿襲前者的特殊性，再針對不足之處加以修正補強。其次，在 資訊化的時代，政策執行需要完善的資訊系統工具配合辦理，工具的良窳亦可能 影響政策執行的成效。最後，政策執行仍需要監督與績效評估，目前政策設計上 如何評價執行機關的成效，亦將影響政策執行的過程及結果。為此，本節將針對 急難救助本身政策規劃與設計的相關議題進行研究，並依據文獻探討及研究問 題，分為下列三項進行討論：
壹、政策的規劃與目標
一、「馬上關懷急難救助」的政策規劃檢討
學者孫建忠（2008）在馬上關懷急難救助政策實行之初即觀察到幾項政 策上的特殊性：
（一）靈通性：強化網絡通報單位的功能，納入多元通報系統。
（二）及時性：規定相關法定程序的時限，強調「速訪、速核」。
（三）回應性：對急迫性個案建立備用金制度，強調「速發」。
（四）在地性：訪視小組成員由在地人士組成，擴大社區關懷及參與。
（五）穩定性：中央政府編列預算支應，財源穩定及充裕。
上述特殊性，也是馬上關懷政策設計上的優點，為許多研究文獻所肯認
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（石晏宇，2010；戴于文，2014；黃全慶，2015）。但實際執行面上，鄉鎮 市公所執行者是否也同樣認為該政策具備上述優點，從本研究對於某公所的 訪談中可得知，「馬上關懷」政策在「穩定性」特點上為執行者所肯定；「靈 通性」一項多數執行者認為立意良好，但由於社會形態轉變，仍待宣導加強。
另外，由於籌組訪視小組仍須各單位配合時間，且政府機關從受理到核撥款 項，仍須相關內部行政作業配合，在「及時性」（速訪、速審）及「回應性」
（速發）部分，多數受訪者認為陳義過高，實際上難以達成：
「都常我們對民眾核定多少金額後通報給縣府，縣府都會依通報的金額直接撥款下來，可 以說是穩定性高，且資金充足的支援。」（A3）
「如果要說馬上關懷的優點，我覺得是強調通報跟訪視，不是重視在過去民眾來申請的行
政作業，這是社工訓練強調的，也是建立起各單位的運作模式…」（A3）
「民眾希望的當然是要快點拿到錢，雖是救急不救窮但這也是要有一定的篩選和評估一些 作業上的程序才不至於錯放，實務上不太可能可以 72 小時內撥款，我覺得合理的應該是 10
個工作天內可行。」（A3）
「關於速審速發這部分，因為承辦人不是單只有做急難救助的工作，所以我們收到急難救 助通報後，其實很難在他規定的時間內完成所有程序。因為還要聯絡其他的單位去審查、
去訪談，而且還要經過會計作業主計、財政方面的配合其實是沒有這麼簡單的。」（A6）
由上述內容可得知，受訪者肯定馬上關懷強調「網絡通報單位」的功能，
以及「訪視小組」的政策規劃設計，並且認為這些政策思考也改變了鄉鎮市 公所受理急難救助案件的工作方法19。然而，馬上關懷要求 24 小時內訪視、
即時發給救助金的要求，依現行行政機關的作業程序，可以將之視為目標，
但實務上並不易達成。在黃全慶（2015）的研究中，也可以得到上述結論的 印證。黃氏認為馬上關懷具有實地訪查、權限下放公所、多元通報與受理等 眾多優點，但在時效方面，雖然強調應速審，然而如相關配套措施無法同步
19 有關「網絡通報單位」及「訪視小組」兩項議題，本研究於次章另闢專節探討。
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配合，審核之品質恐不易確保。
此外，受訪者也認為，馬上關懷規定的急難事由，除死亡外多聚焦在負 擔家計者因罹患重傷病、失業或其他原因而「無法工作」因而陷困的面向，
且核定基準從新台幣一萬元起跳，由於在實務上第一線受理的個案狀況十分 多元，馬上關懷的規定反而不若鄉鎮急難救助或是民間資源較具彈性：
「中央的一些急難救助規定在我們第一線是會遇到各式各樣的問題但都是因為規定死板沒 有變通的方式。反觀我們的鎮急難就可以來幫忙這樣的問題，像特殊急難事故和生活扶助
這兩個部分就可以讓我們來幫忙這些規定上沒辦法被照顧的民眾。」（A3）
再者，本研究文獻探討中即提及，貧窮實際上並非鐵板一塊的存在，是 具有流動性的，雖然急難救助的政策目標為「救急不救窮」，但何謂「急」？
何謂「窮」？在實務上受理案件時不易立即辨識，以現代社會經濟變動劇烈、
家庭功能漸次萎縮的情況下，經常出現的是「又急又窮」、「窮中帶急」、「急 後生窮」等多元複雜的狀況。黃全慶（2015）的研究即提到，「就算給付最 高額度三萬元，仍未必能解決民眾之需求。在這些情況下，可能不再是急難 救助，而是陷於貧窮困境之問題」，在本研究的訪談中，受訪者也提到上述 的狀況：
「現在的政策我是覺得不錯，但有些家庭一次給他三萬，可能不會確實用在紓困上，如果
分段給他效果可能比較好。例如像緊急兒少的部分，分六個月給，也有縣府的社工去看過，
對他們可能幫助比較大…」（A8）
「其實大部分的民眾也不曉得自己的狀況是急還是窮，所以我的觀念是，我們公所做急難
救助只是一個窗口，讓民眾有機會進來，進來之後再看要給他們什麼協助，有時候不是給 他一萬兩萬就可以解決問題」（A1）
綜上所述，就政策本身設計的角度而言，實施十年的「馬上關懷急難救 助」對我國急難救助政策的執行產生深遠的影響，其確立了網絡通報與專業 訪視評估兩大工作方法，但在實際執行面過於強調時效性，導致陳義過高，
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且強調一次性的經濟救助，忽略了多重問題家庭的狀況。
二、各項急難救助種類未整理統合
在文獻探討中曾經提及，我國現行急難救助體系多元，主管機關分屬不 同部會，包括社政部門、教育部、原民會以及退輔會等，其中社政部門急難 救助從地方到中央又有四套制度（鄉鎮市公所、直轄市及縣市政府、衛福部 急難救助，以及強化社會安全網-急難救助實施方案），整體急難救助制度過 於複雜，民眾通常無法瞭解其中相關規定，甚至第一線的執行者亦多不能瞭 解全貌。
進一步言之，在我國各個急難救助項目中，申請時是否需要資產調查即 不相同，有些項目之間尚存有順序、備位或扣抵關係20，承辦人不易充分理 解，例如「急難紓困實施方案」一方面與原有層級化急難救助互不排斥，但 另一方面又期待公所優先協助民眾申請此項目，容易造成混淆，歷年來也迭 有「疊床架屋」之議（黃全慶，2015）。此外，鄉鎮市公所承辦人員受理民 眾的求助，大多不會調查其是否具有榮民或原住民身份，甚至多數不諳相關 規定及申請辦法，此一現象在本研究也獲得印證：
「對於榮民急難和原民急難救助這資訊我了解得比較沒這麼完善，所以會建議可建立一個 讓我們這些承辦人員彼此可以溝通的橋樑。比如有些案件或許這位民眾不符合原先申請紓
困種類的條件但是或許他符合其他紓困的種類那我們就可以幫他轉介。」（A3）
「如果不是課長提醒，我一開始真的不知道特境緊急生活扶助跟急難紓困是互斥的，也不 知道規定在哪裡沒看過…」（A3）
「急難種類很多，這就有賴於急難紓困的承辦人要很了解這民眾的身分及他應該可以走哪
個急難紓困的方案對他是比較有利的。」（A4）
「其實這種橫向的資源，連承辦人都不容易全部瞭解，看是否應該有個資料庫可以做一些
20 「順序」及「備位」為申請項目間具有優先次序關係。「扣抵」則是申請某項目後，再申請 他項目時，補助必須扣除該項目餘額。
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「例如像原民的，說真的這個區塊我們就比較不了解，我們又不是公務人員專門處理的，
只能對我們比較有常在接觸的補助部分了解而已。」（A7）
而上列現行各項急難救助制度，實務上在某公所的政策執行者部分，究竟 是如何擇選受理？運作情形如何？經本研究訪談整理原則如下：
（一）互補性原則：
1. 事故發生者為負擔家庭生計者，原則使用急難紓困方案；事故發生者為 非負擔家庭生計者，原則使用公所急難救助。
2. 如遇民眾有特殊需求，則後續依層級化原則轉上級機關申請縣市急難救 助（衛福部急難救助則極少使用）。如經救助後仍有需求，則以轉介民 間急難救助為首要。
「急難紓困從一萬元起跳最高可以核到三萬，所以比較符合規定的案子例如年輕人或 是家有老小要養的，我會傾向給他急難紓困。反之，就給他一萬元以內的鎮急難，怨
無不怨少…」（A3）
「…縣急難救助…其實很少會用到，除非一些厲害的民眾自己指名要申請…轉到衛福 部就更不可能了，通常急難紓困或是鎮急難給他還不夠的，就轉民間…」（A3）
（二）補充性原則：
1. 求助者或戶內成員如具學生身份，則多數案例學校均已協助申請教育部 學產基金救助，且公所亦不會將其視為資源重複。
1. 求助者或戶內成員如具學生身份，則多數案例學校均已協助申請教育部 學產基金救助，且公所亦不會將其視為資源重複。