第三章 蔣介石的現代國家觀與地方政治改革理念
第三節 地方政治改革措施的擬定
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第三節 地方政治改革措施的擬定
蔣中正所主張的「管教養衛」原則，在其核心精神與具體的實踐上具有彼此 環環相扣的特性。而相關政策的落實對蔣中正而言，更需要有效率且良善的地方 行政體制作為基礎。所以除了透過制定各種相關政策與法規之外，要貫徹「管教 養衛」的措施除了加重政府的權責之外，更需要的還是要有高度的行政效率，因 此可以說地方政制的改善是「管教養衛」政策能否成功的前提。483接下來將進一 步討論蔣中正對於地方行政制度革新的相關的各項具體政策及其影響。「當時所 訂整理湖北政治綱要，就是這十八條，其中有幾件很重要的事情，如編查保甲戶 口，清丈土地，編造各縣地方正式預算，推行各縣合作事業，創辦集團農場，這 幾項，現在或是沒有辦好，或是尚未開始舉辦，希望今後能夠積極舉辦，儘先完 成才好。不僅是各民政長官努力來做，凡是匪區各高級軍官，對於所駐區域以內 一切政治上的設施也要如此實行，和地方民政長官通同合作，切實照著綱要來做，
不要以為這些事，是專屬民政範圍，帶兵官可以不管，必要如此，政治與軍事才 能協同推進，剿匪才能澈底成功，各地方才有真正清明之一日。」
壹、革新地方行政制度
在民國21 年（1932）12 月召開的第二次全國內政會議中，蔣中正曾提出修 改地方行政機關組織案，其中，在省制改革上分別是省政府合署辦公與設置行政 督察專員兩項方案；484縣制改革則分別為縣政府裁局改科與縣分區設署兩項。其 中行政督察專員與縣分區設署已於民國21 年在三省剿匪總部有過施行的經驗，
因此民國23 年南昌行營陸續根據前三省剿匪總部的相關命令，進一步制定與頒 布剿匪省份有關省制與縣制改革的組織規程，並以「確定系統、集中權責、充實 組織、緊張工作、節約經費」作為展開各項行政制度革新的原則。485
一、行政督察專員制
有關省級行政制度改革在清末即有所討論，民國成立以後更有諸如改委員制 為省長制、縮小省區等議題被提出。縮省制的提出乃在於傳統的省區幅員過於廣 大，正如同時人所稱「原有省區，埓於歐洲一國」，而行政督察專員制度便是基 於省區過於遼闊、監督管理不便的背景下，作為「縮省理想」實現以前的過渡性 措施。486根據蔣中正在「豫鄂皖三省剿匪總司令部為頒發剿匪區內各省行政督察 專員公署組織條例訓令」一文中表示：
483 陳之邁，〈研究行政督察專員制度報告〉，《行政研究》，第 1 卷第 1 期（1936），頁 53。
484 朱節之，〈改革省制運動之各見〉，《政治評論》，第 74 號（1933.10），頁 817-818。
485 軍事委員會委員長行營編，《軍事委員會委員長行營政治工作報告》，頁 3。
486 中國國民黨中央委員會黨史史料編纂委員會編；羅家倫主編《革命文獻》，第 71 冊（臺北：
中央文物供應社，1989），頁 219；曹雄，〈中國地方行政督察制度的研究〉，《政治評論》，
第45 號（1933 年 4 月），頁 17。
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按我國省區，大都地域遼闊，交通不便，所轄縣治，多者逾百，少者亦六 十以上，遂使省與縣之間上下遠隔，秉承、督察兩俱難周，以故省政府動 有鞭長莫及呼應不靈之苦，而出任縣長者輒存陽奉陰違蒙蔽取巧之 心。……。本總司令鋻往籌今，當時在贛乃有總部設立黨政委員會之 舉，……，即以分會委員長兼任駐在地之縣長，集中黨政軍之事權於一處，
使負監督各縣及整頓本縣之重任。試辦以來，頗著成效，……，欲試行移 植此制而推廣之，或逕名之為行政督察專員，創立較為完備之制度。……。
得以形成澄清吏治、剷除匪患之重要樞紐。487
因此，行政督察專員制度事實上有其歷史因素的考量，也就是過去由於省域的遼 闊與縣份的眾多，長期使得省政府對於各縣的監督與考核難以有效的落實，政令 的推動常有阻滯。所以為了解決省縣之間上下隔閡的缺點，在行政督察專員制成 立前各省已有類似的作法，例如廣東行政委員制、廣西行政督察委員制、新疆區 行政長制、雲南殖邊督辦公署、江西黨政委員分會制與區長官制、安徽首席縣長 制、江蘇行政區監督制、浙江縣政督察專員制等。488此類皆屬臨時增設的督察機 關，目的在於輔助省政府在權力不及之處，是一種因時因地制宜的作法。但也因 為有確實的監察需要，使得各省發展出相似卻不統一的作法。
民國21 年 8 月，行政院與豫鄂皖三省剿匪總部分別頒布《行政督察專員暫 行條例》及《剿匪區內各省行政督查專員公署組織條例》。489至於兩者之間最大 的差異，在於督察專員的遴選與任免。依據行政院條例所設置者，如蘇、浙、陝、
甘、湘等省，其專員由省政府委員會議決遴選；依據三省剿匪總司令部條例設置 者，如豫、鄂、皖、閩、川、黔等省，其專員則由委員長行營任免。490而自民國 21 年起開始於剿匪省份實施行政督察專員制度，主要目的在於作「省政府對各 縣耳目之寄。」491據民國21 年 10 月起曾任湖北第七區行政督察專員的雷嘯岑回 憶：「是歲八月，蔣委員長採納德國顧問的建議，認為中國各省區域遼闊，交通 不便，而行政體制只有省縣兩級，諸多扞格，尤其對於剿共事宜，難收指臂相依 為用的功效，如不將省區縮小，即須在省縣兩級之間，增設一種承上啟下的機構，
487 「國民政府關於批准〈剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例〉備案的訓令」（1932.10.10），
中國第二歷史檔案館編，《中華民國史料檔案資料匯編》（南京：江蘇古籍出版社，1994），
第五輯第一編，政治（一），頁104。
488 沈懷玉，〈行政督察專員制度之創設、演變與功能〉，《近代史研究所集刊》，第 22 期上
（1993.6），頁 421-459。
489 「行政院公佈行政督察專員暫行條例令」（1932.8.6），中國第二歷史檔案館編，《中華民國 史料檔案資料匯編》，第五輯第一編《政治（一）》（南京：江蘇古籍出版社，1994），頁 101-103；「豫鄂皖剿匪總司令部公布《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》」（1932.8.6），
中國第二歷史檔案館主編，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》，下冊（合肥：安徽教育 出版社，1994），頁 465-467。
490 「行政院秘書劉泳闓關於行政督察專員制度實行概況簽呈」（1935.9.16），中國第二歷史檔 案館主編，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》，下冊，頁465-467。
491 軍事委員會委員長行營編，《軍事委員會委員長行營政治工作報告》，頁 2。
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乃可增進行政效率。蔣公首可其議，交由楊秘書長妥擬方案。」492然而，由行營 所擬定的行政督察專員制度在施行一段時間後，發現在實際的運作上產生了一些 職責劃分與指揮調度上的許多缺點，例如：（1）專員無法與聞省府對縣長之任命，
使其對縣長的考核與督察工作無從發揮效力，形同具文；（2）對於各縣之財政預 算、決算以及預備費之動支無法參預，僅能臨時巡視與事後糾正，造成成效不彰 的問題；（3）省府各廳處所發布之重要法令文書，常常未經專員核轉，使專員無 法發揮承上啟下、層遞考核之樞紐。因此，南昌行營又根據各省實施狀況以及建 議，進一步改進職責劃分的缺失，於民國23 年（1934）頒訂定《各省行政督察 專員職責系統割分辦法》，期使行政督察專員在省縣間的職掌規定更加嚴密，以 改善專員只能流於承轉省縣公文的毛病。493
有關行政督察專員制度的實施過程中，由於各省的實際施行狀況並不完全一 致，其中以督察專員是否應該兼任轄縣縣長以及兼任保安司令等問題，不同省份 有不同的做法，因此引起許多議論。494然而，根據南昌行營的想法與規劃：「此 項專員制度，督察轄區各縣之行政，則有類於舊日之道尹；兼保安司令，統領軍 政及民眾武裝自衛事項，則有類於舊日之鎮守使；兼領駐縣縣長，則有類於前清 之直隸州知州，俾能示範轄縣，並實知行政甘苦，不致蹈舊日道尹祇司上下承轉 徒作空疏批評之弊。……，完全等於省政府之一分府。」495可知蔣中正的方案中，
行政督察專員必須兼理縣長，以及需要擁有保安司令調度行政區內民眾武裝的權 力，乃是行營最初預設的目標，惟有「專員必須兼區保安司令，及駐在地的縣 長，……。兼區保安司令，才能切實管轄和整理地方團隊，才能逐漸謀人事經理 調度的統一，才能發揮分區設立專員的效能。」496此外，正如南昌行營所闡明設 立行政專員的用意時如此說道：「現在我們要劃定保衛區域，要設行政專員，最 大的一個用意，就是要建立推行徵兵制度的基礎。」497由此可知南昌行營可以透 過行政督察專員的任命，得以逐漸掌握地方武裝力量與調度，並且有效監督縣長 的施政。然而，由於行政督察專員的權限涵蓋了地方民政、財政與治安等各項基 本權限，已儼然為一級行政區劃，讓原本中國省縣二級制的行政區劃制度，逐漸
492 雷嘯岑，《憂患餘生之自述》（臺北：傳記文學雜誌社，1982），頁 86。
493 「訓令豫鄂皖贛閩省政府暨行政督察專員為訂定各省行政督察專員職責系統劃分辦法令發遵 照」（治字第八五九四號二三年七月一日），〈命令〉，《軍政旬刊》，第27 期（1934），
頁7-9。
494 根據陳之邁的考察，發現專員應否兼代縣長，各省制度極不劃一，且各方之議論亦言人人殊，
莫衷一是。例如江蘇省專員以不兼縣長為原則、浙江省專員部分未兼縣長、江西省之制度主 張可兼可不兼、其他各省大致均兼任縣長。至於法令之規定，亦有不同。豫鄂皖三省剿匪總
莫衷一是。例如江蘇省專員以不兼縣長為原則、浙江省專員部分未兼縣長、江西省之制度主 張可兼可不兼、其他各省大致均兼任縣長。至於法令之規定，亦有不同。豫鄂皖三省剿匪總