第四章 江西的地方政治革新與農村復興
第二節 「管教養衛」具體措施的實踐
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第二節 「管教養衛」具體措施的實踐
前述對於江西省地方行政體制的變革已有說明，對於蔣中正或熊式輝來說，
地方行政效率的高低關係著其「管教養衛」等理念是否能夠有效落實的重要關鍵 因素，因此可以說前述行政制度與行政效率的改進，是落實相關具體措施能的基 礎。接下來則進一步說明江西省在「管教養衛」措施上的實際作法。根據蔣中正 在民國25 年（1936）5 月於南京高級行政人員會議的演講中，對「管教養衛」的 具體實踐方向作了清楚的闡釋，其要旨可歸納為：養（經濟）的方面力求財政收 支平衡，提高生產建設；教（教育）的方面先求質的改良，再謀量的發展、尊師 重道，端養士氣，以轉移風氣，振作人心；衛（保衛）的方面應建設最低生存基 礎的國防、落實保甲與壯丁訓練實施、裁撤團隊與改良警察之必要、注重國民體 育與公共衛生；管（管理）方面力求法度完密，部勒整齊、政府應以科學方法管 理一切，統治一切。625此外，對於收復區的復原，也是基於「管教養衛」的原則 進行復原工作，其中包含了：農村金融緊急救濟、農村合作、土地整理、施行特 種教育、保甲制度與戶口編查等項。
壹、行政管理的改良
在管理的方面，除了前節所述及的省縣行政制度改革之外，同時還有包含了 各種行政技術與制度的革新。例如以財政為例，杜絕過去的弊端，採行現代財政 各項技術，不僅可以提升行政效率，避免貪污。
一、財政管理與統一經徵
地方財政的整理主要包含了建立現代化的地方財政體系，諸如成立縣金庫、
實行預算制度、改革田賦征收體制等。民國 23 年德國籍國聯政制專家晏納克
（Wlofgang Jaenrcke）在其有關地方政制改革的意見中即提到：「租稅庫存之不統 一及徵收機關之分散，亦為行政之弱點，補救之法，每縣應設立一縣金庫而統一 之，然後繳解於主管機關。」626地方財政的整理主要是為了減輕民眾的負擔，除 了消除苛捐雜稅以外，最重要的還是必須改革整體的稅賦的財稅徵收與會計、經 理等制度，以建立現代化的財政系統，納入會計原則與預、決算制度等。也就是 所謂的財政「四權分立」，即將經徵、出納、會計、審核四種職權，明白劃分，
各別執行，避免集中於一二機關，造成得以蒙混出入、任意造假的情形，以杜絕 過去諸如侵蝕、中飽、挪移、延欠、虛構、浮濫等弊端。因此江西省在民國26 年 6 月全省行政會議時，正式提出財政「四權分立」之政綱。在此政綱下，於省、
625 蔣中正，〈建國的行政〉（1936.5.16），秦孝儀主編，《總統蔣公思想言論總集》，卷 14，
頁278-308。
626 〈地方政制改革意見書〉（1934.12），全國經濟委員會編，《全國經濟委員會政制專家晏納 克報告》（出版地：不詳，1934），頁 5。
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縣兩方進行檢討，主要的措施包含：統一經徵機關、推廣金庫組織、樹立會計制 度、厲行審核工作等項。627
各種財政制度的改進，都是為了防止經徵人員有機會可以上下其手，或者任 意攤派稅款等。例如民國24 年（1935）就曾針對地方財政的改革有所評論指出：
各縣地方財政向甚紊亂，收支預算之未能確立，稅捐之苛雜，人民負擔頗 重，地方經濟枯竭，而支出之漫無標準，徵收之弊漏叢生，亟有賴整理釐 正，而又屢因窒礙，未能實行。在過去一年怠均已分別矯正，如各縣之收 支預算，均經財政廳核定遵行，按月計算，亦須造報審核，以杜浮濫，各 縣計政得入正軌，……。另辦九江、南昌兩地營業稅，以謀賦稅負擔之平 均，凡此皆足以顯示本省人民負擔，日就減輕，財政漸入正軌。628 又以預算制度來說，江西省於民國31 年（1942）頒佈「縣預算辦法」，規定各縣 按自治財政的收支範圍編制預算，時任第四區專員的蔣經國曾說明了預算制度的 精神：
現在贛縣縣政府是在儘量使收支納於預算正軌，由每年八十萬的預算，擴 充為今年五百萬，明年預定為一千二百萬。這不是祇知道擴充預算，不恤 民艱，你要知道，像以前捐款時，經過層層的剝削，一百塊錢的捐款到了 政府手裡，祇變成一塊錢，現在要通盤籌劃，把應該用的錢，一概列入預 算之內，……，來確實做到祇派一次款。629
也就是說，透過編列預算的方式，使縣政府的財政能夠達到統收統支的效果，避 免區長或保甲長隨意以各種名目向民眾攤派款項，而無法受到監督。因此預算看 似逐年增長，但民眾的負擔卻能因為任意攤派的削減而達到確實的減輕。江西省 為了改革賦稅徵收避免中間人可能產生的弊端，採取了諸如創立縣經徵處、恢復 意圖以及設櫃徵收等措施，以下則分別進行說明。
（一）縣經徵處
裁局改科後，田賦徵收事宜由縣政府下設第二科負責。但是基層徵收還是存 在大量戶差人員，依然把持田賦的催收、經徵事宜，不一的問題，有由地方紳士、
商戶包攬者，有自封投櫃者，有戶書手帶串票下鄉游徵者，田賦徵收人員駁雜不 齊，舞弊成風，例如「各縣政府對經徵人員，每就原有戶書、架書等或寄蠹餘各 縣糧政稅務多年之稅差書吏改委充任，平日不支薪餉，專以欺侵浮勒自肥，縣長 利其值廉，藉以中飽經費，上下結託，相率為奸。」630換句話說，田賦徵收還是
627 贛政十年編輯委員會，《贛政十年：熊主席治贛十週年紀念特刊》，頁 18851-18853。
628 〈江西一年來經濟之建設〉，《經濟旬刊》，第 4 卷第 1 期（1935），頁 2。
629 何智霖主編，《贛南與松滬記》，上冊（臺北：國史館，2009），頁 561。
630 〈江西省各縣經徵處組織規則〉，《江西省政府公報》，第 846 號（1937），頁 1‐3。
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掌握在所謂的戶書、架書等傳統胥吏手裡，根據地政學校實習人員葉倍振在其江 西省地政局的實習調查日記中就曾記載：
田地種類或科則調查表，無卷可查，科中人員不能填答，據稱關於科則等 事項，祇有舊辦推收事宜之架書陳立本等二人或能知悉，……，居恆對於 田賦舊管事項，不肯輕易告人，視作秘寶。631
上文中所謂「辦理推收事宜的架書」指的就是負責管理舊日縣衙地籍冊與土地買 賣的胥吏，同時也是最為清楚地方田土應徵稅額與對象的負責人。632有鑑於此，
為強化稅賦的徵收以及改革經徵人員類似傳統胥吏舞弊的現象，江西省政府開始 在各縣推行「經徵處」制度，擬由受過現代化訓練的行政人員取代傳統的衙門胥 吏進行田賦的徵收。
根據江西省規劃，為「切實整理全省財政，統一各縣徵收，並健全經徵機構」
起見，於民國26 年（1937）各縣開始推行經徵處制度，由各縣成立經徵處，各 經徵處分設兩組，分別掌理田賦、地價稅與其他諸如契稅、營業稅、牙當稅、屠 宰稅、菸酒牌照稅等稅目的調查及徵收事宜，並預定裁汰原有的戶差人員，改由 各縣經徵處設辦事員及催徵警辦理相關事務，同時各項徵收之稅款必須當日悉數 繳解各縣分金庫或鄰近縣分指定分金庫核收。633藉由經徵處之設立，將原本把持 在傳統胥吏手中的稅收徵收事宜收歸縣政府管理，徵收人員納入公務系統當中，
避免地方私人勢力的把持以及自肥舞弊之發生。
然而，在實施經徵處的過程中，由於制度之轉型在人力的教育以及相關的規 劃上並未能完全同步，因此同時也面臨了許多實際執行上的問題，例如當時有官 員即抱怨經徵查核無門的現象：「財政局裁去架書後，無底冊根據，僅收三成，
後乃重請架書數名回縣服務，但架書亦知此為暫時之利用，故不甚出力。」634又 根據中央政治學校地政學院分發於江西省政府實習的周炳文對於各縣經徵事宜
631 葉倍振，〈南昌實習調查日記〉，收入蕭錚編，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》，
第172 冊（臺北：成文出版有限公司，1977），頁 85846。
632 中國傳統土地交易有所謂「推收過割」之制，其中與魚鱗圖冊的規定有關，而相關的舞弊亦 從中所由生。清代陸世儀就曾經評論地方在賦役徵稅上之弊端時說道：「用黃册有六不便，
用魚鱗册有六便。何謂六不便：凡州縣田為都為圖共若干額俱有定額，斗則俱有定數，主者 一覽而知。自用黃册即有推收，田既混淆，數難稽核，啟奸人飛灑之弊一也；有推收卽有簿 書紙筆之費，書寫計算之勞，糜朝廷之工食，役長吏之心目二也；荒區熟區本有坐落，自推 收一亂，荒熟混淆，豪强者得輕糧，貧弱者累重稅，偶遇水旱蠲減，盡歸强有力者，貧弱毫 無沾惠三也。」（清）陸世儀，〈論魚鱗圖冊〉，收入徐棟輯，《牧令書》〔清道光二十八 年刊本〕，卷11，頁 5-6。
633 根據「江西省各縣經徵處組織規則」規定，經徵處分兩組，各組設組長一人，辦事員六至三 十二人，催征警三至十六人。其中第一組主要負責田賦徵收、糧冊、串票保管及裁串諸與田 賦徵收相關事宜。第二組負責契稅、營業稅、菸酒稅、屠宰稅等稅款的徵收。參見〈為改善 財務機構自二十六年度起各縣賦稅統歸縣政府經征處征收令仰督飭遵辦〉，《江西省政府公 報》，第834 號（1937），頁 6-7；〈江西省各縣經徵處組織規則〉，《江西省政府公報》，
第846 號（1937），頁 1-3。
634 葉倍振，〈南昌實習調查日記〉，頁 85875-85876。
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之觀察，他說道：
縣政府為直接徵收田賦之機關，縣長為經徵官，對省府負經徵之責任，惟 縣長對於田賦，多數皆為外行，一切均委之二科辦理，各縣之充任二科科 長者，多為師爺，此輩專為本身利益著想，……，對於辦理交代及挪移虧 空諸端，尤為拿手好戲，……。科長之下為科員等佐雜人員，此輩亦屬一 丘之貉，……，其功夫亦無他，在於能作弊而已。縣政府財政局之下，徵
縣政府為直接徵收田賦之機關，縣長為經徵官，對省府負經徵之責任，惟 縣長對於田賦，多數皆為外行，一切均委之二科辦理，各縣之充任二科科 長者，多為師爺，此輩專為本身利益著想，……，對於辦理交代及挪移虧 空諸端，尤為拿手好戲，……。科長之下為科員等佐雜人員，此輩亦屬一 丘之貉，……，其功夫亦無他，在於能作弊而已。縣政府財政局之下，徵