第四章 江西的地方政治革新與農村復興
第一節 省、縣行政制度的改革
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也在一定程度上緩解了農村經濟危機。576
第一節 省、縣行政制度的改革
江西省在健全地方政治制度的改革中，主要的目標在於確立各級行政計畫與 財政預算、增設行政督察專員一級、實施新縣制、完成縣以下之區鄉鎮組織等方 面、編配保甲清查戶口、航空測量土地等。577根據這些目標，約可以概括為提高 行政效率與政治組織合理化兩大方向與原則。在這兩個大方向原則之下，在省、
縣行政體制的改革中，省級行政改革分別為省政府合署辦公、創設與改良行政督 察專員制度；縣級行政改革則分別有培養縣政人才、縣政府裁局設科、縣分區設 署以及設立縣政實驗區作為縣政改良的示範區。
壹、省政機構與制度改革
一、省政府合署辦公
根據南昌行營的規劃，省政府合署辦公的目的有二：一是為節省省政府之經 費二分之一為充實縣政府經費之用；二是集中行文於省政府秘書處，一切由省政 府主席判行，以矯正過去各廳各自為政，對各縣政府各科直接下令之弊病。578根 據《合署辦公辦法大綱》十四條所規定，省政府施行合署辦公的主要原則有三：
首先，為省政府各廳處併入省政府公署之內，首要者分別為秘書處、民政廳、財 政廳、建設廳、教育廳與保安處，其餘未能併入者待公署改建擴充後再行陸續加 入；其次，為對外行文與命令發佈的統一，規定一律以江西省政府名義發佈，至 於其他省府直屬機關呈報文件除應立即呈送江西省政府外，各廳處對所監督管轄 的單位仍能夠在不牴觸省令的範圍內，自行發布廳令或處令；第三，是省政府組 織的調整，依照實際需要，重新制定與厲行裁併，採權責專一、系統分明、減少 員額以及省政經費盡量集中管理等方向為原則進行組織的改造。579
江西省政府根據民國23 年（1934）七月南昌行營訓令豫鄂皖贛閩五省所頒 布的《省政府合署辦公辦法大綱》十四條，規定由剿匪省份首先實施省政府合署 辦公，原預定於民國23 年 7 月開始施行省政府合署辦公，580但實際上則是於當
576 贛政十年編輯委員會，《贛政十年：熊主席治贛十週年紀念特刊》，頁 18805、18820。
577 熊式輝，《海桑集—熊式輝回憶錄》，頁 161-162。
578 軍事委員會委員長行營編，《軍事委員會委員長行營政治工作報告（民國二十四年）》，頁 1-3。
579 劉治亁編，《江西年鑑（1936 年）》，收入張研、孫燕京主編，《民國史料叢刊》，第 1007 冊（鄭州：大象出版社，2009），頁 162-163。
580 民國 23 年 7 月 1 日南昌行營通令豫、鄂、皖、贛、閩五省政府，制頒省政府合署辦公辦法 大綱，旨在縮小省府編制，擴大縣府組織，削出省府經費之節餘，移增縣府經費之不足。並 革除重複隔閡之弊，以收齊一簡捷之效。先由剿匪區內之豫、鄂、皖、贛、閩五省剋期實施，
資為實驗，以備中央改革地方政制之張本。秦鳳儀主編，《總統蔣公大事長編初稿》，卷3，
1934 年 7 月 1 日，頁 62-63；江西社，〈熊主席籌備合署辦公〉，《江西民國日報》，南昌，
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年9 月 1 日方開始實行，581後又延遲至當年的9 月 21 日才正式實施。582並且在 施行兩個月後，於民國23 年 11 月 29 日頒布《江西省政府合署辦公施行規則》
及其組織系統表，其要點為：「秘書處、民政廳、教育廳、保安處先行集中省政 府合署辦公，其餘財政廳、建設廳俟房屋建築後再行併入；各級組織，秘書處設 二科四室、民政廳、財政廳、教育廳皆設一室三科、建設廳設二室二科、保安處 設二科；一切文書、會計事務由秘書處總收總發、統一辦理。」583
省政府各自為政與政令分歧的現象逐漸消減，各廳處橫向連繫較以往來的密 切，且省政府命令能夠統一發佈，使得相關政策的推動具有整體性與一致性。根 據民國24 年 11 月軍事委員會的報告，在節省經費的目的上，尤其在江西以外的 其他省份減省的程度更為明顯。而江西省節省的費用為 72,885 元，但當年度縣 行政經費卻增加480,000 元，可以明顯地看到合署辦公在節省經費與轉撥縣政經 費上的不相稱。584對此，根據省政府報告指出：
江西近年因受匪禍影響，財政異常困難，各機關之組織及預算原已極為緊 縮。此次合署辦公所節省之經費，……，每年僅減一萬六千零七十三 元，……，然將所有因合署辦公而被才機關及停撥減撥之經費預算數合計 之，對除新增加之經費預算數，則每年實減十三萬二千六百二十一元。585 由上述的報告可以見到雖然江西省政府合署辦公在經費的節流上有其成效，但對 整體經費節縮上，合署辦公似乎不是最主要的貢獻者。陳之邁就曾指出其成效在 經費的節省縱然得到相當的效果，但是此效果並非單純合署辦公的實施而獲得，
其主要原因還是在於駢枝機關之裁撤與行政經費、事業經費的縮減；另外，在行 政效率的提高上，則由於缺乏中央整體體制的變革，諸如審計、考銓等制度的先 行改革，合署辦公僅在公文程式上得到一些改善，實際上對於整體行政效率的提 高並沒有產生太大的效益。586但是合署辦公對於改善過去省縣之間，頭重腳輕的 組織缺陷，提出了一條較符合行政學理的改進方向；此外，對於過去省縣政府在 政令上所產生的各種濡滯矛盾、重複隔閡等弊端，也多可避免，對於省縣組織與 體制的健全有其一定程度的效果。587
1934 年 7 月 8 日，版 3。
581 江西社，〈省府合署辦公定九月一日實行〉，《江西民國日報》，南昌，1934 年 7 月 19 日，
版3。
582 江西社，〈省府二十一起實行合署辦公〉，《江西民國日報》，南昌，1934 年 9 月 19 日，
版3。
583 〈江西省政府合署辦公施行規則及組織系統表〉，《江西省政府公報》，第 53 期（1934），
頁1-17。
584 軍事委員會委員長行營編，《軍事委員會委員長行營政治工作報告（民國二十四年）》，頁 3-4。
585 江西省政府秘書處，《江西省合署辦公之實施》（南昌：出版項不詳），頁 21-22。
586 陳之邁，〈漫遊雜感（五）：省府合署辦公〉，《獨立評論》，第 230 期（1937），頁 18。
587 杜時誾，〈省政府合署辦公問題〉，《時代公論》，第 123 期（1934），頁 17-20。
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二、分區設立行政督察專員
有關行政督察專員至的建立，在南昌行營的要求下，對江西省的行政督察專 員制度的實行始終有著較為嚴密的督導。民國20 年（1931）陸海空軍總司令行 營黨政委員會將江西剿匪區域43 個縣分設為 9 個區，每區設黨政委員分會，負 責處理轄縣一切黨政事務。黨政委員會及其分會的設立，其目的在於指導督促剿 匪區域黨務政務之設施改良，及謀地方之善後起見，故特設黨政委員會。588根據 熊式輝的記載：
將江西省靠近工農紅軍革命根據地的所謂「被匪」區域內 43 縣劃分為 9 區，在雩都、贛縣、南豐、蓮花、銅鼓、上饒、弋陽、永豐分別設立黨政 委員長分會，配合軍事進剿。分會各轄 2～5 縣，直接秉承黨政委員會委 員長之命，全權負責指導各區軍事、政治、經濟等事務。589
由上述可知，早先諭令江西所設立的黨政委員會及其運作方式，即為後來行政督 察專員制度的濫觴。590江西省依照黨政委員會分會的做法，創立行政區制度，並 於民國21 年（1932）6 月 2 日第 471 次省務會議通過頒布《江西省各行政區長 官公署暫行規程》，在省縣之間按照分區辦法，設立區一級行政區，斟酌交通經 濟及匪情輕重，將全省83 縣劃分為 13 行政區，每區設一行政長官兼領駐在地縣 長，綜理指揮監督轄區內各縣行政及保安事宜，以期能夠轉移政治風氣而形成澄 清吏治剷除匪患之契機。如前所述，民國21 年 8 月由豫鄂皖三省剿匪總部頒布
《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》，591隨後江西省也於同年 9 月根據 內政部頒布之「行政督察專員暫行條例」，將各區改行政長官改稱為行政督察專 員。592民國 24 年隨著剿匪軍事行動的結束，江西省政府以提高地方權責與擴大 區署組織為由，再將原本13 行政區改劃為 8 行政區。593
由於南昌行營所推動的行政專員制度係源自於豫鄂皖三省剿匪總部所頒定 的《豫鄂皖三省專員條例》，而江西與江蘇、浙江原本即有類似措置，因此在南 昌行營頒布後再修改施行，在制度的運作上就與南昌行營的規定產生爭議，其中 以行政專員是否兼任區保安司令及駐在縣縣長的爭議最大。所以在民國 23 年 3 月南昌行營召集十省高級行政人員會議後，對於此項問題統一規定專員必須兼任 區保安司令以及駐在縣縣長。594根據南昌行營於民國23 年 7 月頒佈的《各省行
588 〈戰地黨政委員會暨分（區）會組織法令案（一）〉，《國民政府檔案》，國史館藏，典藏 號：001-012071-0333，入藏登錄號：001000001186A。
589 熊式輝，《海桑集—熊式輝回憶錄》，頁 114。
590 贛政十年編輯委員會，《贛政十年：熊主席治贛十週年紀念特刊》，頁 18803。
591 〈剿匪區黨政組織法令〉，《國民政府檔案》，國史館藏，典藏號：001-012071-0114，入藏 登錄號：001000000967A。
592 贛政十年編輯委員會，《贛政十年：熊主席治贛十週年紀念特刊》，18823；〈各區行政長官 將遵令改稱為行政督察專員〉，《江西民國日報》，南昌，1932 年 9 月 2 日，版 3。
593 〈贛省改七行政區派定專員〉，《行政效率》，第 2 卷第 9、10 期合刊（1935），頁 1486-1487。
594 軍事委員會委員長行營編，《軍事委員會委員長行營政治工作報告（民國二十四年）》，頁
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政督察專員職責系統劃分辦法》，其第一條規定：「各省行政督察專員，上承南昌 行或豫鄂皖三省剿匪總部及各該省政府之監督指揮，下對轄區內各縣政府督察全 之行使，除依照『剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例』第三條、第九條即 第十三條至第十五條之規定，分別辦理外，悉依本辦法所規定之職責系統行之。」
政督察專員職責系統劃分辦法》，其第一條規定：「各省行政督察專員，上承南昌 行或豫鄂皖三省剿匪總部及各該省政府之監督指揮，下對轄區內各縣政府督察全 之行使，除依照『剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例』第三條、第九條即 第十三條至第十五條之規定，分別辦理外，悉依本辦法所規定之職責系統行之。」