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緒論
第一節 研究動機
辛亥革命結束了中國二千多年以來的皇帝體制，建立了共和。但事實上即使 傳統專制皇權體制被打破，現代化的政治體系卻仍然未能隨之確立。傳統權威的 崩解與新體制的建立並未立即為中國帶來美好的開始，政治上產生了劇烈變動，
但是國家與社會由傳統向現代的突破仍然沒有完成，並且在政治、經濟與社會各 層面開啟了建構現代國家（state-building）的漫長的過程。所謂現代國家的概念，
普遍性地認為除了民族國家的形式外，還有領土及主權的統一、政治參與的擴大 等特徵，同時作為政治權力集中在國家特徵上也不斷具體化。諸如權力運作上的 中央集權化、分離化（包括國家與宗教的分離、國家與君主個人的分離以及國家 與其他社會集團的分離）、權力的強制性、政權合法性、官僚的科層體制等，皆 被不同理論概括為國家的基本特徵。1同時，經濟上則產生了農業社會向工業社 會的過渡現象，成為現代國家在經濟上的重要特徵。然而，任何農業社會的發展，
都需要突破簡單再生產，使農業經濟剩餘能有效投入擴大再生產，都要求農業生 產率的巨大提高，並能將農業和商業的經濟剩餘轉移到工業部門。而中國傳統經 濟結構嚴重阻礙了這種轉移，使經濟現代化的進程十分緩慢。2因此，中國自辛亥 革命以來，除政治上致力於去除傳統帝國體制的遺緒外，經濟上則強調工業化的 建設，以求建立與西方民族國家相仿且富強的國家體制。
1 有關現代國家的特徵與定義目前尚難有完全一致的說法，當今一般人普遍認定的現代國家基 本特徵，事實上受到工業化後的民主政體等根深蒂固之影響，理所當然地被視為普遍存在。
實際上，現代國家的出現為晚近現象，最初自歐洲及北美開始發展，其後擴散至全球，時至 今日仍混雜著許多不同的觀念，吾人實難以清晰陳述。斯考克波（Theda Skocpol）認為：「馬 克思不僅揭示了國家的階級本質，而且強調了其虛假『共同體』的制度特徵和理念特徵。在韋 伯那裏，國家的制度特徵得到了全面闡述。行政、司法、稅收以及對暴力的合法壟斷被視作 國家的制度核心。而且國家存在的理由也被系統化了。與富有批判精神的馬克思相比，韋伯 對於國家的論述帶有更明顯的學理性。而辛采則從國際角度把國家看作存在於國內社會政治 秩序和國內關系交接面上的一個組織。它從國內外環境中汲取力量和優勢來維持存在。」他並 對1950-60 年代美國政治、社會科學中主流的多元主義與結構功能主義者在解釋政治和政府行 為時採用的社會中心論等提出批判。因為「國家」在這些視角中被視為過時的概念，形成了法 律形式主義的研究。而應該在解釋社會變革和政治問題的研究中，將國家引入其合適的中心 位置，並尊重社會政治結構固有的歷史真實性，這樣就能夠進而注意到國家層面的發展與變 化以及與世界歷史大背景之間的相關性。參見麥克里蘭（J. S. McClelland）著，彭淮棟譯，《西 方政治思想史》（北京：人民出版社，2010），頁 338-356；Theda Skocpol, “Bringing the State back in : Strategies of Analysis in Current Research” in Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer ,and Theda Skocpol ed., Bringing the State back in （New York: Cambridge University Press, 1985）, pp.3-29; Fred W. Riggs, “Ethno nationalism, Industrialism, and the Modern State,” Third World Quarterly 15: 4 (1994, London), p. 588; Roland Axtmann, “The State of the State: The Model of the Modern State and Its Contemporary Transformation,” International Political Science Review 25: 3 (2004, Beverly Hills), pp. 259-279.
2 羅榮渠，《現代化新論——中國現代化之路》（上海：華東師範大學，2012），頁 225。
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傳統中國雖然也是屬於皇權底下的專制政體，但事實上自秦代創立郡縣體制 以後，國家政治雖然層層節制、層層傳遞，並以縣衙作為地方行政權的實際執行 機關，「縣」成為中國傳統政治格局裡最基層的單位。古人謂「縣令」為百里之 侯、親民之官，唐貞觀十一年（637）侍御史馬周上疏唐太宗曰：「百姓所以治安，
唯在刺史、縣令，苟選用得人，則陛下可以端拱無為。」3自唐以降，在實際的政 治運作上特別強調縣令對於國家治民的重要性。辛亥革命以後，孫中山甚至以縣 作為地方行政的基礎單位，並比喻為「建國之礎石」。4在縣以下更為廣大的傳統 鄉村社會，承繼傳統而來所呈現的是一個具有某種相對自主性與自由度的鄉土社 會，是一種由仕紳階層操縱的、家族本位的與高度分散的半自然經濟社會，這個 散沙般的社會基礎成為費孝通所說的是中央集權的墊腳石。也就是他所強調的中 國傳統社會是依靠社會規範所控制的威權社會，而掌握規範解釋權是受過儒家教 育的士大夫，士大夫並不握有政權，社會與國家之間的關係，呈現「上下分治」
的關係，皇權向來不干涉人民生活，衙門裡才是皇權的統治，除了少數暴君，才 在額定的賦役之外擾亂地方社會的傳統秩序。5因而，雖然中國傳統政治也是以 皇權為中心的高度集中作為其主要特徵，但是與現代意義下的中央集權仍存有極 大的差異。現代國家在政治上所具備的中央集權特點，展現的是對個人人身直接 的高度役使與控制。例如現代戶口制度與警察、稅收、徵兵等現代社會制度皆與 個人相連結，國家對個人的控制，不再需要如傳統般地透過中介者或代理人來完 成對個人的役使與控制，形成國家在社會、政治與經濟動員上的具體形式。換言 之，現代國家的統治下，個人與國家、社會之間已緊密地聯繫在一起，過去天高 皇帝遠的情形已經不復存在。
麥克爾‧曼（Micheal Mann）從國家權力的角度來觀察，他指出現代國家「具 有一種行政、法律秩序，且後者隨立法（legislation）而變，同時，立法也決定了 行政人員——他們也一樣受到制度的約束——的有組織行為。這一秩序由組成的 體系要求對國家的組成成員、公民——以及，在很大程度上對其管轄範圍內發生 的所有事情——擁有令行禁止的權威。因此，「現代國家」是具有明確地域的強 制性組織。」如此一來，現代國家能夠將更大範圍內例行的、正式的、合理化的
（rationalized）制度加於其公民何地遇上。它既用法律，也用行政貫穿其地域。
他此一概念可以說是由韋伯（Max Weber）有關「國家壟斷暴力」的概念所發展，
就如同蒂利（Charles Tilly）所稱之的「直接統治」，以區別先前國家的非直接統 治。6所以隨著現代國家在基礎性權力的擴張，國家能力與自主性即展現在社會
3 （宋）司馬光編著；（元）胡三省音註，《資治通鑑》（北平：古籍出版社，1956），卷 195，
〈唐紀十一〉，頁6133。
4 孫中山，〈地方自治為建設之礎石〉，《國父全集（第三冊）》，（臺北：國父全集編輯委員 會，1989），頁 164。
5 費孝通，〈論「知識階級」〉，收錄於費孝通著，《鄉土中國》（上海：上海人民出版社，2007），
頁104。
6 麥克爾‧曼（Micheal Mann）著、陳海宏等譯，《社會權力的來源（第 2 卷）》（上海：上海 人民出版社，2007），頁 65-66。
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動員與控制方面，其具有高度的集中性質，中央政府為一強而有力且統一的系統，
並具備合法與正當的武力控制權。然而，對比於西方現代國家體制下的社會控制 與動員，在傳統中國的帝國體制中，雖然也同樣也形成了一套防範大規模社會運 動而產生的社會控制與動員模式，但如果就 Micheal Mann 的視角而言，這正是 他所謂國家的「專制性權力」，而非現代國家的「基礎性權力」。在「專制性權力」
較高的國家體制中，雖然統治者具備高度的權威性，但是在基層社會中，卻將大 量的公共性事務外包予地方菁英階層，藉由與地方菁英階層分享統治權的方式換 取其對專制權力的效忠。所以，在這樣的國家體制中，容易發現國家上層結構與 社會底層結構相分離的現象。7隨著北伐中國完成名義上統一後，國民政府在1930 年代開始加緊國家現代化的腳步。而當時農村破敗的情景，往往被指視為阻礙國 家統一與進步的根源。加之中共也認為農村的衰敗，正是可以提供革命的溫床，
因此調整了與國民黨抗爭的戰略，將經營的重心由城市轉向農村建立革命根據地，
以期能與國民黨進行長期的抗衡。國民黨也在1930 年代，開始著重於農村的經 營，與中共同時體現了兩種意識型態迥異的國家建構模式。而此過程不僅使得國 家權力愈益滲透到縣以下的基層社會，且更加介入了農民的日常生活。在此過程 中，國家實際能夠掌管的部門愈來愈多，而一般人民感受到的國家形象也更為具 體、受政府管控的感受也逐漸加深。
對於現代國家的認識，蔣中正曾指出一個統一的國家「無論財政、軍事、教 育、司法等等各方面的政事，都能聽命於中央，……。現代的國家，現代的政治，
最要緊的第一個原則，……，就是一切的事權都要統一集中！」8亦即他清楚地認 識到現代國家的特徵之一乃在於具備一個強有力的中央集權政府，而為了達成此 一中央集權的目標，南京國民政府在完成北伐後，即逐步地加強各層面諸如地方 行政體制、中央與地方的財稅分配、現代金融體制等等在法制上的具體化。同時 蔣中正特別留意中央與地方權限劃分的問題，因此強調地方行政制度的變革重心 就在於縣政制度的革新，其代表著強化中央與地方、社會關係的樞紐，並使其能 夠發揮較傳統地方行政體制更為有效的作用。因此，隨著蔣中正在南昌指揮剿匪
7 麥克爾‧曼（Micheal Mann）將國家權力區分為兩種，分別為：專制性權力（despotic power）
7 麥克爾‧曼（Micheal Mann）將國家權力區分為兩種，分別為：專制性權力（despotic power）