地方自治之確立

第一項 國際發展趨勢

世界上除了蕞爾小國如新加坡採行一級政府體制之外，國家原則 上均將一部分權限交地方政府，使其就近決定並執行，以收迅速決 定、反應當地需要之直接效果，並間接培養人民參與地方事務之素 養，進一步在政治上能建立地方民意之宣洩管道，並作為地方級政治 人物之養成處所，此乃理想之地方政府之功能³。

歐美先進國家的地方自治，1980 年代出現驚人之發展。例如，

法國於密特朗 (François Mitterrand) 政權下，由內政部部長狄菲利 (Gaston Defferre) 自 1982 年實施政治分權計畫，將提督 (prefects,指 由內政部部長任命並向其負責之地方行政首長) 的行政權力移轉給 地方民選的首長，且地方當局就其措施與支出決策，不必事先取得同 意，僅於事後得到法律上與財政上的追認即可⁴。該計畫之主要內容 包括：一、國家對地方自治團體只作事後適法性審查；二、賦予地方 議會議長行政權；三、將事權賦予合適的地方自治層級；四、改善地 方財政。又如瑞典自1984 年起進行自由鄉鎮實驗，選定若干鄉、鎮 及縣，免除一些法令之適用，使其行政運作配合當地情況，目的在強

2 許志雄，「地方自治的觀念與理念」，收錄於許志雄、許宗力等著，地方自治之研究，頁 3，業 強出版社，1992 年 8 月。

3 黃錦堂，「中央與地方之關係」，收錄於司法院大法官書計處編輯，大法官釋憲五十周年學術研 討會記錄，頁194，司法院出版，1999 年。

4 Andrew Heywood 著，楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，最新政治學新論，頁 226，偉伯 文化事業出版社，2002 年 3 月。

化地方自治，降低國家管制，藉地方自治團體之努力，以提高行政效 率⁵。

地方自治屬於權力分權中之垂直分權的重要元素⁶，1985 年歐洲 理事會通過「歐洲地方自治憲章 (European Charter of Local

Self-Government)」，其目的不外有三：(一) 確保住民主體性，實現 住民為本位的行政，亦有避免權力追求集中的專制性；(二) 反映地 域民情需要，使在有限的資源與能力的分配下，提供各地方團體有政 策選擇之餘地，並使其保有財政能力，以符合因地制宜需求；(三) 樹 立民主政治基礎，由地方住民自我決定，得以訓練自主責任，及市民 自我認識與公共精神，繼而奠定整體國家的民主根基⁷。

他山之石，可以攻玉。前述「歐洲地方自治憲章」揭示現代國家 不容或缺的地方自治原則，可借鏡者不少。茲舉較重要者如下，以供 參考⁸：

(一) 確立團體自治，原則上承認地方自治團體對地方自治事項 享有排他性概括權限。

(二) 強化住民自治，確保住民參與地方事務的權利。住民除以 直接、平等及普通選舉選出議員外，亦可用公民集會、住民投票或其 他直接民主方式，參與地方事務。

(三) 事務的分配，以下級地方自治團體為優先，凡下級地方自 治團體能辦理的事務，中央及上級地方自治團體皆不宜干預，此即補 助性原則 (principle of subsidiarity)。

(四) 保障地方自主課稅權，充實地方財源；對財力不足的地方 自治團體，應實施財政調節制度；提供補助金時，宜採取一般補助，

避免特定補助。

(五) 地方自治團體具有自主組織權，為因應地域需要，確保行 政運作的效率，得自行決定內部的行政機構。

(六) 其他層級機關為直接涉及地方自治之事項的決定時，應徵 詢該地方自治團體之意見。

5 許志雄，憲法秩序之變動，頁 398，元照出版公司，2000 年 10 月。

6 司法院大法官釋字第 498 號解釋：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂 直分權之功能…。」

7 李惠宗，權力分立與基本權保障，頁 77，韋伯文化事業出版社，1999 年。

8 許志雄，憲法秩序之變動，頁 400，元照出版公司，2000 年 10 月。

(七) 地方自治團體為了維護、增進共同利益，有權設立聯合組 織。

(八) 有關地方自治的行政監督程序，應以憲法或法律明定。地 方自治團體不服監督時，應有請求司法救濟的權利。

第二項 地方自治權之本質論

地方自治之保障雖為近世以來具有世界普遍性的價值，但就地方 自治權為何應受保障，亦即其本質為何，學說上仍存有爭議。早期主 要為固有權說與承認說對立，接著制度保障說崛起，二十世紀中葉 後，市民運動頻繁，而出現人民主權說。以下分述之⁹：

第一款 固有權說

此論認為國家係由先於國家存在之地域性社會共同體組成，此地 域性社會共同體先於國家而存在，是以地方原先之自治權基礎為「固 有」，無待國家法律予以賦予或承認，地方只是將部分權限交與中央 行使。

地方自治團體雖為國家之一部分，惟在統治權上，二者並無差 異；並且，地方自治團體既先於國家而存在，則國家需予以保障其基 本權利，一如保障人民權利，根本上不容國家級政府以權力侵犯之。

簡之，國家權力得自於地方自治團體，非地方自治權源自於國家。

反對者認為，地方自治之實踐仍有賴法律具體規範，且地方自治 權如何能與基本人權相提並論，在實際上與說理上似有問題¹⁰。 第二款 承認說

此說基於主權國家理論，將地方自治團體納入國家統治權之ㄧ 環，承認地方自治團體的法人格及自治權皆由國家所賦予，而非其固 有之權利，因此又稱「委任說」，屬於「傳來說」之ㄧ種¹¹。

依此說，地方自治團體既然源於國家法律，則國家自可藉立法方 式界定地方自治權範圍，更可以監督地方自治團體。憲法縱明定地方 自治條款，亦不包含保障意思，只不過是容許或承認自治，而促使立 法者適切地行使立法權而已。只不過此時的自治權，已不具保障的機

9 許志雄，憲法秩序之變動，頁 404 以下，元照出版公司，2000 年 10 月。

10 董保城、謝碩駿著，「地方制度保障與自治監督」，收錄於蘇永欽主編，地方自治：落實人民 主權的第一步，頁70，新臺灣人文教基金會，2002 年 11 月。

11 許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍，現代憲法論，頁 376，元照出版公司，2002 年 10 月 3 版。

能，自亦難認為係一權利，只是ㄧ種類似反射利益的事實狀態¹²。因 此，承認說容易陷於地方自治否定論，在民主意識高漲的時代，易受 質疑。

第三款 制度保障說 (institutionelle Garantien)

此理論為德國威瑪憲法 (Weimarer Verfassung) 時期之學者卡爾 史密特 (Carl Schmitt) 所倡，強調制度因憲法的規定而受特別保護，

不得以一般立法方式加以廢止¹³。地方自治的制度保障說，係從承認 說蛻變而來，即將地方自治，視為憲法保障之制度，藉由憲法位階之 保障，以避免立法者透過一般立法程序架空或徹底廢止地方自治。依 此說，制度保障僅存於國家中，而有異於固有權說；且憲法有關地方 自治的規定，拘束對象包括立法機關，亦與承認說不同。

此說之立論指憲法中對於某些人民基本權利之保障，僅能限制行 政機關及司法機關，若立法機關以立法程序造成實質上對基本權利之 限制，當其程序未違反憲法時，則與憲法基本權保障目的並無違背。

但是，某些與基本權不同之「制度」，即需與基本權利分立，以避免 此類憲法創設之「制度」劃歸於基本權之範疇中，造成被立法架空的 結果；因此，此類需被保障的實體標的，並非為基本權，而是「制度」， 而稱之為「制度保障」說。依史密特氏的見解，其認定為「制度」而 需受保障者，為一些傳統上存續已久之制度，如永業文官制度、法官 獨立制度、婚姻制度、私有財產制度，以及地方自治等，意味著在憲 法保護之下，某些具有特定範疇、任務及目的之制度應為憲法所承 認，受憲法之特別保護，非立法者得以廢棄，而將制度與基本權利加 以區別¹⁴，形成一種法制上之保障 (Gewahrleistungen von

Rechtsinstituten)。

然而，此說之最大問題點在於，地分自治既係因憲法規定而受保 障，則只要透過修憲程序，即可剝奪地方自治權或廢止地方自治團 體，保障地分自治團體之功能仍相對有限。

第四款 人民主權說

二十世紀中葉以後，受到都市問題、公害問題及其他社會問題的

12 許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍，現代憲法論，頁 376，元照出版公司，2002 年 10 月 3 版。

13 Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928. Nachdruck 1993. S. 170ff.; derselbe, Verfassungsrechtliche Aufsaetze aus den Jahren 1924-1954, 2. Aufl., 1973. S.140ff. bzw. 181ff. 轉引自大法官會議解 釋，釋字第368 號，吳庚大法官協同意見書，註一。

14 衛芷言撰，「我國中央與地方公共事務劃分之法制規範─一個新制度論的觀點」，國立中山大學 中山學術研究所博士論文，頁39，2004 年 1 月。

影響，市民運動崛起，乃出現以人民主權為基軸重新建立自治論的契 機。此說指出，為了保障人權，實現人民之主體性，地方自治乃不可 或缺之制度。凡屬人權保障上所必須的事項，不論有無法律根據，或 法律如何規定，原則上地方自治團體皆得自行處理。同時，地方自治 的保障內容，應包括住民參與權及知的權利，以維持人民的主導地 位，使人民主權不致流於空談。

在思想譜系上，此說與固有權說一脈相承；惟進一步以個人為中 心，藉同心圓說明人民與地方自治團體及國家的主客、親疏關係，從 而就事務的處理上，導出地方優先 (越) 原則，越在同心圓外圍者，

越具功能上之補充性，僅於內圍者無法達成照顧、保障任務時介入。

換言之，在「住民自治」的層次，住民參加乃至直接民主制度的導入 為當然的要求；在「團體自治」的層次，地方自治權既為人權保障上 所不可或缺，則凡是地方能自行處理的事務，中央不得任意干涉，下 級地方自治團體能處理的事務，上級地方自治團體或國家均不宜置 喙，亦即在權限的分配上宜採地方優先的「上昇分配」方式為原則¹⁵。

換言之，在「住民自治」的層次，住民參加乃至直接民主制度的導入 為當然的要求；在「團體自治」的層次，地方自治權既為人權保障上 所不可或缺，則凡是地方能自行處理的事務，中央不得任意干涉，下 級地方自治團體能處理的事務，上級地方自治團體或國家均不宜置 喙，亦即在權限的分配上宜採地方優先的「上昇分配」方式為原則¹⁵。