地方自治團體執行委辦事項之資訊公開

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(1)國立高雄大學法律學系碩士班碩士論文. 地方自治團體執行委辦事項之資訊公開. 研究生：林錦輝撰指導教授：紀振清博士. 中華民國九十七年七月.

(2) 謝. 辭. 經過近二十次的研討，終於完成論文，誠心感謝老師及親友的協助與支持。首先，非常感謝指導教授紀振清博士的教導，從一開始的題目擬定、寫作方向及大綱編排，到寫作中期的疑難排解、參考資料提供及方向修正，最後定稿前的內文更動、格式及註腳校正，老師總是不斷地耳提面命，一次一次不厭其煩地歸勸改正，學生衷心地感謝。不過若論文有任何的錯誤或不足，仍屬於我個人的責任。特別感謝興國管理學院黃俊杰校長及中山大學張道義教授撥冗審閱論文，二位老師百忙之中抽空予學生口試，提供精闢見解，鉅細靡遺指出多處疏失，並給予許多寶貴意見，讓學生論文之內容及格式更加完整，於此致上誠摯地感謝。另亦感謝本校簡玉聰老師提供日文文獻，讓學生免去不少南北搜尋資料的奔波。同期之中，嘉裕、朝將及峯銘學長好學不倦的精神，讓我深感佩服，砥礪之情，永難忘懷，感謝您們。學長慶宗在自己口試後隨即來電分享口試事宜，備感受用，併在此感謝。同窗的琬萍及臆書，感謝妳們的經驗分享；同時完成論文的利皇同學，謝謝你一起分享寫作的辛酸；希誠、妍慧、致強、振維、麗容及麗娟，感謝你們不斷地精神上支持。感謝政法研究所靖晏及靜惠在日文及德文資料上的協助，妳們是貨真價實的政妹；復感謝大學同學怡真與本校大學部云宣在外文上的校對，幫了我很大的忙。古人名訓：「修身、齊家、治國、平天下」、「家和萬事興」。在此萬般感謝奶奶與外婆的呵護，雖然您們來不及見到此刻，但過往的一切，孫兒將永遠緬懷。跪謝爺爺對孫兒的疼愛，您一直是我的精神支柱，希望您繼續健康快樂。感謝家嚴仁哲、家慈秀女、阿姨秀鳳及弟俊億，無微不至的關懷及期待，讓我更有勇氣往前邁進。浩瀚親情，無以回報，僅以此論文呈獻給您們。. 錦輝誌於南瀛 2008 年 7 月.

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(4) 地方自治團體執行委辦事項之資訊公開指導教授：紀振清博士國立高雄大學法律學系副教授兼系主任學生：林錦輝國立高雄大學法律碩士班. 中文摘要近代民主憲政國家之建立，莫不以水平的權力分立以求制衡，並兼採垂直的權力分立，使地方自治團體在國家體制下享有一定之自主權。隨著社會快速變遷及政府職能之擴增，人民無論參與公共政策、監督政府施政作為，抑或純作市場消費，均有賴大量且正確之資訊。政府是資訊的最大擁有者，在資訊不對稱之情形下，惟有透過政府將資訊公開來補充，以達施政公開化與透明化並促進資訊之合理運用。然，於地方自治團體執行中央機關委辦事務，則與該事務相關之資訊，地方居民究應依政府資訊公開法，或地方制度法第 16 條請求資訊公開，則有待釐清。在中央與地方權限劃分上，仍應以憲法第 10 章為劃分依據，準此，委辦事項僅存在於憲法第 108 條中央立法而交由直轄市與縣(市)執行之事項，及第 111 條事務具全國一致性質而由中央交直轄市與縣(市)執行之事項。然實務上常出現的一個疏漏，即委辦與委託用詞不分，其區別乃前者機關間有隸屬關係，後者則無。資訊公開來自知的權利，雖知的權利在憲法上定位不明，然回溯其來源，乃由表現自由所生，將表現自由延展後，可將知的權利納入保護之射程範圍內。權限劃分與資訊公開相配合後，則應可認為若係地方自治團體之自治事項，因與地方住民生活息息相關，地方住民可依地方制度法請求地方政府資訊公開；若係委辦事項，因亦係由地方自治團體執行，為達成地方自治之目的，確保住民主體性、反映地域民情需要及樹立民主政治基礎，地方自治須以地方住民為本位作保護方向。在地方資訊公開及豁免公開方面，為避免法定代表說之天然缺陷，應以地方住民為考慮重心，由地方立法，而在救濟上應先考慮到住民之權利，俾能尊重並保護地方住民知的權利。. 關鍵詞：地方自治、權力分立、委辦事項、知的權利、隱私、豁免公開.

(5) A Research on Openness of Information relating Aufrag executed by Local Self-government Agency Advisor：Dr. Chi, Chen-Ching Associate Professor, Chairman of Department of Law National University of Kaohsiung. Student：Lin, Chin-Hui Research Institute of Department of Law National University of Kaohsiung. Abstract Modern democratic constitutional states adopt the ways of horizontal and vertical check-and-balance to enable local self-government to work autonomy. Separation of powers between Central and Local government, should still stand on The Constitution Chapter 10. Accordingly, commissioned matters only exist in The Constitution Article 108 and Article 111. While dealing with commissioned matters, It has not yet been clarified local villagers should ask local self-government to make the information disclosure by the Law of Openness of Government Information, or Local Government Systems Act. The freedom of information came from the (people’s) right to know. Because the right to know was born by the freedom of expression(esp. for the freedom of speech), and we incorporate the former(the right) into the latter(the freedom). To ensure local villagers’ right to know, they could ask local self-government to make the information about self-governing matters can be open to the public. Commissioned matters were executed by local self-government, in order to reflect the local manners, making the information to the local villagers must take as a core value.. Key words：local self-government, separation of powers, commissioned matters(Aufrag),right to know, privacy, exemption from disclosure.

(6) 論文目次第一章緒論…………………………………………………1 第一節研究動機………………………………………………………1 第二節研究目的………………………………………………………2 第三節研究範圍………………………………………………………2 第四節研究方法………………………………………………………3 第五節研究架構………………………………………………………3. 第二章地方自治與自治事項………………………………5 第一節概說……………………………………………………………5 第二節地方自治之確立………………………………………………5 第一項國際發展趨勢………………………………………………5 第二項地方自治權之本質論………………………………………7 第一款固有權說…………………………………………………7 第二款承認說……………………………………………………7 第三款制度保障說………………………………………………8 第四款人民主權說………………………………………………8 第五款新中央集權主義…………………………………………9 第三項德國基本法對地方自治本質之規定………………………10 第四項對我國地方自治之探討……………………………………11 第一款憲法及增修條文…………………………………………11 第二款司法院大法官之見解……………………………………13 第五項直轄市之定位………………………………………………14 第三節中央與地方間權限劃分之解釋………………………………15 第一項憲法上劃分…………………………………………………15 I.

(7) 第一款憲法第 10 章……………………………………………...16 第二款憲法第 10 章與自治事項、委辦事項之關係……………17 第三款憲法第 11 章之劃分………...……………………………20 第二項修憲後之劃分………………………………………………20 第四節直轄市依現行法規之自治事項………………………………21 第一項地方制度法之規定…………………………………………21 第二項其他法規之規定……………………………………………23. 第三章行政管轄權與委辦之概念…………………………25 第一節行政機關之管轄權……………………………………………25 第一項意義…………………………………………………………25 第二項管轄之分類…………………………………………………27 第一款事物管轄…………………………………………………27 第二款土地管轄…………………………………………………28 第三款對人管轄…………………………………………………29 第四款層級管轄…………………………………………………29 第五款功能管轄…………………………………………………29 第三項管轄之設定與喪失…………………………………………30 第四項管轄權之競合與爭議解決方式……………………………31 第二節管轄之一般性原則與例外……………………………………33 第一項管轄法定原則………………………………………………33 第二項管轄恆定原則………………………………………………33 第三項執行一體性原則……………………………………………35 第四項例外…………………………………………………………35 第一款委任………………………………………………………35 第二款委託………………………………………………………36 II.

(8) 第三款行政委託…………………………………………………38 第四款委辦………………………………………………………39 第五款代行………………………………………………………40 第六款職務協助…………………………………………………41 第三節委辦之意義……………………………………………………43 第一項委辦之要件……………………………………………...43 第二項委辦之性質…………………………………………………46 第四節相關概念之比較………………………………………………48 第一項委辦與委任…………………………………………………48 第二項委辦與委託…………………………………………………48 第三項委辦與行政委託……………………………………………49 第四項委辦與代行…………………………………………………49 第五項委辦與職務協助……………………………………………49 第五節以高雄市政府主要受委辦事項為例…………………………50 第一項以委辦之名行委辦之實或逕代行自治事項……………50 第一款典型委辦…………………………………………………51 第二款以委辦之名逕代行自治事項……………………………58 第二項以委託之名行委辦之實或逕代行自治事項………………62 第一款以委託之名行委辦之實…………………………………62 第二款以委託之名逕代行自治事項……………………………67. 第四章資訊公開之理念與法制 ………………………75 第一節前言…………………………………………………………75 第二節知的權利概述………………………………………………76 第一項知的權利之來源—表現自由……………………………76 第一款表現自由之傳統意義…………………………………76 III.

(9) 第二款現代的表現自由之意義………………………………77 第二項知的權利之性質…………………………………………78 第一款自由權之性質…………………………………………78 第二款參政權之性質…………………………………………78 第三款請求權性質……………………………………………79 第三項憲法依據…………………………………………………79 第一款日德之表現自由………………………………………79 第二款民主原則及主權在民…………………………………80 第三款民主原則及概括規定…………………………………80 第四款言論自由………………………………………………81 第五款結語………………………………………………………81 第四項知的權利之內涵…………………………………………82 第一款日本—資訊的自由流通………………………………82 第二款我國消極與積極知的權利……………………………82 第三節隱私權之概述………………………………………………83 第一項隱私權之產生……………………………………………83 第二項隱私權之內容……………………………………………84 第一款美國 Melvin v. Reid 判決所示之內容………………84 第二款日本「宴之後」事件及隱私權重新定義………………85 第三款我國大法官對隱私權內容之見解……………………86 第三項隱私權侵害之態樣………………………………………88 第一款傳統侵害態樣…………………………………………88 第二款資訊化的侵害態樣……………………………………89 第四項結語………………………………………………………91 第四節外國立法例…………………………………………………91 IV.

(10) 第一項美國資訊自由法…………………………………………91 第一款立法背景………………………………………………91 第二款重要規定………………………………………………92 第三款電子資訊自由法………………………………………95 第三項日本情報公開法…………………………………………96 第一款立法背景………………………………………………96 第二款主要規定………………………………………………96 第四項結語………………………………………………………100 第五節我國主要資訊公開及保護之法制…………………………100 第一項電腦處理個人資料保護法………………………………101 第一款立法目的與原則………………………………………101 第二款適用範圍………………………………………………104 第三款當事人之權利…………………………………………107 第四款不合時宜之缺失………………………………………107 第五款修法歷程與重點………………………………………111 第二項政府資訊公開法…………………………………………115 第一款立法目的與原則………………………………………115 第二款適用機關及客體………………………………………117 第三款豁免公開………………………………………………118 第四款更正、補充及行政訴訟…………………………………121 第五款申請格式………………………………………………122 第三項地方自治團體資訊公開…………………………………122 第一款地方制度法之資訊公開………………………………122 第二款高雄市都市計畫資訊公開辦法……………………..…124. 第五章從委辦事項檢討政府資訊公開法………………127 V.

(11) 第一節委辦事項資訊公開之訴願對象……………………………127 第一項以中央政府為訴願管轄機關之優點……………………128 第二項以地方政府為訴願管轄機關之優點……………………128 第二節以住民角度檢視委辦事項之豁免公開……………………129 第一項委辦事項之豁免公開……………………………………129 第二項住民對地方事務資訊公開之迫切需求…………………130 第三節立法需求……………………………………………………131 第一項政府資訊公開法之修法建議……………………………132 第二項地方制度法之修法建議…………………………………132. 第六章結論………………………………………………135 參考文獻 …………………………………………………143. VI.

(12) 第一章緒論第一節研究動機近代民主憲政國家之建立，莫不以水平的權利分立以求制衡，並兼採垂直的權利分立，使地方自治團體在國家體制下享有一定之自治權，藉以達到水平及垂直之權利分立。所謂地方自治權，又稱地方自主權，即地方自治團體就某些特定事務享有完整的決定權，此些事務包括人事、組織、財政、立法及管理公共設施等。中央為順應地方自治之趨勢，於地方制度法公布施行及依該法第55條直轄市市長直接民選後，為落實地方自治及對於地方自治權限自主性之尊重，將原立法明定主管機關為直轄市政府所屬機關 (局、處) 之條文，修改主管機關為直轄市政府，藉以展現對地方自治團體指揮監督、權限授與及業務分配自主權之尊重。行政委任，係指上級行政機關將其權限之一部分依據法規透過法定程序委任其所屬下級機關辦理，而下級機關於受任後得以自己名義執行受任事項，但上級委任機關仍保有指揮監督權利之意。依 1999 年制定公布、2001 年 1 月 1 日施行之行政程序法第 15 條第 1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」係指授權應僅限於有上下隸屬機關間，且該受任機關對於受任業務所作成之行政處分，依訴願法第 8 條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」視為受委任機關之行政處分。然依地方制度法第2條第3款對委辦事項所做之定義係：「本法用詞之定義如下：…三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」又第14條規定，直轄市為地方自治團體，依法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。依行政程序法第15條第1項與地方制度法第2條第3款之規定，除在文義上使用委任與委辦之差異外，在地方自治團體主管之事務中，亦表達出包括執行非屬地方自治團體事務，即中央委託辦理之事項，在執行上須受中央之指揮監督。實務上對於委辦及委託常有誤用，例如公路法第6條第1項：「國道、省道由中央公路主管機關管理，中央公路主管機關得委託所在地直轄市或縣 (市) 公路主管機關管理。」中央主管機關與直轄市存有 1.

(13) 隸屬關係，有隸屬關係機關間之事務交付，應係委任或委辦，而非委託。此外，常有中央機關以委託之名將直轄市之自治事項交付予直轄市之例，例如高市府建四字第2609號函，內容大意為：行政院經濟部得將加油站經營許可執照之核發、換發事項，委辦予高雄市建設局辦理。然行政院與高雄市政府存有隸屬關係，事務交付應係委辦而非委託，又加油站經營許可執照之核發、換發事項應係自治事項，蓋加油站應係屬於地方制度法第18條第7款之工商業，此些事項應係工商業之管理行為，而為高雄市之自治事項。而近年來基於人民要求或政府主動將和人民日常生活息息相關之種種資訊向公眾發布的行為愈見普遍，例如為防制菸害，維護國民健康，制定菸害防制法，依該法第7條第1項本文規定：「菸品所含之尼古丁及焦油，應以中文標示於菸品容器上。」第8條第1項及第2項規定：「菸品製造及輸入業者應申報下列資料：一、菸品成分、添加物及其相關毒性資料。二、菸品排放物及其相關毒性資料。前項申報資料，中央主管機關應定期主動公開；必要時，並得派員取樣檢查 (驗)。」資訊公開越顯重要。隨著社會快速變遷及政府職能之擴增，人民無論參與公共政策、監督政府施政作為，抑或純作市場消費，均有賴大量且正確之資訊。而政府正是資訊的最大擁有者，對於資訊不對稱之情形，惟有透過政府的資訊公開行為來加以補充，以達施政公開化與透明化並促進資訊之合理運用。然而，於地方自治團體執行中央機關委任 (委辦) 事務，則與該事務相關之資訊，地方住民究應依政府資訊公開法，或地方制度法第16條請求資訊公開，其中關於豁免公開之規定與住民知的權利有無扞格，則有待釐清。. 第二節研究目的由於我國政府資訊公開法於2005年12月28日始公布施行，起步較晚，因此美、日兩國之政府資訊公開法制是很好的借鏡1。本文之研究目的有三：一、確認中央與地方權限劃分之依據後，以之作為委辦事項之判準；二、確定知的權利在憲法上之依據；三、以地方住民知的權利之保護作為修法建議。. 第三節研究範圍有鑒於此，本文擬先以憲法作為最高法秩序規範，來研究地方自 1. 美國於1966年制定「資訊自由法」（Freedom of Information Act)，隨後在1996年制定「電子資訊自由法」(Electronic Freedom of Information Act)；日本則在1999年5月制定「情報公開法」。 2.

(14) 治之自治事項與委辦事項，期劃分出界限。再從法律規範中，找出委辦事項之要件，並與其他相關概念作比較，以釐清委辦之意義。再次以知的權利及隱私權為研究客體，配合美國資訊自由法及日本情報公開法之介紹，對我國主要資訊公開及保護之法制提出建議。末以委辦事項之角度來檢視政府資訊公開法，檢討政府資訊公開法是否有不足或對地方住民知的權利保護闕漏之處，並提出修法建議。準此，本文研究範圍有四：(一)整理中央與地方權限劃分之學說解釋；(二)釐清委辦之意義與相關概念之比較；(三)介紹資訊公開之理念與法制；(四) 檢討政府資訊公開法對地方住民知的權利保護是否足夠。. 第四節研究方法為達前述目的，本文所採之研究方法如下：一、文獻研究法此為本論文最主要之研究方法，主要在蒐集相關課題的資料，分析其研究結果，經整理後，探討其內容，是否有作為自己基礎之價值。所蒐集之文獻包括既存之史料、專書著作、碩博士論文、期刊、網際網路等與報導、學術研討會資料及政府相關出版品等，目的在於釐清與認知目前台灣公法學界對於地方自治問題之思考的發展狀態，以為論述及印證。二、法制研究法本研究係輔以憲法、行政法、地方制度法、外國立法例及相關法規與司法院大法官解釋、政府公報為研究客體，藉以分析法規之內容、法條之立法目的、修法歷程及原因、大法官解釋之內容及解釋理由書、政府公報之內容等，以歸納實務對地方自治發展及資訊公開之運作。. 第五節研究架構第一章為研究動機、研究目的、研究範圍及研究方法之說明。第二章說明地方自治之國際發展，並論述其核心價值與本質之學說爭議，次歸納我國憲法、憲法增修條文及大法官對此爭議之見解，而對直轄市加以定位。再就憲法本文與增修條文對中央與地方權限之劃分作整理，並提出本文看法，以期釐清權限歸屬，如此始能做為委辦事項之判準。末以整理現行法規所規定直轄市之自治事項作為本章結論。第三章以說明何謂行政機關之管轄權出發，並介紹管轄之設定、 3.

(15) 喪失、競合、爭議解決方式及其應符合之ㄧ般原則與例外。再由法律規定中尋出委辦之定義、要件及定位，並比較其與委任、委託、行政委託、代行與職務協助之學說爭議及不同，再以高雄市政府主要受委辦事項中，實屬委辦事項而中央逕以委辦事項交由高雄市政府辦理者，及屬高雄市政府之自治事項而中央逕代行後，再以委託之方式交高雄市政府辦理者，整理並評析，以為本章之結論。第四章介紹資訊公開與資料保護，探討知的權利之來源、性質、憲法上依據及內涵，與隱私權之產生、內容及侵害態樣，並介紹美國之資訊自由法及電子資訊自由法、日本之情報公開法之重要規定，以為借鏡。再將我國主要資訊保護與資訊公開法制作介紹，包括電腦處理個人資料保護法及其缺失與修正草案重點，政府資訊公開法之立法原則、適用機關、豁免公開之規定、救濟與申請格式，地方制度法之資訊公開及高雄市都市計畫資訊公開辦法。第五章則以委辦事項之角度檢視政府資訊公開法。若委辦事項之資訊拒絕公開時，應以中央或地方為訴願管轄機關，有何優缺點。又如以地方住民角度檢視豁免公開規定時，該規定對住民知的權利保護是否足夠。最後提出修法建議。第六章總結本論文之研究發現，據以提出研究建議。. 4.

(16) 第二章地方自治與自治事項第一節概說地方自治包含有二意義，一係「團體自治」，另一為「住民自治」。前者係指國家領土內，另有地域團體，其具備獨立於國家的法律人格，可依自己的意思與目地，由本身的機關，自行處理地方之公共事務；團體自治乃出於自由主義之精神，追求免於國家干涉的自由。而住民自治重點在於「人」，乃要求由地方之住民，依自主意思處理地方行政事務；此乃本於民主主義的原理，強調人民的自我實踐2。本文以下先就地方自治之本質討論後，再整理憲法與大法官對地方自治本質之看法，並確定直轄市與省之地位等同，末從憲法上就修憲前後中央與地方權限之劃分作討論，並整理直轄市依法之自治事項以為結論。. 第二節地方自治之確立第一項國際發展趨勢世界上除了蕞爾小國如新加坡採行一級政府體制之外，國家原則上均將一部分權限交地方政府，使其就近決定並執行，以收迅速決定、反應當地需要之直接效果，並間接培養人民參與地方事務之素養，進一步在政治上能建立地方民意之宣洩管道，並作為地方級政治人物之養成處所，此乃理想之地方政府之功能3。歐美先進國家的地方自治，1980 年代出現驚人之發展。例如，法國於密特朗 (François Mitterrand) 政權下，由內政部部長狄菲利 (Gaston Defferre) 自 1982 年實施政治分權計畫，將提督 (prefects,指由內政部部長任命並向其負責之地方行政首長) 的行政權力移轉給地方民選的首長，且地方當局就其措施與支出決策，不必事先取得同意，僅於事後得到法律上與財政上的追認即可4。該計畫之主要內容包括：一、國家對地方自治團體只作事後適法性審查；二、賦予地方議會議長行政權；三、將事權賦予合適的地方自治層級；四、改善地方財政。又如瑞典自 1984 年起進行自由鄉鎮實驗，選定若干鄉、鎮及縣，免除一些法令之適用，使其行政運作配合當地情況，目的在強 2. 3. 4. 許志雄，「地方自治的觀念與理念」，收錄於許志雄、許宗力等著，地方自治之研究，頁 3，業強出版社，1992 年 8 月。黃錦堂，「中央與地方之關係」，收錄於司法院大法官書計處編輯，大法官釋憲五十周年學術研討會記錄，頁 194，司法院出版，1999 年。 Andrew Heywood 著，楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，最新政治學新論，頁 226，偉伯文化事業出版社，2002 年 3 月。 5.

(17) 化地方自治，降低國家管制，藉地方自治團體之努力，以提高行政效率5。地方自治屬於權力分權中之垂直分權的重要元素6，1985 年歐洲理事會通過「歐洲地方自治憲章 (European Charter of Local Self-Government)」，其目的不外有三：(一) 確保住民主體性，實現住民為本位的行政，亦有避免權力追求集中的專制性；(二) 反映地域民情需要，使在有限的資源與能力的分配下，提供各地方團體有政策選擇之餘地，並使其保有財政能力，以符合因地制宜需求；(三) 樹立民主政治基礎，由地方住民自我決定，得以訓練自主責任，及市民自我認識與公共精神，繼而奠定整體國家的民主根基7。他山之石，可以攻玉。前述「歐洲地方自治憲章」揭示現代國家不容或缺的地方自治原則，可借鏡者不少。茲舉較重要者如下，以供參考8： (一) 確立團體自治，原則上承認地方自治團體對地方自治事項享有排他性概括權限。 (二) 強化住民自治，確保住民參與地方事務的權利。住民除以直接、平等及普通選舉選出議員外，亦可用公民集會、住民投票或其他直接民主方式，參與地方事務。 (三) 事務的分配，以下級地方自治團體為優先，凡下級地方自治團體能辦理的事務，中央及上級地方自治團體皆不宜干預，此即補助性原則 (principle of subsidiarity)。 (四) 保障地方自主課稅權，充實地方財源；對財力不足的地方自治團體，應實施財政調節制度；提供補助金時，宜採取一般補助，避免特定補助。 (五) 地方自治團體具有自主組織權，為因應地域需要，確保行政運作的效率，得自行決定內部的行政機構。 (六) 其他層級機關為直接涉及地方自治之事項的決定時，應徵詢該地方自治團體之意見。. 5 6. 7 8. 許志雄，憲法秩序之變動，頁 398，元照出版公司，2000 年 10 月。司法院大法官釋字第 498 號解釋：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能…。」李惠宗，權力分立與基本權保障，頁 77，韋伯文化事業出版社，1999 年。許志雄，憲法秩序之變動，頁 400，元照出版公司，2000 年 10 月。 6.

(18) (七) 地方自治團體為了維護、增進共同利益，有權設立聯合組織。 (八) 有關地方自治的行政監督程序，應以憲法或法律明定。地方自治團體不服監督時，應有請求司法救濟的權利。第二項地方自治權之本質論地方自治之保障雖為近世以來具有世界普遍性的價值，但就地方自治權為何應受保障，亦即其本質為何，學說上仍存有爭議。早期主要為固有權說與承認說對立，接著制度保障說崛起，二十世紀中葉後，市民運動頻繁，而出現人民主權說。以下分述之9：第一款固有權說此論認為國家係由先於國家存在之地域性社會共同體組成，此地域性社會共同體先於國家而存在，是以地方原先之自治權基礎為「固有」，無待國家法律予以賦予或承認，地方只是將部分權限交與中央行使。地方自治團體雖為國家之一部分，惟在統治權上，二者並無差異；並且，地方自治團體既先於國家而存在，則國家需予以保障其基本權利，一如保障人民權利，根本上不容國家級政府以權力侵犯之。簡之，國家權力得自於地方自治團體，非地方自治權源自於國家。反對者認為，地方自治之實踐仍有賴法律具體規範，且地方自治權如何能與基本人權相提並論，在實際上與說理上似有問題10。第二款承認說此說基於主權國家理論，將地方自治團體納入國家統治權之ㄧ環，承認地方自治團體的法人格及自治權皆由國家所賦予，而非其固有之權利，因此又稱「委任說」，屬於「傳來說」之ㄧ種11。依此說，地方自治團體既然源於國家法律，則國家自可藉立法方式界定地方自治權範圍，更可以監督地方自治團體。憲法縱明定地方自治條款，亦不包含保障意思，只不過是容許或承認自治，而促使立法者適切地行使立法權而已。只不過此時的自治權，已不具保障的機 9. 許志雄，憲法秩序之變動，頁 404 以下，元照出版公司，2000 年 10 月。董保城、謝碩駿著，「地方制度保障與自治監督」，收錄於蘇永欽主編，地方自治：落實人民主權的第一步，頁 70，新臺灣人文教基金會，2002 年 11 月。 11 許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍，現代憲法論，頁 376，元照出版公司，2002 年 10 月 3 版。 10. 7.

(19) 能，自亦難認為係一權利，只是ㄧ種類似反射利益的事實狀態12。因此，承認說容易陷於地方自治否定論，在民主意識高漲的時代，易受質疑。第三款制度保障說 (institutionelle Garantien) 此理論為德國威瑪憲法 (Weimarer Verfassung) 時期之學者卡爾史密特 (Carl Schmitt) 所倡，強調制度因憲法的規定而受特別保護，不得以一般立法方式加以廢止13。地方自治的制度保障說，係從承認說蛻變而來，即將地方自治，視為憲法保障之制度，藉由憲法位階之保障，以避免立法者透過一般立法程序架空或徹底廢止地方自治。依此說，制度保障僅存於國家中，而有異於固有權說；且憲法有關地方自治的規定，拘束對象包括立法機關，亦與承認說不同。此說之立論指憲法中對於某些人民基本權利之保障，僅能限制行政機關及司法機關，若立法機關以立法程序造成實質上對基本權利之限制，當其程序未違反憲法時，則與憲法基本權保障目的並無違背。但是，某些與基本權不同之「制度」，即需與基本權利分立，以避免此類憲法創設之「制度」劃歸於基本權之範疇中，造成被立法架空的結果；因此，此類需被保障的實體標的，並非為基本權，而是「制度」，而稱之為「制度保障」說。依史密特氏的見解，其認定為「制度」而需受保障者，為一些傳統上存續已久之制度，如永業文官制度、法官獨立制度、婚姻制度、私有財產制度，以及地方自治等，意味著在憲法保護之下，某些具有特定範疇、任務及目的之制度應為憲法所承認，受憲法之特別保護，非立法者得以廢棄，而將制度與基本權利加以區別14，形成一種法制上之保障 (Gewahrleistungen von Rechtsinstituten)。然而，此說之最大問題點在於，地分自治既係因憲法規定而受保障，則只要透過修憲程序，即可剝奪地方自治權或廢止地方自治團體，保障地分自治團體之功能仍相對有限。第四款人民主權說二十世紀中葉以後，受到都市問題、公害問題及其他社會問題的 12. 許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍，現代憲法論，頁 376，元照出版公司，2002 年 10 月 3 版。 13 Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928. Nachdruck 1993. S. 170ff.; derselbe, Verfassungsrechtliche Aufsaetze aus den Jahren 1924-1954, 2. Aufl., 1973. S.140ff. bzw. 181ff. 轉引自大法官會議解釋，釋字第 368 號，吳庚大法官協同意見書，註一。 14 衛芷言撰，「我國中央與地方公共事務劃分之法制規範─一個新制度論的觀點」，國立中山大學中山學術研究所博士論文，頁 39，2004 年 1 月。 8.

(20) 影響，市民運動崛起，乃出現以人民主權為基軸重新建立自治論的契機。此說指出，為了保障人權，實現人民之主體性，地方自治乃不可或缺之制度。凡屬人權保障上所必須的事項，不論有無法律根據，或法律如何規定，原則上地方自治團體皆得自行處理。同時，地方自治的保障內容，應包括住民參與權及知的權利，以維持人民的主導地位，使人民主權不致流於空談。在思想譜系上，此說與固有權說一脈相承；惟進一步以個人為中心，藉同心圓說明人民與地方自治團體及國家的主客、親疏關係，從而就事務的處理上，導出地方優先 (越) 原則，越在同心圓外圍者，越具功能上之補充性，僅於內圍者無法達成照顧、保障任務時介入。換言之，在「住民自治」的層次，住民參加乃至直接民主制度的導入為當然的要求；在「團體自治」的層次，地方自治權既為人權保障上所不可或缺，則凡是地方能自行處理的事務，中央不得任意干涉，下級地方自治團體能處理的事務，上級地方自治團體或國家均不宜置喙，亦即在權限的分配上宜採地方優先的「上昇分配」方式為原則15。惟此說仍有潛藏疑慮，一係認為地方自治團體的行為未必有助於人權保障16，二係擔心地方自治團體能力不足以處理事務。第五款新中央集權主義前述四種學說，皆係肯定地方自治，但在地方自治的發展過程中，非無質疑之者，較值注意者有三17：首先是「中央集權的民主主義論」，其在法國大革命時即出現，主要立論認為，實現民主主義有諸多手段，地方自治僅為其一，而非唯一，只要中央政府完全民主化，則地方自治未必需要，且地方自治效率低，主張應徹底實現中央集權的民主主義。嗣後出現「新中央主權主義論」，認為隨著國家角色之變化及地方自治發展，與人民生活息息相關之交通、環境、民生能源等服務之提供，已不得不跨越地方自治團體之地域界限而展開廣範圍之行政服務，自然消減及弱化地方自治之重要性。最後，日本於 1980 年代末期經濟低迷以後出現「新中央集權論」，認為為了促使經濟快速發展或回復經濟成長之需要，應實施中央集權體制，主張回復經濟應由中央強力主導經濟政策。由於地方自 15. 許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍，現代憲法論，頁 380，元照出版公司，2002 年 10 月 3 版。 16 大須賀明，社會國家と憲法，頁 143 至 144，弘文堂，1992 年；轉引自許志雄，憲法秩序之變動，頁 404 以下，元照出版公司，2000 年 10 月。 17 蔡秀卿，「憲法保障地方自治之意義」，收錄於氏著，地方自治法理論，頁 7 至頁 9，學林文化事業公司，2003 年 6 月。 9.

(21) 治之性質所致，要求自治團體提供全國均一水準的行政服務與社會福利，確實有一定之困難，因此中央權限之擴張，在某程度係不可避免，據此，作為地方自治最重要基礎的給付行政將受到侵害。然而，縱令中央透過立法等方式，規定全國最低限度之社會福利或行政服務水準，地方政府仍為其實際執行者，並可在此最低限度上有所附加。前者如全民健康保險仍賴地方政府實際執行，後者如各地方自治團體可視其財政能力決定是否提供其居民兒童教育津貼而無違憲之虞18。雖然「中央集權的民主主義論」、「新中央主權主義論」、「新中央集權論」曾出現，但目前地方自治法學上仍普遍肯定地方自治，認為沒有地方自治者，無法或難以實現民主主義，地方自治才是民主主義之核心。第三項德國基本法對地方自治本質之規定德國基本法第 28 條規定：「各邦之憲法秩序應符合此基本法所定之共和、民主及社會法治國原則。各邦、縣及鄉鎮中，居民有權享有經由普通、直接、自由、平等及秘密選舉而產生之代議機關。於縣市與鄉鎮之選舉，具有歐洲共同體成員國國籍之人，依歐洲共同體法之規定，亦享有選舉權與被選舉權。在鄉鎮得以鄉鎮民大會代替代議機關。(第 1 項) 各鄉鎮在法定限度內自行負責處理地方團體一切事務之權利，應予保障。各縣在其法定職權內依法應享有自治之權。自治權之保障應包含財政自主之基礎；各鄉鎮就具有經濟效力的稅源有稅率權，即屬前開財政自主之基礎。(第 2 項)19」由此條文觀之，德國基本法第 28 條係規定地方自治之民主要求及地位與權限，其雖規定地方團體就地方上事務均得處理，但也加上 18 19. 蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，頁 12，學林文化事業公司，2003 年 2 月。 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland , Artikel 28：「(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten. (2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.」2006 年通過；German Bundestag, http://www.bundestag.de/htdocs_e/parliament/index.html , 最後瀏覽日期：2008 年 1 月 7 日。 10.

(22) 了「法定限度內」(第 2 項第 1 句) 之限制。換言之，地方自治團體就屬於地方上之事務有概括之決定權，只要事務係在法定限度內。此項規定，在某些學者之詮釋中，具有原則與例外之關係，亦即原則上地方上之事務應由地方自治團體自主完成，例外屬委辦事項20。另外，德國基本法所保障之地方自治尚有：地方依基本法第 93 條第 1 項第 5 款有權提起憲法訴訟、地方依基本法第 106 條有權參與國家稅收分配、依基本法第 115 條之 3 第 3 項在聯邦有防衛情況發生時，地方之存續能力須加以保持。就地方自治之本質，德國憲法學者卡爾史密特以「制度保障」稱之21。第四項對我國地方自治之探討第一款憲法及增修條文我國憲法本文對省、縣地方自治作了十分細膩的規定，包括地方自治之民選體制、事權劃分、地方之立法權與執行權、權限爭議處理方式、二省或二縣之共同辦理，而中央政府掌握了行政區劃之權力，免去地方自治團體之獨立或合併，且對地方財政有一定規定，並賦予縣民創制、複決權，堪稱進步22。按我國憲法第 10 章中央與地方之權限規定，係採均權原則，即第 107 條將國家事務分成中央立法並執行事項23、第 108 條中央立法並執行或交由省縣執行之事項24、第 109 條省立法並執行或交由縣執. 20. 黃錦堂，「地方自治的本質與法律解釋監督權之限制」，收錄於蘇永欽主編，地方自治：落實人民主權的第一步，頁 35，新臺灣人文教基金會，2002 年 11 月。 21 Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928. Nachdruck 1993. S. 170ff.; derselbe, Verfassungsrechtliche Aufsaetze aus den Jahren 1924-1954, 2. Aufl., 1973. S.140ff. bzw. 181ff. 轉引自大法官會議解釋，釋字第 368 號，吳庚大法官協同意見書，註一。 22 黃錦堂，「中央與地方之關係」，收錄於司法院大法官書計處編輯，大法官釋憲五十周年學術研討會記錄，頁 194，司法院出版，1999 年。 23 憲法第 107 條：「左列事項，由中央立法並執行之：一、外交。二、國防與國防軍事。三、國籍法及刑事、民事、商事之法律。四、司法制度。五、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。六、中央財政與國稅。七、國稅與省稅、縣稅之劃分。八、國營經濟事業。九、幣制及國家銀行。一 O、度量衡。一一、國際貿易政策。一二、涉外之財政經濟事項。一三、其他依本憲法所定關於中央之事項。」全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/，最後瀏覽日期：2008 年 1 月 20 日。 24 憲法第 108 條：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。二、行政區劃。三、森林、工礦及商業。四、教育制度。五、銀行及交易所制度。六、航業及海洋漁業。七、公用事業。八、合作事業。九、二省以上之水陸交通運輪。一 O、二省以上之水利、河道及農牧事業。一一、中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。一二、土地法。一三、勞動法及其他社會立法。一四、公用徵收。一五、全國戶口調查及統計。一六、移民及墾殖。一七、警察制度。一八、公共衛生。一九、振濟、撫卹及失業救濟。二 O、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。(第 1 項)前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。(第 2 項)」全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/，最後瀏覽日期：2008 年 1 月 20 日。 11.

(23) 行之事項25、第 110 條縣立法並執行之事項26四種，並於不足時，以第 111 條27「事務性質原則28」作為解釋標準，而遇有爭議時，由立法院解決之。姑不論憲法第 107 條至第 110 條項目劃分之不明確 (即某些事項重複出現於第 108 條、第 109 條與第 110 條)，但整體觀之，制憲者將許多事項分別列於中央、省與縣立法或執行中，即有意藉此宣示該等事項非中央所專屬29，顯示反對中央集權之本旨。有關地方政府體制的修憲，較重要者有二次，分別是 1992 年與 1997 年的修憲。前者於第 17 條規定：「省、縣地方制度，應包含左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：一、省設省議會，縣設縣議會，省議會議員、縣議會議員分別由省民、縣民選舉之。二、屬於省、縣之立法權，由省議會、縣議會分別行之。三、省設省政府，置省長一人，縣設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由省民、縣民選舉之。四、省與縣之關係。五、省自治之監督機關為行政院，縣自治之監督機關為省政府。」即取消省縣自治通則，由中央直接制定有關省與縣之法律。此種將省縣制定自治法之權利予以刪減之修憲，係著眼於政府遷台後實際統轄範圍只限於台澎金馬而已，非將地方自治的本質貶抑，尤須注意30。. 25. 憲法第 109 條：「左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：一、省教育、衛生、實業及交通。二、省財產之經營及處分。三、省市政。四、省公營事業。五、省合作事業。六、省農林、水利、漁牧及工程。七、省財政及省稅。八、省債。九、省銀行。一 O、省警政之實施。一一、省慈善及公益事項。一二、其他依國家法律賦予之事項。(第 1 項)前項各款，有涉及二省以上者，除法律別有規定外，得由有關各省共同辦理。(第 2 項)各省辦理第一項各款事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之。(第 3 項)」全國法規資料庫， http://law.moj.gov.tw/，最後瀏覽日期：2008 年 1 月 20 日。 26 憲法第 110 條：「左列事項，由縣立法並執行之：一、縣教育、衛生、實業及交通。二、縣財產之經營及處分。三、縣公營事業。四、縣合作事業。五、縣農林、水利、漁牧及工程。六、縣財政及縣稅。七、縣債。八、縣銀行。九、縣警衛之實施。一 O、縣慈善及公益事業。一一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。(第 1 項)前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。(第 2 項)」全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/，最後瀏覽日期：2008 年 1 月 20 日。 27 憲法第 111 條：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。」全國法規資料庫， http://law.moj.gov.tw/，最後瀏覽日期：2008 年 1 月 20 日。 28 蔡秀卿，「中央與地方間爭議解決法制之現況與課題」，收錄於氏著，地方自治法理論，頁 275，學林文化事業公司，2003 年 6 月。 29 黃錦堂，「地方自治的本旨與法律解釋監督權之限制」，收錄於蘇永欽主編，地方自治：落實人民主權的第一步，頁 38，新臺灣人文教基金會，2002 年 11 月。 30 同前註。 12.

(24) 至於 1997 年的修憲31，其第 9 條規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命，監督縣自治事項。(第 1 項) 第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長之任期至中華民國八十七年十二月二十日止，台灣省議會議員及台灣省省長之選舉自第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長任期之屆滿日起停止辦理。(第 2 項) 台灣省議會議員及台灣省省長之選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。(第 3 項)」係針對調整政府層級而進行「精省」工程，只能解釋為省之層級的功能定位與組織的調整，而無涉於直轄市及縣市之自治定位與權限之改變，故直轄市自治之憲法第 118 條依據與縣市自治之憲法第 110 條依據，未受波及32。由前述可知，我國憲法對地方自治係以憲法位階予以保障，而修憲則保留之，即使凍結省縣自治通則之要求，並進行精省，仍無改於直轄市及縣市自治的功能定位與保障。第二款司法院大法官之見解有關地方自治的本質，司法院大法官首先於釋字第 419 號解釋的解釋理由書提及，該號解釋主要係涉及副總統可否兼任行政院長之爭議，其理由書中提到：「判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度，在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時，亦有上述瑕疵標準之適用 (參照本院釋字第三四二號解釋)。所謂重大係指違背憲法之基本原則，諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言…。」大法官賴英照也在釋字第 499 號的協同意見書中提到相同一段話，雖僅係一筆帶過，但仍可得知大法官對地方自治之本質採取「制度性保障說」之看法。. 31. 雖 1999 年與 2000 年皆有對該條文為修正，惟前者因司法院大法官釋字第 499 號解釋該次修正條文違背修憲正當程序，故原 1997 年之增修條文繼續適用；而 2000 年的修憲則僅對該條文之標點符號加以變更。 32 黃錦堂，「地方自治的本旨與法律解釋監督權之限制」，收錄於蘇永欽主編，地方自治：落實人民主權的第一步，頁 39，新臺灣人文教基金會，2002 年 11 月。 13.

(25) 隨之而來，大法官在釋字第 498 號解釋文中開宗明義地指出：「地方自治為憲法所保障之制度。」嗣後，在釋字第 527 號解釋理由書中亦提到：「直轄市、縣 (市) 之行政機關 (即各該政府) 辦理自治事項，發生上開司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議，…，基於憲法對地方自治建立制度保障之意旨，各該地方政府亦得不經層轉逕向本院聲請解釋。」而後，釋字第 553 號解釋的理由書並提到：「惟地方制度法關於自治監督之制度設計，除該法規定之監督方法外，缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制，致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀點，立法者應本憲法意旨，增加適當機制之設計。」大法官蘇俊雄在釋字第 532 號解釋的協同意見書中表示：「區域計畫法對於國家與地方自治團體的計畫高權，做有一定的權限分派決定，而為中央與地方權限劃分秩序的一部分；在此項立法決定合乎憲法與地方制度法對於地方自治之制度保障要求的前提下，相關計畫主體的行政機關，自負有遵守該等權限分派秩序的義務。」大法官王和雄與大法官謝在全也在釋字第 613 號的部分不同意見書中指明：「地方自治團體受憲法之制度性保障，在憲法與法律之規範下享有自治權。」由此觀之，大法官對地方自治的本質應係採取「制度性保障說」無疑。第五項直轄市之定位憲法分市為二種，一係直轄於行政院，地位與省相當之市，稱直轄市；二為受省監督，地位與縣相當之市，即憲法所稱之市。憲法本文對於省縣之自治制度，於第 10 章與第 11 章設有詳細規定，直轄市及市則闕之，故於憲法第 118 條，設有「直轄市之自治，以法律定之。」及第 128 條規定：「市準用縣之規定。」33 按憲法第 118 條之規定，雖未明定直轄市此一地方主體辦理之事務或權限，但可以肯定憲法訂立時，直轄市已存立，且認定直轄市此一地方行政主體之存在與性質，基於其地方行政主體之功能，亦應辦理地方自治，而實施地方自治所需之細節或展開的相應制度，憲法則委託予法律決定。基此，本文認為，根據「垂直分權」之地方與中央事務劃分原則，直轄市既然在憲法上存立，即應透過憲法給予相當程度之保護或使之成為「制度性保障」之客體，此方符於憲法創設地方制度之本質功能。. 33. 林紀東，中華民國憲法逐條釋義(四)，頁 151，三民書局公司，1993 年 9 月 6 版。 14.

(26) 司法院大法官釋字第 258 號解釋理由書亦明言：「… .憲法第一百十八條既將直轄市之自治，列入第十一章『地方制度』『省』之一節內，則直轄市依法實施自治者，即與省為同級地方自治團體，在憲法上之地位、權責、財源及負擔，與省相當…。」另如台北市提請司法院解釋之有關全民健康保險費用應否由地方分擔一案中，司法院所為大法官釋字 550 號解釋理由書提及：「…有關執行全民健康保險制度之行政經費，依同法第六十八條全民健康保險所需之設備費用及週轉金 (並人事、行政管理經費)，固應由中央撥付，依憲法第一百零九條第一項第一款、第十一款暨第一百十條第一項第一款、第十款，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而免除，但其中部分亦得經由全民健康保險獲得實現… .。」其中憲法第 109 條第 1 項第 1 款、第 11 款原為「省立法並執行之事項」，而第 110 條第 1 項第 1 款、第 10 款則為「縣立法並執行之事項」，而本件提請者為台北市此一直轄市，司法院大法官卻援引省之立法並執行之憲法列舉辦理事項作為北市應辦理之憲法法源依據，實亦肯定直轄市地位與省相當34。. 第三節中央與地方間權限劃分之解釋第一項憲法上劃分依現代權力分立理論，國家權力除水平劃分為立法、行政、司法三權 (或五權) 外，同時尚可基於地方自治之理念，將權力垂直的分配予中央與地方自治團體。我國憲法有關中央與地方權限之劃分，規定於憲法第 10 章，係位於中央政府組織之後，與第 11 章「地方制度」之間，並名之為「中央與地方之權限」，共有 5 條條文，可見我國地方制度安排、設計之旨趣，是以第 10 章「中央與地方權限」形成中央政府與地方政府之事務分工；復於第 11 章「地方制度」決定地方公權力組織之形成與運作之基本規範。然依 1997 年通過之憲法增修條文第 9 條有關地方制度之規定，有對憲法本文第 10 章與第 11 章部分內容另為規範，而使得憲法本文部分條文停止適用。是以對中央與地方事務劃分之法制，欲從其憲法規範中理解根本之決定與設計時，自需從憲法本文與增修條文予以理解，始能得出中央與地方事務劃分於國家最高法制規範上的完整形貌。前開憲法第 107 至第 111 條條文，即為我國憲法中有關「中央與地方事務劃分」之最高規範基礎，在此規範中，可知憲法創設了中央—省—縣三方面均有治理權限或管轄事務的最高規範基礎。因此，不論在學理上或實 34. 相同見解可參照，黃錦堂，「中央與地方之關係」，收錄於司法院大法官書計處編輯，大法官釋憲五十周年學術研討會記錄，頁 212，司法院出版，1999 年。 15.

(27) 定法上，地方自治團體就其自治事項擁有立法權，乃不爭的事實35。第一款憲法第 10 章憲法第 10 章關於地方自治事項之賦予，依其規範形式，可分成三種類型36：一、依憲法賦予之自治事項係指憲法直接明示列舉之事項，即「憲法範圍內的自治」 (Selbstrernaltung im Rahmen der Verfassung)。例如憲法第 109 條第 1 項第 1 款至第 11 款由省立法並執行之事項、第 110 條第 1 項第 1 款至第 10 款所列由縣立法並執行之事項。另須注意，其既由憲法所直接明文保障，除非以修憲方式變更或廢除，否則不能只以普通立法為之，且除非憲法有明文授權，否則立法者不能使省、縣在此憲法保障的自治事項領域內，受到中央或上級地方自治團體的適法性 (合法性) 與適當性 (合目的性) 監督37。二、依法律賦予之自治事項係指中央在憲法所賦予省、縣之自治事項外，另以法律方式授予省、縣自治事項。例如憲法第 109 條第 1 項第 12 款其他依國家法律賦予之事項，由省立法並執行之；第 110 條第 1 項第 11 款前段其他依國家法律所賦予之事項，由縣立法並執行之。且此些事項既由法律所賦予，則立法者自得立法規定使其接受適法性監督。三、依省法規所賦予之自治事項如憲法第 110 條第 1 項第 11 款後段，其他依省法規賦予之事項，由縣立法並執行之。單就立法權而言，學者有從事務本質出發，將憲法第 10 章劃分為三種立法權如下38：一、中央專屬立法權中央專屬立法權事項，通常具有全國一致之性質，並有全國統一 35. 蔡茂寅，「地方立法權之研究」，收錄於氏著，地方自治之理論與地方制度法，頁 205，學林文化事業公司，2003 年 2 月。 36 羅秉成，「地方自治事項」，收錄於許志雄、許宗力等著，地方自治之研究，頁 91，業強出版社，1992 年 8 月。 37 許宗力，「地方自治監督」，收錄於許志雄、許宗力等著，地方自治之研究，頁 158，業強出版社，1992 年 8 月。 38 陳清秀，「地方立法權」，收錄於收錄於台灣行政法學會主編，行政法爭議問題研究(下)，頁 1434 至 1438，五南圖書出版公司，2001 年 12 月。 16.

(28) 規律之必要的事務，規定於憲法第 107 條。此些事務屬於中央專屬立法權範圍，由中央立法並執行，地方只有在有法律授權之範圍內，享有部分立法權。二、競合立法權 (共同立法事項) 某些事件之性質，既不專屬於中央，亦不專屬於地方，應歸屬中央及地方均得共同立法事項範疇，即中央及地方享有競合之立法權。在此類事項，中央應享有優先立法權，亦即中央已以法律規定之事項，地方不得再為與之相牴觸之立法。雖地方法規制訂在前，而中央制訂在後，中央法規仍應優先適用，地方法規不得與之牴觸。故而，地方自治團體僅在不違反中央法令範圍內，享有立法權，此即法律先占理論。此可見於地方制度法第 43 條：「直轄市議會議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者無效；議決委辦事項與憲法、法律、中央法令牴觸者無效。(第 1 項) 縣 (市) 議會議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者無效；議決委辦事項與憲法、法律、中央法令牴觸者無效。(第 2 項) 鄉 (鎮、市) 民代表會議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章牴觸者無效；議決委辦事項與憲法、法律、中央法令、縣規章、縣自治規則牴觸者無效。(第 3 項)」三、大綱性立法與原則性立法為維持法律秩序與經濟秩序之統一性，尤其為維持全國生活水準之統一性，以及各地方政府提供行政服務之基本水準的統一性，有必要由中央統一立法，制訂全國性法律，以便一體適用。但為考慮地方特殊性，及城鄉生活水準之差異性，也應容許地方自治團體享有一定程度的自治空間，以因應其地方之特殊需要。在此觀點下，某些事務雖屬地方事務，仍宜由中央作大綱性立法與原則性立法，細節部分則容許地方作補充立法。而若大綱性立法或原則性立法規範密度過高，致侵害地方之自治事項立法權時，即有違憲之虞。第二款憲法第 10 章與自治事項、委辦事項之關係憲法第 10 章究竟屬於自治事項抑或委辦事項，學說上有不同看法：. 17.