立法需求

在前述第二章所論及地方自治之目的有三：(一) 確保住民主體 性，實現住民為本位的行政；(二) 反映地域民情需要，以符合因地 制宜需求；(三) 樹立民主政治基礎，由地方住民自我決定，得以訓 練自主責任，及市民自我認識與公共精神，繼而奠定整體國家的民主 根基。

為達成此目的，地方自治須以地方住民為本位作保護方向。在地 方資訊公開方面，應以地方住民知的權利為保障重點，豁免公開事項 以地方政府利益、地方公務之執行及地方住民隱私為考慮重心，救濟 上亦應考慮到住民之權利保護。地方自治事項如此，委辦事項涉及住 民權利時，更應如此，以避免地方住民之權利受中央以委辦事項方式 侵害。準此，以下擬就政府資訊公開法及地方制度法略為修法建議。

348 議員與選舉人之關係有二種學說，即委任代表說與法定代表說。前說認為議員係原選區選民 之受託人，議員與原選區選舉人之關係是ㄧ種命令的委任，議員執行職務須受原選區選民之 拘束。後說認為議員乃全國人民之受託人，議員與原選區選舉人之關係是ㄧ種自由的委任，

故議員執行職務不受原選區選民拘束。一般民主國家，均係以後說為基礎。李惠宗，憲法要 義，頁508 至 509，元照出版公司，2006 年 9 月 3 版。

349 可參照最高行政法院 94 年 11 月份庭長法官聯席會議，該決議之法律問題為：電子遊戲場業 管理條例第9 條第 1 項 (2000 年 7 月 19 日廢止) 規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離 國民中、小學、高中、職校、醫院50 公尺以上。」縣 (市) 政府公告限制申請設立電子遊戲 場業者，須距離國民中、小學、高中、職校、醫院1000 公尺以上，此項公告限制是否合法？

決議認為：電子遊戲場業管理條例第9 條第 1 項規定之立法目的，乃鑑於電子遊藝場對於社 會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫 院50 公尺以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕徵，所定 50 公尺之限制，應解 為係對電子遊戲營業場所設置之「最低限制」。

第一項 政府資訊公開法之修法建議

在政府資訊公開法之修法建議上，本文以為可授權予地方自治團 體另作規定，其理由有三：

一、尊重住民知的權利

政府資訊公開法乃中央所立之法，然未因地制宜，而造成住民知 的權利之侵害，已如前述。其中侵害最重者乃政府資訊公開法第18 條豁免公開之規定，故若予地方自治團體得以制訂適合地方之豁免公 開規定，方能反映民情，保障住民知的權利。

二、法位階之解決

按地方制度法第 30 條第 1 項及第 3 項之規定：「自治條例與憲 法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無 效。(第 1 項) 委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。(第 2 項)」即自治條例與委辦規則不得牴觸法位階高於之者。此時，若立 於政府資訊公開法為基本法之立場，授權予地方自治團體針對侵害住 民知的權利之豁免公開事項，為適合當地之立法，應可避免法位階之 牴觸。

三、濫行委辦之避免

委辦之目的在追求行政效率或便於行政任務之達成，故中央可透 過法律將適於地方自治團體辦理之事，交由地方自治團體辦理。惟委 辦事項本屬中央應自行執行之事務，若任其將事務委由地方辦理，則 可能發生濫行委辦之問題。又基於政府資訊公開法之豁免公開規定，

中央可將某屬於中央執行且豁免公開之事務，委由地方辦理，例如將 國家機密委由台北縣辦理，或將專門知識所為之考試委由高雄市辦 理，或將法人之營業秘密委由台南縣保管，如此一來，地方治團體將 形同中央之豁免公開部門，亦非妥適。從而，若中央於委辦地方時須 考慮到地方自治團體可能將資訊公開，則可避免中央將屬於豁免公開 之事務委由地方辦理。

第二項 地方制度法之修法建議

對於地方制度法之修法建議，本文以為可增修地方制度法第 16 條之1，其第 1 項授權地方自治團體可針對豁免公開事項立法，第 2 項就地方自治團體所為公開或豁免公開之行政處分，皆由地方政府為 訴願管轄機關。理由如下：

一、地方住民知的權利受保障

若授權地方自治團體對地方政府資訊為豁免公開規定，則地方政 府利益、地方公務之執行及地方住民隱私等限制範圍可得因地制宜之 保護，住民知的權利才可獲得保障。

二、訴願管轄機關特定

就訴願法第 4 條及第 9 條之規定而言，行政處分由地方政府所為 者，訴願管轄機關為中央主管部、會、行、處、局、署，由地方政府 所屬機關所為者，訴願管轄機關為地方政府。程序上須先知道原處分 機關，始能得知訴願管轄機關，不如皆以地方政府為訴願管轄機關來 的明確。況且現今資訊大量流通，由中央為訴願管轄機關，有使資訊 失去時效性之可能，對地方住民知的權利保護便顯不足。故本文認 為，地方政府或所屬機關所為有關資訊公開或豁免公開之行政處分，

以地方政府為訴願管轄機關，有訴願管轄機關特定及保障住民知的權 利之效益。

第六章 結論

美國第二任總統傑佛遜 (Thomas Jefferson) 曾對政府應滿足人 民求知權之重要性指出：「我國政府之基礎在民意，而施政之首要目 標，即是要保障該權利…要防止人民犯錯之不二法門，即應給予他們 關係本身事務之全部資料…。³⁵⁰」在資訊化的潮流下，採垂直權力分 立的我國，中央與地方權限劃分後，地方住民知的權利如何保護，實 刻不容緩。本文以下乃就研究後所獲之發現作出整理，並提出建議。

一、制度保障說下之中央與地方權限劃分仍以憲法第10 章為主

1985 年歐洲理事會通過「歐洲地方自治憲章 (European Charter of Local Self-Government)」，其認為保障地方自治之目的主要有三：(一) 確保住民主體性，實現住民為本位的行政，避免權力追求集中的專制 性；(二) 反映地域民情需要，使在有限的資源與能力的分配下，提 供各地方自治團體有政策選擇之餘地，並使其保有財政能力，以符合 因地制宜需求；(三) 樹立民主政治基礎，由地方住民自我決定，得 以訓練自主責任，及市民自我認識與公共精神，繼而奠定整體國家的 民主根基。

而對於地方自治之本質，雖有固有權說、承認說、制度保障說及 人民主權說爭鳴，仍以後二說為主流。我國憲法雖未明文採取何說，

然就地方自治係以憲法位階保障，修憲及精省皆無改於直轄市及縣市 自治的功能定位與保障。屬於有權解釋之司法院大法官會議已明示其 見解，從釋字第419、498、499、527、532、533 及 613 號，皆可見 乃採制度保障說。而直轄市之定位，從司法院大法官會議解釋第550 號解釋理由書觀之，其援引省之立法並執行之憲法列舉辦理事項作為 台北市應辦理之憲法法源依據，實亦肯定直轄市地位與省相當。

在憲法第 107 條至第 110 條與「自治事項」、「委辦事項」之關聯 上，中央事項係指憲法第 107 條及第 108 條所規定之事項，而地方事 項則指憲法第109 條、第 110 條及地方制度法第 18 條至第 20 條所明 文屬於地方之事務。若係憲法第 107 條專屬於中央之權限者，則不應 交由地方執行；若係憲法第108 條中央立法而交由直轄市、縣 (市) 執行者，則直轄市、縣 (市) 應聽命於中央，則屬委辦。而第 109 條 及第110 條屬自治事項。

如出現前述條文未列舉之事務時，其處理原則應依憲法第 111 條

350 Lasswell，National Security and Individual Freedom，1950，p.63.；轉引自翁岳生，資訊立法之 研究，行政院研考會委託研究，1994 年 7 月，頁 145。

規定，按其性質論之，該事務有全國一致性者屬中央，有全直轄市一 致性者屬於直轄市，有一縣之性質者屬於縣。又若仍無法釐清且有爭 議時，則由立法院解決之。如該事務有全國一致之性質者，屬於中央 之權限，而中央將該事務交予地方自治團體時，因該事務須全國一 致，地方應聽命於中央，故屬委辦；若係無全國一致之性質者，事務 之權限屬於地方，應認係地方之自治事項。

另，就此分類，則委辦事項僅存在於憲法第 108 條中央立法而交 由直轄市與縣 (市) 執行之事項，及第 111 條事務具全國一致性質而 由中央交直轄市與縣 (市) 執行之事項。

二、實務對委辦用詞之混淆

管轄權之取得，原則上應符合一般性原則，即管轄法定原則、管 轄恆定原則及執行一體性原則，惟行政事務龐雜多端，而不宜一成不 變，容有若干例外之必要。例如有隸屬關係機關間管轄權之變動，此 為委任；而無隸屬關係機關管轄之變動，此稱委託；將公權力授與私 人，則為行政委託；上級政府依法規將權限內之事務交由地方自治團 體辦理，則稱委辦；上級機關直接行使原屬下級機關之權限，此即代 行。此皆有管轄權之變動。

委辦之定義，從憲法第 108 條及第 109 條、訴願法第 9 條、地方 制度法第2 條第 3 款、已廢止之省縣自治法第 2 條第 1 項及直轄市自 治法第3 條第 1 項可看出端倪，應係指直轄市、縣 (市) 以自己名義，

執行中央依法所交付之任務，或鄉 (鎮、市) 以自己名義，執行縣 (市) 依法所交付之任務。地方自治之監督標準可分為法律監督與專業監 督，前者指中央僅就適法性 (合法性) 為監督，如自治事項之監督；

後者指中央兼就適法性及合目的性為監督，如委辦事項之監督。

就高雄市言，高雄市之委辦事項，係指高雄市以高雄市政府之名

就高雄市言，高雄市之委辦事項，係指高雄市以高雄市政府之名