行政機關之管轄權

第一項 意義

行政機關，乃國家或地方自治團體所設置之獨立的組織體，依行 政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為 各種行為之權限，其效果則歸屬國家或該自治團體⁵³。申言之，行政 機關乃國家或地方自治團體依權力分立原則，並配合事務或地域之不 同，所設置之獨立的組織體，以行使公權力為主要目的，惟因機關僅 係行為主體非權利主體⁵⁴，故其權限內所為之行為效果均歸屬國家或 地方自治團體。例如內政部為國家之機關，直轄市政府為市法人機關。

然而，依 1999 年公布之行政程序法對行政機關之定義，應適用 該法之行政機關包括「行政機關」與「視為行政機關」。按行政程序 法第2 條第 2 項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自 治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位 之組織。」準此，行政機關所代表之主體有三，分別為：國家，例如 行政院為代表國家的行政機關；地方自治團體，例如高雄市政府為代 表高雄市的行政機關；其他行政主體，例如農田水利會的會務委員會 為農田水利會的行政機關。就此定義，學者認為以從事公共事務定義 行政機關，尚欠周延，因其未有任何行政權字樣，故難謂僅適用於行 政機關，蓋立法機關亦可代表國家或地方自治團體表示意見，又所謂 從事公共事務並不具特殊意義，行政機關焉有從事公共事務以外之業 務⁵⁵。亦有認為，由其名為「行政」機關，並與行政程序法第 3 條第 2 項⁵⁶合觀，仍足認為行政機關代表行政主體表示意思，旨在「從事 公共行政事務」⁵⁷。

53 吳庚，行政法之理論與實用，頁 180，自版，2007 年 9 月 10 版。

54 張鏡影，行政法論，頁 50，自版，1972 年 7 月 4 版；陳敏，行政法總論，頁 906，自版，2007 年10 月 5 版。亦有反對見解，例如 51 年台上字第 2680 號判例謂：「國有財產撥給各地國家機 關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利，故本院對於是類財產，

向准由管領機關起訴，代國家主張所有權人之權利，被上訴人持有所有權狀及駐用房屋保管 卡，原審認其得為起訴行使所有人之權利尚非無據。」即認為行政機關得為當事人，而有法律 人格。

55 吳庚，行政法之理論與實用，頁 181，自版，2007 年 9 月 10 版；另，依照行政院版草案，亦 謂「從事公共行政事務」，請參照立法院公報，院會紀錄，第83 卷，第 17 期，頁 92。

56 按行政程序法第 3 條第 2 項規定：「下列機關之行政行為，不適用本法之程序規定︰一、各級 民意機關。二、司法機關。三、監察機關。」

57 湯德宗，「行政程序法專題講座之四：論行政程序法的適用」，月旦法學雜誌，第59 期，頁 158 至173，2000 年 4 月。

此外，依行政程序法第 2 條第 3 項之規定：「受託行使公權力之

益；末者，有管轄權之行政機關，基於組織法規定，可以依其業務需 要，編製預算、配置專業人員及必要設備，以達成公行政任務⁶⁴。 依此，在法律上強制遵守機關之權限劃分，其主要理由有二，一 是貫徹憲法上權力分立原則 (Das Prinzipder Gewaltentrennung)，另一 係為了維護人民審級救濟之利益⁶⁵。因此，無論從公行政或人民的觀 點來看，管轄權制度均有其必要。

第二項 管轄之分類

行政機關之管轄有以下分類⁶⁶：

第一款 事物管轄 (sachliche Zuständigkeit)

指按事務之類別，來劃分管轄權之歸屬，例如以內政、交通、環 保作為事務之分類。又可依其型態分為三類⁶⁷：

一、個別管轄 (Einzelzutändigkeit)

指行政機關僅管轄單一種事項或有限事項，例如考試院組織法第 10 條第 1 項規定：「考試院設秘書處、組、室分別掌理下列事項：一、

關於本院會議議程及紀錄事項。二、關於本院綜合政策、計畫之研擬 事項。三、關於各機關函院案件之擬辦事項。四、關於各機關之協調、

聯繫及新聞發布事項。五、關於文書收發分配、撰擬、編製、保管等 事項。六、關於各種報告、資料之審編、考銓法規、圖書之蒐集出版 及資訊管理事項。七、關於證書發給及證書資料之建立及保管事項。

八、關於印信典守事項。九、關於出納、庶務事項。十、關於其他事 項。」

二、一般管轄 (Allgemeinzuständigkeit)

指行政機關之權限來自概括規定，其管轄事項無法加以列舉，例 如警察機關依警察法第2 條之規定：「警察任務為依法維持公共秩 序，保謢社會安全，防止一切危害，促進人民福利。」其管轄權實難 一一列舉。前例交通部亦屬之，其主管全國交通事務。

三、總體管轄 (Allzuständigkeit)

64 林騰鷂，行政法總論，頁 182，三民書局公司，1999 年 11 月。

65 吳庚，行政法之理論與實用，頁 393，自版，2007 年 9 月 10 版。

66 行政程序法立法資料彙編，頁 38，五南圖書出版公司，1999 年 3 月。

67 陳敏，行政法總論，頁 925，自版，2007 年 10 月 5 版。

指在一定地域範圍內，除劃規其他行政主體或行政機關掌管之事 項外，對其餘事務均有管轄權，例如在高雄市區域內，除外交、軍事、

司法等歸中央管轄外，其他事務均屬該市政府之權限範圍。

第二款 土地管轄 (örtliche Zuständigkeit)

指管轄所涵蓋之地理範圍，其通常為一國之行政區劃。例如我國 地方制度法第14 條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方 自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」即為 在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之地域內，有管轄自治事項及委 辦事項之權。又如社會秩序維護法第35 條第 1 項：「警察局及其分 局，就該管區域內之違反本法案件有管轄權。」即警察局或其分局，

在其所管之區域內，對於違反社會秩序維護法之案件有管轄權。

在法律邏輯上，須先有事物管轄，而後有土地管轄，例如地政事 務所對地價稅之稽徵並無事物管轄，即不生某筆土地地價稅屬何一地 政事務所土地管轄之問題⁶⁸。又，土地管轄可及於一地域法人之全部 區域 (全國、全直轄市、全縣)，亦可僅及於一地域法人之部分區域 (高 雄市之楠梓區、左營區)。

土地管轄，原則上由較接近的行政機關取得，以便就近處理。行 政程序法首先於第11 條第 1 項規定：「行政機關之管轄權，依其組織 法規或其他行政法規定之。」再於第 12 條為順序上之補充規定：「不 能依前條第一項定土地管轄權者，依下列各款順序定之︰一、關於不 動產之事件，依不動產之所在地。二、關於企業之經營或其他繼續性 事業之事件，依經營企業或從事事業之處所，或應經營或應從事之處 所。三、其他事件，關於自然人者，依其住所地，無住所或住所不明 者，依其居所地，無居所或居所不明者，依其最後所在地。關於法人 或團體者，依其主事務所或會址所在地。四、不能依前三款之規定定 其管轄權或有急迫情形者，依事件發生之原因定之。」

其中不動產所在地、營業處所、自然人住居所、組織體之所在地 及事件發生地等，皆較明確，尚無疑問。然第4 款後半段所謂「有急 迫情形者，依事件發生之原因定之」，究何所指，並不明白。學者有 認為，此段條文應理解為，在有急迫情事時，雖有常態之管轄機關，

事件發生地有事物管轄之機關亦有「緊急管轄權」。惟就特定事務有 事物管轄權之行政機關，就其轄區內發生之該類事務，相關法規應已 規定其屬土地管轄，至少依行政程序法第12 條第 1 款至第 3 款亦有 之，無須再適用緊急管轄。因此，此一緊急管轄當係指其任務在於「維

68 陳敏，行政法總論，頁 925，自版，2007 年 10 月 5 版。

持公共秩序，保謢社會安全，防止一切危害」之警察機關⁶⁹，得據此 就原另有其他專業主管機關之危害事件，立即採取必要措施，並於事 態許可時將該事件移轉原專業主關機關接續處理⁷⁰。

第三款 對人管轄

謂依權力所及之人而定機關之權限。如機關對所屬員工，或高雄 市政府對高雄市民之管轄權，或軍隊之司令官以所屬官兵為其權力行 使之對象是⁷¹。

第四款 層級管轄（instanzielle Zuständigkeit）

指同一類之事務，分屬於不同層級之機關管轄。申言之，所謂層 級管轄，係根據行政機關之層級構造，在上下級機關間為行政任務之 分配，規定由何一層級之行政機關掌理之意。例如考選部為考試院之 下級機關，掌理全國考選行政事宜⁷²。惟依公務人員考試法第 21 條之 規定，得於榜示後撤銷考試及格資格者，為考試院，而非考選部。此 種管轄於行政救濟程序中最為明顯，異議、訴願分別由不同層級之行 政機關管轄，層次分明有如法院審級管轄。在採取層級制的行政組織 體系中，上級機關固然可以隨時行使其指揮監督權來影響下級機關之 決定，但除例外情形，上級機關並不當然有攫取下級機關權限，自為 決定的介入權 (Selbsteintrittsrechte)。

除此之外，在我國法律規定中，甚多類似下述條文：「本法所稱 主管機關在中央為某部 (或某署)；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」例如公司法第 5 條、建築法第 2 條、空氣污染防 制法第 3 條是。進而區分該類事務中，何者為中央主管機關之權限，

何者為地方主管機關應辦事項，亦屬層級管轄之一種。然有認為，此 種規定就地方而言，應屬團體管轄而非層級管轄，因此，基於地方之 自治權，地方政府得將有關業務委由下級機關執行之，無須法律特別 受權⁷³。

第五款 功能管轄（funktionelle Zuständigkeit）

原則上管轄權之規定並不及於行政機關之內部分工，惟在例外情 形，法規直接規定，某種行政事務應由某特定之機關成員為之，例如

69 警察法第 2 條。

70 陳敏，行政法總論，頁 926，自版，2007 年 10 月 5 版。

71 林紀東，行政法，頁 155，三民書局公司，1994 年 11 月再修訂再版。

72 考試院全球資訊網，http://www.exam.gov.tw/index.asp，最後瀏覽日期：2007 年 11 月 11 日。

72 考試院全球資訊網，http://www.exam.gov.tw/index.asp，最後瀏覽日期：2007 年 11 月 11 日。