委辦之意義

我國憲法第 10 章有關中央與地方權限之規定中，有由中央立法 並交由省縣執行之事項，即憲法第 108 條第 1 項，有由省立法並交由 縣執行之事項，即憲法第109 條第 1 項，皆為委辦事項之規定¹⁴⁴。雖 憲法僅於第127 條規定：「縣長辦理縣自治，並執行中央及省委辦事 項。」惟並非排除各級政府將其事項交由下級地方自治團體執行之可 能。

我國關委辦之規定眾多，用字上常與委託混用，但仍可從條文中 得其真意。我國訴願法第9 條規定：「直轄市政府、縣 (市) 政府或 其所屬機關及鄉 (鎮、市) 公所依法辦理上級政府或其所屬機關委辦 事件所為之行政處分，為受委辦機關之行政處分，其訴願之管轄，比 照第四條之規定，向受委辦機關之直接上級機關提起訴願。」

地方制度法第 2 條第 3 款稱：「委辦事項：指地方自治團體依法 律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交 付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」第14 條 規定：「直轄市、縣 (市)、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦 理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」

地方制度法之前身省縣自治法及直轄市自治法¹⁴⁵亦有規定。省縣 自治法第2 條第 1 項稱：「省為法人，省以下設縣、市，縣以下設鄉、

鎮、縣轄市 (以下簡稱鄉 (鎮、市))，均為法人，各依本法辦理自治 事項，並執行上級政府委辦事項。」直轄市自治法第3 條第 1 項規定：

「市為法人，依本法辦理自治事項，並執行中央委辦事項。」

第一項 委辦之要件

基此規定，本文以為，所謂委辦，應係指直轄市、縣 (市) 以自 己名義，執行中央依法所交付之任務，或鄉 (鎮、市) 以自己名義，

執行縣 (市) 依法所交付之任務。其要件如下：

一、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)之地方自治團體為受委辦機關

144 雖憲法第 108 條第 1 項第 1 款與第 109 條第 1 項已受憲法增修條文第 9 條第 1 項凍結，然其 係為精省而作限制，非否認委辦。

145 省縣自治法及直轄市自治法皆於 1999 年 4 月 14 廢止。

按地方制度法第 2 條第 1 款規定：「地方自治團體：指依本法實 施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為 非地方自治團體。¹⁴⁶」即，所謂地方自治團體，係指省以外，依地方 制度法實施地方自治，具公法人地位之團體。又依同法第 3 條規定：

「地方劃分為省、直轄市 (第 1 項)。省劃分為縣、市 (以下稱縣 (市) )；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市 (以下稱鄉 (鎮、市) ) (第 2 項)。」

即地方分為省與直轄市，而省又分為縣 (市) 與鄉 (鎮、市)。故依地 方制度法實施地方自治，而具有公法人地位之團體為直轄市、縣 (市) 與鄉 (鎮、市) 三者。同法第 14 條¹⁴⁷之規定同此。

二、以受委辦之地方自治團體名義執行

按 59 年判字第 66 號所示：「依臺灣省耕地租約登記辦法第十二 條第一項規定，鄉、鎮、區、市公所接受申請登記事件，應自行審查，

將審查結果報經縣市政府核備後辦理登記，是鄉、鎮、區、市公所承 辦此項委任行政事務，雖須報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記。

此項上級官署決定辦法，由下級官署實施處分者，應認為下級官署之 處分。」¹⁴⁸訴願法第9 條規定，地方政府辦理委辦事項所為之行政處 分，為該地方政府之行政處分，堪稱妥適¹⁴⁹。

三、上級政府或其所屬機關依法交付

在民主政治建立初期，市民階級為避免行政部門任意侵害私人，

遂要求行政權就某類事項之侵犯或干涉，須取得國會之認可，以制定 法律之方式，明確規定行政部門行使權限之範圍，謂之法律保留。即 沒有法律授權，行政機關就不能合法的作成行政行為；行政行為須有 法律明文依據，始得為之。為避免上級政府或其所屬機關動輒以交付 地方自治團體之方式執行任務，委辦應依法律規定，方得為之。又按 憲法第108 條及第 109 條「…由…立法併執行之，或交由…執行之」

之規定，須由授權者立法為之。故本文認為委辦事項僅得由上級機關 或其所屬機關依法交付。

146 其立法理由謂：「台灣省於精省後僅為行政院一派出機關，非地方自治團體，不具公法人地 位…。」立法院公報，第 88 卷，第 5 期，院會紀錄，頁 420。

147 地方制度法第 14 條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事 項，並執行上級政府委辦事項。」

148 全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/，最後瀏覽日期：2008 年 1 月 5 日。

149 同說見蔡震榮，「管轄權之意義」，收錄於台灣行政法學會編，行政法爭議問題研究（上），

頁323，五南圖初出版公司，2000 年 12 月；黃錦堂，「『行政機關』、『委託』、『委任』、

『委辦』、『受委託執行公權力』之意義」，收錄於葛克昌、林明鏘主編，行政法實務與理 論（一），頁217，元照出版公司，2003 年 3 月。

四、須非自治事項

所謂自治事項，按地方制度法第 2 條第 2 款規定：「自治事項：

指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定 應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」

即依憲法 (第 109 至第 111 條) 或地方制度法 (第 18 至第 20 條) 之 規定，得由地方自治團體自為立法並執行之事項，或依法律規定，應 由該團體規劃及執行之事項。

五、中央負監督之責

地方自治是ㄧ套垂直型的分權設計，意謂地方行政從中央行政分 離出來，有獨立性與自主性，為其仍非國中之國，為維持國家不致分 崩離析，國家與地方自治團體間須有一套制度以為聯繫，即中央對地 方之監督¹⁵⁰。

司法院大法官會議解釋第 553 號釋字認為：「…地方自治團體處 理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之 監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似 (參照訴願法第 79 條第 3 項)；後者除適法性之外，亦得就行政作業 之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法 律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體 所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監 督機關尚非不得依法撤銷或變更。」學者有將只就適法性 (合法性) 為監督，稱為法律監督 (Rechtsaufsicht)，如自治事項之監督；而將就 適法性及合目的性為監督者，稱為專業監督 (Fachaufsicht)，如委辦 事項¹⁵¹。

地方自治之監督標準可分為法律監督與專業監督。法律監督目的 在作合法性監督，並確保法律受到遵守。國家與地方自治團體在組織 上雖獨立而分離，但在功能上卻係一體，因此國家須考量其任務在地 方自治範圍內能合法被執行。然，為尊重地方自治團體之自治權，地 方自治監督機關所從事者係法律監督，且係透過事後的合法性審查，

來影響、修正地方自治團體之行為，因此自治監督機關基本上不得代 替地方決定或為一定行為。對於地方自治團體從事委辦事項時，由於 委辦事項之權限本屬國家所有，基於便宜考量委由地方自治團體執 行，因此地方自治監督機關所從事者為專業監督，國家得透過指示來

150 許宗力，「地方自治監督」，收錄於許志雄、許宗力等著，地方自治之研究，頁 152，業強出 版社，1992 年 8 月。

151 陳敏，行政法總論，頁 970，自版，2007 年 10 月 5 版。

使地方的決定依國家合目的性之觀點來作成，即指示權擴及地方裁量 權之運用¹⁵²。

第二項 委辦之性質

至於委辦之性質與定位如何？有學者認為委辦是委託中之下位 特殊類型¹⁵³；亦有認為則認為委辦係屬於委任之一種類型¹⁵⁴。惟參考 前述行政院法規委員會93 年第 8 次諮詢會議之與會學者意見，多數 學者認為委辦是地方制度法的概念，不同行政主體間僅有委辦而無委 託之可能，有隸屬關係機關間亦僅得委任，不得委託¹⁵⁵。

本文以為，委辦應屬委任之一種類型。例如憲法第 108 條中央立 法而交由直轄市、縣 (市) 執行者，則直轄市、縣 (市) 應聽命於中 央，具有上下隸屬關係。另按憲法第 111 條之規定，若事務有全國一 致之性質者，屬於中央之權限；無全國一致之性質者，屬於地方。依 此分類，有全國一致之性質者，若中央將該事項交予地方自治團體 時，因該事項須全國一致，地方應聽命於中央，故有上下隸屬關係；

又若該事務係具縣一致之性質者，縣將該事務交予鄉為之，因須全縣 一致，鄉應聽命於縣，亦有上下隸屬關係。

又公司法第 5 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；

在直轄市為直轄市政府。(第 1 項) 中央主管機關得委任所屬機關、

委託或委辦其他機關辦理本法所規定之事項。(第 2 項)」如屬委辦事 項，其第2 項所稱「委辦其他機關」，受委辦者依其法條用語，究係 指地方自治團體所屬機關，抑或係地方制度法第2 條第 3 款之地方自 治團體本身？又受委辦者得否依行政程序法第15 條第 1 項再行委任 其所屬機關？對此問題之見解，分述如下¹⁵⁶：

一、團體委辦說

即委辦係以具公法人地位之地方自治團體為對象，以維護地方自 治團體之自治組織權。其得否再委任又分二說：

(一) 得再委任說：此說認為上級政府或其所屬機關將某部份權 限依據法律交給地方自治團體，該自治團體以其自治組織權來劃分權 限，無須再透過委任方式來分工。而為了維護地方自治團體之自治組

152 蕭文生，「地方自治之監督」，收錄於台灣行政法學會主編，行政法爭議問題研究(下)，頁 1499 至頁1500，五南圖書出版公司，2001 年 12 月。

153 林明鏘，「委託委辦與行政程序」，臺灣本土法學雜誌，19 期，頁 90，1991 年 2 月。

154 吳庚，行政法之理論與實用，頁 206，自版，2007 年 9 月 10 版。

155 行政院法規委員會 93 年第 8 次諮詢會議，行政院法規委員會諮詢會議紀錄彙編（第二輯），

行政院法規委員會編輯，行政院秘書處，頁221，2004 年 12 月。

156 行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編(二)，頁 169 至頁 171，法務部，2001 年 8 月。