第四章 資訊公開之理念與法制
第四節 外國立法例
從法律觀念之演變，可以看出個人資料保護係一演變中的動 態現象，從傳統的保密義務，法律提供防堵功能，而後正視資訊 科技，營造配套的經營管理規則248。隱私權保障目的從最初的個 人生活安寧的保護，推展到個人尊嚴及個人自主性的層次。從被 動的要求生活及資料不被侵犯，到個人尊嚴的展現。隱私權之內 涵，由獨處的權利演變成「自己支配自己資訊資料之作成、儲存 與利用」之權利，並非基於理論的推衍，而係資訊社會化的進展，
產生實際上之理論的必要而來249。附隨於個人或因個人而形成之 資料或資訊，與人格之發展即有密不可分之關係，對之保障乃理 所當然。但是目前快速發展之電子資料處理科技，得將個人資料 經電腦處理後，大量且快速地傳遞、使用，若造成濫用或誤用，
將對人格權造成侵害。因此，資訊隱私權從人格權脫穎而出，是 可以理解的。
第四節 外國立法例
1766 年，瑞典首創政府資訊公開法制，稱「新聞自由法」( Freedom of the Press Act)。其後，隨著國內政經情況之變化，1949 年重新制訂 具有憲法位階之新聞自由法250。
對於世界各國產生重大影響，紛紛跟進制訂政府資訊公開法者，
應屬美國於1966 年制訂之資訊自由法 (Freedom of Information Act，
簡稱：FOIA)。1996 年，為順應電子資訊社會的潮流，通過電子資訊 自由法 (Electronic Freedom of Information Act，簡稱：E-FOIA)。
與我國相鄰之日本，1998 年 5 月，內閣會議通過「情報公開法 草案」(行政機関の保有する情報の公開に関する法律案)，1999 年 5 月14 日公布，2001 年施行251。本文以下僅就美日二國之資訊公開法 介紹，以為借鏡。
第一項 美國資訊自由法 第一款 立法背景
248 張道義，「德國社會法中個人資訊保護問題」，臺北大學法學論叢，第 46 期，頁 198，2000 年6 月。
249 請參照李鴻禧，「資訊、憲法、隱私權—資訊化社會與人權問題之探討」，收錄於氏著，憲法 與人權，頁421 以下，元照出版公司，1999 年 12 月。
250 翁岳生主持，資訊立法之研究，頁 14，行政院研究發展考核委員會，1985 年 11 月。
251 林素鳳，「日本的政府資訊公開法制」，月旦法學雜誌，第 62 期，頁 58，2000 年 7 月。
1789 年，美國制訂「管理法」(House-keeping staute)，賦予各行 政首長監護、使用及保管與其業務相關之紀錄、文書及財務等權能，
但漏未規定人民是否有權取得此類資訊及程序。1946 年，「行政程序 法」(Administrative Procedure Act；簡稱 APA) 制訂，其第 3 條設置
「公共資訊制度」(public information system)，以便利一般人民取得 行政機關所擁有之資訊，惟因文義含糊，行政機關公務員又囿於傳統 行政機構特權 (executive privileges)，且缺乏行政或司法救濟之規 定，致政府資訊公開效果不彰252。
1966 年，資訊自由法制訂完成，針對前述缺陷，資訊自由法特 別做出三項變革253：
(一) 行政機關原則上應主動對任何人公開所擁有之資料，取代 舊法要求申請人須具正當理由且有直接關聯之限制。
(二) 對於免除公開事項，設定具有可行性之標準，改變舊法含 糊之文義。
(三) 授予聯邦法院對資訊自由訴訟之管轄權及司法審查權。
第二款 重要規定
資訊自由法於 1974 年、1976 年、1986 年、1996 年、2002 年皆 有修正，須注意者，1996 年乃針對資訊自由法進行修正所通過的電 子資訊自由法，目的在以法律手段鼓勵政府以電子化格式和電子化方 法處理和傳播資訊254。目前美國資訊自由法之重要規定可略歸納如 下：
(一) 申請政府資訊之主體是任何人，包括所有美國國民及法人 組織，甚至境內之外國人亦得申請 (第 552 條(3)(a))。
(二) 應公開資訊之聯邦行政機關，包括任何行政部門 (executive department)、軍事部門 (military department)、政府設立之公司
(overnment corporation)、政府控制之公司 (Government controlled corporation)、其他政府行政部門所屬之機構 (other establishment in the executive branch of the government) 包括總統辦公室 (Executive Office of the Presiden)，或任何獨立之管制機關(independent regulatory agency)(第 552 條(f)(1))。
252 焦興鎧，「行政機關資訊公開及限制－美國經驗」，研考月刊，第 149 期，頁 27。
253 翁岳生主持，資訊立法之研究，頁 154 至 155，行政院研究發展考核委員會，1985 年 11 月。
254 劉靜怡，「美國1996 年電子資訊自由法之分析與評論」，月旦法學雜誌，第87 期，頁 65，2002 年8 月。
(三) 應公開之資訊範圍廣泛，公開之方式亦因而有異。總地來 說，可分述如下255：
1、若係對一般大眾提供指導原則，必須刊載於聯邦政府公報 (英：Federal Register)，若某一事項應刊載而未刊載時，除非當事人 實際上知悉該內容，否則不得要求當事人必須遵從該事項，或受不利 益。
2、如係具有終局性意見之行政命令，有關政策之說明及詮釋，
以及行政性質之人員手冊 (staff manuals) 及訓示 (instructions)，而會 影響大多數公眾者，應供一般大眾閱覽及複印。此外，為便於檢索此 類資訊，行政機關應製作索引 (index)。若行政機關未為，發生爭論 時，除非當事人及時被通知資訊內容，否則行政機關不得援引之。
3、由於資訊自由法對任何人 (any person) 及資料記錄(records) 兩者之範圍，均未做任何之限制，因此，任何人只要能合理描述 (reasonably describe) 這些資料記錄，而且根據某行政機關本身所公布 之行政規則提出申請，則該行政機關應自接獲申請時起十日內 (星期 六、日及法定假日不計)，做成是否允許申請之決定，申請人之申請 若遭拒絕，則可向該機關首長提出異議 (appeal)，若該機關仍全部或 部分維持原處分時，申請人尚可請求司法救濟 (第 552 條(a))。
(四) 司法救濟方面：除明定聯邦地方法院有管轄權外，並設有 規定詳盡之司法審查條款，授權法院以秘密審閱爭議資料記錄內容之 方式，以防止行政機關不當拒絕公開資料。若原告當事人獲得全部或 部分勝訴，律師費用及訴訟費用由政府公費補助支給。尚且，涉及本 法之案件，應優先其他案件審理及上訴 (第 552 條(a)(4)(B))。
(五) 明確規定不公開事項：不適用該法公開條款之規定，且由 政府機關負舉證責任256。共有九項如下 (第 552 條(b))257：
1、行政命令明訂基於國防、外交利益應保密之事項 (第 552 條 (b)(1))。就此項言，1995 年美國總統柯林頓發布 12958 號命令將國家 機密分為7 項，係以揭示事項基準之立法方式，對指定為機密、限制 公開之資訊，界定其範圍，以防止機密指定泛濫，而侵害國民知的權
255 張裕榮撰，「論資訊公開與個人資料保護之界線—以少年非行資料為中心」，中央警察大學法 律學研究所碩士論文，頁46，註 69，2000 年；陳耀森撰，「關於資訊公開法制問題之研究」，
中原大學財經法律研究所碩士論文，頁77 至 79，2000 年。
256 劉靜怡，「開啟權力監督新世代—從美國『資訊自由法』豁免公開規定的晚近發展談起」，月 旦法學雜誌，第136 期，頁 49，2006 年 9 月。
257 張錦俊，「資訊自由法之執行」，財團法人國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心，
http://www.stpi.org.tw/STPI/index.htm，最後瀏覽日期：2008 年 4 月 2 日。
利258；
2、僅與該機關內部人員管理有關之資訊 (第 552 條(b)(2))；
3、法規明訂不需公布之資訊 (第 552 條(b)(3))；
4、取自個人的交易祕密及機密的商業、金融資訊 (第 552 條 (b)(4))；
5、依法僅得對與該機關爭訟之另一機關揭露之機關間或機關內 部備忘錄 (第 552 條(b)(5))；
6、人事與醫療資訊或類似的檔案，其揭露將構成對個人隱私之 侵犯 (第 552 條(b)(6))；
7、基於執法之目的而蒐集，但提供此訊息將有下列結果者：(1) 有理由相信會影響執法秩序者；(2) 將剝奪個人受公平審判之權利 者；(3) 有理由相信將會對個人隱私造成侵犯；(4) 有理由相信會洩 漏秘密訊息提供者的身分，…以及訊息或記錄由進行刑事調查的刑法 執行機關或進行國家安全情報調查的政府機關彙編的情況下，由秘密 訊息來源提供的訊息或記錄；(5) 洩漏法律調查之技術或程序；(6) 有 理由相信會威脅何人之生命或人身安全者 (第 552 條(b)(7))；
8、金融監管業務主管機關之檢查、營運及現況報告 (第 552 條 (b)(8))；
9、地質及地球物理學資訊及資料 (第 552 條(b)(9))。
仔細審查下，不難發現 FOIA 豁免公開事由中有二種與個人隱私 有關，分別是第 552 條 (b)(6) 及 (7)，在判斷上涉及「隱私利益」與
「公共利益」二者之互動。第552 條 (b)(6) 是以「顯然將構成未經 同意而侵犯個人隱私」(would constitute a clearly unwarranted invasion of personal privacy) 為要件，而第 552 條 (b)(7) 則是以「合理預期可 能構成未經同意而侵害個人隱私」(could reasonably be expected to constitute an unwarranted invasion of personal privacy) 為要件，因此可 以解讀為後者所設之隱私保護範圍廣於前者，行政機關自負有不同程 度之舉證責任。FOIA 的「核心目的」，乃在提供一般大眾近用取得「有 關政府的資訊」，而非確保一般大眾可以近用取得「存在於政府所控 制的彙編性檔案文件當中的個人資訊」，且 FOIA 保護之隱私，範圍 擴及家庭成員；故而，當申請標的不是直接涉及政府機關的公務資 訊，而是政府機關恰巧保有該等記錄檔案時，公開此等記錄檔案往往
258 范姜真媺，「國家機密與知的權利」，律師雜誌，第 266 期，頁 72，2001 年 11 月。
會被認定為無正當理由侵害隱私。準此，當政府資訊公開涉及隱私權 豁免條款時，就不應該再堅持請求者不須說明理由的原則了，而須負 舉出其何以必須取得系爭政府檔案文件的「充足理由」(sufficient reason) 的責任259。
第三款 電子資訊自由法
1996 年，美國國會為因應電腦化時代的需求，通過電子資訊自 由法之修正案。其主要內容如下260：
一、電子閱覽室
在電子資訊自由法公布後之後，某些行政機關必須將其所持有已 建立一年的檔案，以電腦傳播或其他電子化方式提供之，以便公眾閱 覽。若行政機關無力滿足此一要求，至少需以CD-ROM 之形式提供 之 (第 552 條(a)(2)(D))。
二、資訊格式的指定
在1996 電子資訊自由法訂定以前，行政機關並沒有義務依照資 訊請求人所要求的格式提供資訊。電子資訊自由法訂定後，若人民所 請求的格式，是行政機關不多花成本即可複製(readily reproducible) 的，行政機關即不得拒絕 (第 552 條(a)(3)(B))。
三、先來先給的模式與多軌處理
通常行政機關在處理資訊公開的請求時，會依請求之先來後到，
決定處理的順序。但這種方式會發生一個問題，亦即，有時排列在前 的請求比較複雜而難以處理，排列在後的卻是可以快速處理的請求，
決定處理的順序。但這種方式會發生一個問題，亦即，有時排列在前 的請求比較複雜而難以處理，排列在後的卻是可以快速處理的請求，