第五章 個案分析
第一節 垂直與水平課責
一、垂直的機制：控制能力的影響因素
首先，就公設財團法人內部課責主要受到董事會的監督，以及上級政府的監督。
這兩者對於組織課責是否有效，必須有賴於控制能力是否達到標準，至於是否達 到標準就必須端看上級以及董事會跟法人組織是否建立在資訊對稱的基礎點。觀 察蘭陽文教基金會內部，董事會雖然扮演基金會內部財務以及行政業務的決定執 行與否的角色，但是對於實際細節仍不甚清楚。由於董事會大多是縣政府人員或 是議員，本身就有相當多的業務處理，對於基金會業務則採取批准與否，並不會 過分琢磨於細節，因此對於很多事情處理並不如基金會承辦人員瞭解。再者，董 監事大多負責財務審查，必須發揮基金會財務出入管控的義務，但是，觀察基金 會董監事名單發現，董監事除了固定名單（宜蘭縣政府財政處長、主計處長）外，
其餘為董事長(縣長)遴選，換句話說這些由董事長所遴選的監事，可能都是董事 長的親信情況，董監事是否能夠發揮獨立監督行為而不受到董事長影響是受到質 疑的。
由於基金會垂直課責類似公部門，除了內部董事會監督，上級政府監督則是由 縣政府的主計、政風、審計擔任，這種近似公部門的管控也適用於公設財團法人。
過去基金會管控，相當近似公部門，僅僅少了會計、政風管控，有自己會計管控。
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http://www.libertytimes.com.tw/2007/new/aug/15/today-summer21-2.htm，檢閱日期 2012/5/27。另外，審 查是否嚴格可從中華民國 99 年度宜蘭縣總決算審核報告書得知並不是太過嚴格執行，多責成文
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二、垂直機制：義務的探討
政府作為公民的代理人，必須滿足委託人(公民)的需求，但是兩者間的利益不 同時，由於委託代理人之間資訊不對稱，就造成無法有效管控，無法有效管控就 無法讓組織義務有效發揮，這個問題發生在公設財團法人蘭陽文教基金會更是明 顯。基金會作為縣政府的助手就相當於公民的代理人，負責的對象不單單是縣政 府，還包括人民，組織在義務層面必須能夠達到績效，並且政策目的成果回應給 民眾。但是，實際觀察到蘭陽文教基金會並沒有做到資訊提供，將基金會資訊公 諸於民，民眾無法得知組織是否達到政策目的。這和目前政府資訊公開的要求有 落差，雖然蘭陽文教基金會並非公部門，但是組織經費或是人事大多來自公部門，
即便具有私法人地位，仍須受到資訊公開要求，否則公民在資訊不對稱，無法進 行監督。由於一般民間基金會若是有持續募款，就必須公開自身財務、內部資訊，
但是蘭陽文教基金會自認非持續募款，而不需要公開資訊。導致資訊公開不足。
公民沒有足夠資訊將難以進行參與，更難以瞭解基金會是否有滿足民眾的需求。
即便是有心瞭解組織的民眾，都必須透過議會或是媒體揭發內幕，在資訊不足影 響導致內部組織義務是否有達到成果不得而知，在沒有獲得詳細資訊很難對組織 內部有所要求，更遑論是要求內部負起義務責任。
由於公設財團法人被認定為公部門的衍生物，不論是組織人事或是財務都與公 部門密不可分，就蘭陽文教基金會本身成立就是仰賴公部門資金挹注達 50％的 公設財團法人，在這樣的身分下，該組織自然不能跟一般的財團法人享有較為寬 鬆的監督。對於公設財團法人成立時就明文要求：30
所有由政府出資或捐助之財團法人，如其能自負盈虧者，應朝向民營化組
30 條文內容來自：中央行政機關組織基準法，中華民國九十三年六月二十三日總統華總一義字，
第○九三○○一一八三一一號令制定公布全文三十九條，附帶決議五。
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型態轉型；如無法自負盈虧者，應予裁撤；其餘如能轉型為行政法人者，應 予轉型。
在法條要求公設財團法人必須有自負盈虧能力，必須能為自身行為負責，並不 能因為發生問題就將問題丟回政府。就蘭陽文教基金會承辦童玩節前期有盈餘時，
盈餘都留在基金會內部，後期基金會虧損時，理當會由基金會為虧損負責，這樣 代表基金會獲得授權同時，也同時讓盈虧風險由基金會自行負責。
在實際情況，在蘭陽文教基金會承辦童玩節剛開始稍有虧損還能支撐下去，直 到虧損擴大，基金會無法繼續支持，呂國華縣長就面臨到必須將童玩節停辦，並 且將基金會承辦活動權收回。停辦原因很簡單，就是基金會必須自負盈虧，加上 公設財團法人不像私部門董事會可以分配盈餘，在沒有這種利益吸引，又沒有其 他公部門經費外援，自然選擇讓基金會停擺。
因為財團法人必須自己自負盈虧，所以到後期虧損時就沒有議員想當董事，
怕自己要去貼錢，另外也有汙名化的問題啦。因為後期虧損嚴重，法院強制 執行，便以留本基金去給付，導致基金會後來整個垮台。(A1)
蘭陽文教基金會這個例子看到，在自負盈虧的前提，就必須自己去負責，身為 董事會的官員在自負盈虧要求後，得不到公部門資金挹注，就必須拿基金會留本 基金去貼補虧損，以防止該組織浪費公帑之虞。由於基金會必須自負盈虧，為了 讓基金會能繼續生存，自然也比較會注重自身的財務狀況。31當一個基金會如果 持續仰賴政府協助，無法自負盈虧，那麼基金會將會有恃無恐，對於經費的就沒
31 也因為這個因素，基金會在童玩節前期獲時，不斷支持童玩節，即便剛開始(2005)年稍有虧損，
仍然期待藉由童玩節補足虧損。
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有適度控管，即便虧損也只是「拿公補私」，更讓公設財團法人成為永遠填不滿 的洞。
基金會即便是自負盈虧仍然不足以達到真正的課責，當時蘭陽文教基金會財務 虧損時，將留本基金作為賠償虧損之用。32財務虧損賠償並非是基金會相關人員 負責，僅是拿留本基金賠償虧損（留本基金來源多是公部門經費），並沒有人因 為虧損而下台負責，也沒有董事會因為虧損而自掏腰包。另外，基金會虧損時，
董事會成員莫不想脫離董事身分，這代表董事會有利益時每個人都願意去參與，
一旦虧損，卻落得沒人理，這樣組織比起私部門的董事會必須承擔虧損責任大不 相同，代表公設財團法人可能淪為「工具」，一旦失去價值就被摒棄。
這種僅是在財務要求負責，不足以達到理想的課責目的，對於行為者的課責，
被沒有發揮應有的效果，行為者的義務無法被要求是造成課責不足的主因。義 務代表獲得授權者必須向上級負責，若是負責活動者為民選官員，則需向選民 負責。基金會除了財務的缺失，更重要是無法達到績效（也就是當初成立基金 會希望能藉由基金會有效推展宜蘭文化發展），基金會在童玩節後期沒能繼續 帶動宜蘭當地文化觀光效益，對於活動缺失，不知如何尋求替代方案，組織內 部陷於停滯，只能讓童玩節慢慢衰退。對於這種情形，基金會失去本應有的優 點，對於內部失職的責任就必須有所要求。
蘭陽文教基金會組織內部由執行長負責主要行政業務，而董事會則是扮演監 督內部角色，一般來說，執行長要作任何決定必須跟董事會報告，董事會同意 才可進行。不過，長期來說，大部分組織內部細節都是由執行長所處理，執行
32 蘭陽文教基金會成立之初，由文建會補助 3000 萬元，省教育廳 3000 萬元，縣府籌 2500 萬元，
民間捐款 1900 多萬元，政府資金佔 81.6%，留本基金 1 億多元最後也拿去抵押，最後剩下約 500 萬。
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http://www.wretch.cc/blog/YiLanYouth/11293815，檢閱日期，2012/3/27。
34 就蘭陽基金會身分來說，依政府資訊公開法第 4 條：一般所稱政府機關，包含受政府機關委託 行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。因此，資訊 公開是義務，也是責任。
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刀斬亂麻，停了童玩節，並且試圖冷凍基金會。基金會藉由政黨之間輪替，讓組 織不專屬於何人，產生一種政黨互相監督效果，當執政黨承接基金會時，所作的 任何決策，將可能成為下屆執政黨攻訐標的，因此，利用政黨政治力量能夠補足 內部監督規範的不足。
組織自律，也會受到聲譽因素而影響，對於公設財團法人來說，成立大多是為 了解決當時政策推行不利的問題，當組織表現好，功勞自然被歸為成立時的推行 者，因此對於後期的人說，並無法成為自身政績，在這種情況，若是該組織一旦 發生問題，在政黨政治互相監督時，後期的執政黨怕受到汙名化影響，會選擇與 該組織切割，因為這樣不僅代表自己的能擺脫前朝影響，不會因為該組織而汙名 化自身，更可以給選民一個交代，提升自身名譽。在政黨政治影響也間接讓基金 會自己有一個自我課責機制。也就是說，當政黨輪替，或許帶有政治鬥爭因素，
但是，也由於政黨輪替，讓某一政黨無法持續掌握組織，在人事轉換，無形中讓 基金會無法成為特定人物的工具。甚至在政黨政治促成對基金會的要求，一旦無 法達到績效，公民就會用選票予以制裁讓董事會人員，而董事會也會在這種壓力 下發揮內部監督。
基金會內部課責也跟董監事有關，35董監事除了來自少數民間公正人，大部分
基金會內部課責也跟董監事有關，35董監事除了來自少數民間公正人，大部分