第一章 緒論
第一節 研究目的
第一章 緒論
第一節 研究目的
當西方國家為了解決財政緊縮，改善過去行政沉痾問題，開始以新公共管理 的理念改造政府，改造過程中以管理主義為綱領，藉由商業化管理模式，提升行 政效率和引進市場競爭，並且將部分業務外包。為了減輕政府支出，除了部分業 務民營化，公設財團法人也成了這波改革另一個解決之道。由於公部門認知到非 政府組織可以補足一般政府服務不足，並且可以減少政治成本，有效推行特定政 策，這類組織從 80 年代便開始快速增加(Steinberg, 2001)。後來，經由全球化浪潮 影響，使西方國家使用已久的公設財團法人在臺灣生根，並且在臺灣盛行。公部 門可以藉由公設財團法人具有彈性、降低行政成本的特點，來實現小而能政府的 理想，有效解決公部門層級節制問題，並藉由組織的成立滿足多元文化需求，以 及民主體制下公共財貨和勞務私人化。
顧名思義，公設財團法人就是由政府捐資成立的基金會，主要是由政府捐資占 50％以上的基金會，用來協助政府推動特定政策的組織（官有垣、吳芝嫻，
2006:212）。一般所認定公設財團法人以政府捐助資金達 50％以上為主，另外也 有部分是政府捐資 50％以下，因此，目前政府對於公設財團法人數量認定不一。
1截至 2008 年統計數目得知，審計部認定約有 131 個，立法院預算中心認定有 103 個，行政院主計處認定 80 個，銓敘部認定 86 個。整體而言，符合資格的公設財 團法人約 139 個（張四明，2010）。而本文章探討的公設財團法人就是以《預算 法》第 41 條所認定政府捐資 50％以上的組織為研究對象。
1 公設財團法人係以各目的事業主管機關為主管機關，故中央及地方各目的事業主管機關都有分 別主管不同的財團法人，目前尚未有統合性之資料。以內政部為例，主管之財團法人計 12 個。
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從公設財團法人成立可以目的可以得知，組織具有減少公部門的層級規範、降 低政治成本，具有私部門的彈性以及增加政策關係人的參與，利用公私部門雙邊 的優勢來達到政策目的（鄭惠文等，2011）。有鑑於此，臺灣過去為了降低行政 成本，以及解決民營化和權力移轉問題，可以選擇讓部分機關轉型為民營或是成 立財團法人來推行特定政策，達到政府再造目的。此外，近年來因為臺灣人口成 長快速，為了因應民眾越來越多的社會福利需求，有效推行某項特定計畫、政策，
公設財團法人的數量也就越來越多。但是，在公設財團法人盛行同時，除了具有 前述的優點外，也衍生出私利取向、政治酬庸、躲避課責的問題。另外，現行監 督機制不足，以及公設財團法人定位問題造成不少責任歸屬爭議，在相關法規缺 乏的情況，難收法人監督效果。
就目前公設財團法人監督機制來說，由於是私法人地位不具有公法人身分，所 以在預算審查、人事招聘方面，不論在內部或是外部管控都相對缺乏。也因為無 法有效管控，導致該類組織不斷擴充，其所衍生出的不當私益取得、不當的經濟 租費，造成社會資源浪費。在定位上模糊不清，即便該組織在推行特定政策有所 作為，卻因為人事、財務、權責問題常常處於模糊界線，導致公設財團法人為人 所詬病。2
以本文研究得知，財團法人蘭陽文教基金會乃是當時陳定南縣長所創辦，目的 是推行宜蘭當地文教活動發展的基金會，具有彈性使用的公設財團法人。蘭陽文 教基金會作為宜蘭縣政府的公設財團法人，除協助政府推行宜蘭縣的文教活動外，
2 根據劉榮（2011）報導：臺北市產業發長局在花博結束後成立會展產業發展基金會，成立第一 年就花掉市府五億元，接下來每年約要再花四到五億元，造成不少市議員抨擊該基金會根本是市 府擴權、迴避議會監督的錢坑黑機關（自由電子報，2011 年 9 月 23 日）。劉榮，2011，〈花博 基金會年燒 5 億 議員批錢坑〉，自由電子報，2011 年 9 月 23 日，
http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/sep/23/today-taipei4.htm，檢閱日期：2012 年 3 月 28 日。
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也在承辦宜蘭國際童玩藝術節（以下簡稱童玩節）時，為宜蘭當地文化發展、觀 光效益提供不少幫助。3以童玩節來說，童玩節的運作乃是結合宜蘭縣文化局（時 稱文化中心）以及所屬的蘭陽文教基金會負責統籌、營運的活動（陳賡堯，1999：
274-277；康景翔 ，2006）。基金會從 1996 年開始協助童玩節舉辦，到目前歷經 過了 16 個年頭，當中經歷過人數突破 90 萬人的風光時期，4也經歷過停辦甚至 由其他活動取代的命運。蘭陽文教基金會在承辦童玩前期相當成功，後期卻是虧 損連連，本應該自負盈虧的基金會卻因為基金會與公部門兩者的人事關係重疊，
而導致權責不清、財務狀況交代不明。觀察蘭陽文教基金會的組織人事得知，董 事會大多以現任宜蘭縣政府人員、縣議員擔任，而基金會的董事長即是縣長本身。
基金會負責的事務也大多跟宜蘭縣文化局業務重疊，加上童玩節承辦時，也是結 合文化局以及蘭陽文教基金會人員承辦，兩者在資金運用或是人事運用可以說是 相當密切。也因為基金會與公部門兩者關係密不可分，就像是一體兩面的機關。
另外，由縣政府、文化局、議會的成員擔任基金會的董事會，讓彼此合作關係更 如同左右手般。因此在童玩節發生虧損時，本該由自負盈虧的基金會自行處理，
但是兼具公部門身分的董事會以及相關人員卻讓責任流回公部門。
從過去對公設財團法人研究文獻發現，目前法規對於公設財團法人監督僅作原 則性規範，對於實務上規範少有一套明確課責辦法。因此，藉由研究找出管理主 義概念所成立公設財團法人所面對的課責與一般公私組織不同之處，並且以本文 研究個案公設財團法人－蘭陽文教基金會為例，找出公設財團法人在實務運行以 及講求課責的民主社會如何讓公設財團法人受到應有的規範，並且對於蘭陽文教 基金會發生虧損前後轉變，觀察那些機制對於基金會影響最大。最後，觸類旁通，
分析臺灣公設財團法人課責機制是否能有效規範該類組織，以及公設財團法人是 否為解決行政問題的可行方法。並且觀察課責機制該建立在那些因子成熟後，才
3 參照附錄一：童玩節經濟價值。
4 參照附錄二：宜蘭童玩節歷年盈虧大事記。
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能發揮功效，予以分析和建議。