課責

課責不僅代表授權後，能夠讓各單位自我負責，同時也是代表授權後的評估，

若是一個組織沒有課責，那麼將難以要求其負起應有的績效，此外，課責更是代 表對顧客(公民)的回應，也是評判一個組織成效的重點。

壹、課責的觀念

課責本身就是一種關係，也就是誰對誰負責的觀念，不同的制度就有不同的權 力關係相對應（Fox, 2000）。課責與控制不同，控制是指事前參與決策的權利，

而課責是指事後監督（Scott, 2000）。一般來說私部門是對股東負責，而公部門則 是對選民負責，非政府組織負責對象則牽涉到董事會、捐款人、公民等，牽涉人 員多，負責對象也多（江明修、梅高文，2003）。在本文所探討的管理主義課責

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是以企業管理形式引進公部門，這種課責與一般課責不同之處在於，管理主義的 課責強調以顧客為中心，並且以市場機制的方式，提供顧客服務，改變過去官僚 的課責方式。簡單來說，管理主義的課責類似於商業形態的課責，必須能夠回應 顧客需求，追求績效，並且在授權下能夠合乎權責相稱原則。在這樣觀念的套用 在公部門時，公部門利用公設財團法人的優點來推行政策，當法人面對課責時，

也可以將管理主義的觀念套用上去。就像是企業為了迎合市場競爭以及追求成長，

策略管理儼然成為一種趨勢，而這種策略管理的概念套用在具有公共性的非政府 組織就必須考慮其定位問題。

關於非政府組織策略管理可以在於提升組織績效、向提供資源的個人或團體、

社會負責來做為考量，因此課責可以說是非政府體系最重要的考慮因素（孫煒，

2004）。單從課責來看，非政府組織是課責大於監督，因為非政府組織不僅需回 應外在監督更需要有自己的責任（江明修、梅高文，2003）。至於非政府組織治 理與課責之間的關聯，在於公部門必須對其評估績效、董事會與志工必須負有法 律與專業責任、公開財務資訊、對提供資源者負有義務，甚至近年非政府組織承 接政府部分服務工作，在主雇之間的義務間，必須滿足顧客需求等，都說明課責 為主要核心價值（轉引孫煒，2004）。由於這類組織常承接政府的職責，面對各 式各樣的需求以及各類組織成長，服務品質的競爭也成為非政府組織必須面對開 放系統的壓力，尋求革新，因為大多數非政府組織需要以信譽求生存。信譽建立 在一個有可信度的公共的聲音，有合法性基礎的合作夥伴並且能夠對政策有所影 響，信譽也是獲得資助者支持機構的生存的關鍵因素（Fox, 2000）。此外，政府 預算與非政府的經費來源不同，所造成課責的方法也有所不同（莊文忠，2011）。 就衡量標準來看，公部門產出大多無法利用利益分析，在顧客滿意度方面也很難 清楚顧客的選擇，在整個績效測量很難達到效度與信度，而且傳統公部門的政治 課責很容易在政治行政在二分前提，忽略了政治課責。另外課責的層級方面，可

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以根據江明修、鄭勝分 （2005）指出：

第一層級為合法性建立，內容為憲法及選舉等；第二層級為道德課責，內容 為社會價值及選舉；第三層為代表性，課責內容為公共參與、協商；第四層 級課責為公開性，內容為國會監督和陽光法案；第五層級為課責資源的最佳 使用，內容為訂定預算相關法規，第六層級的課責目的為改善效率及效能，

內容為資訊系統及標準程序等。

如果在外在規範過分依賴政府監督反而會使得自律的減低，只要有一定程度 的監督即可，不可太過仰賴外在的監督（江明修、梅高文，2003）。個人責任 方面，犯錯和懲罰很難明確切入目標，因此可以根據個人實際貢獻基礎作為課 責標準，而不是以個人在該群體的正式位階為課責基礎，這樣可避免個人躲藏 於群體下閃避自己責任（Bovens, 2007）。因此，非政府組織的課責可分為最高 層的行為主體人格、次層的輿論監督與道德、最低層的法律、權威規範（江明 修、梅高文，2003）。對於非政府組織課責可以結合 Kearns（1994）的分法，

以組織外部的策略環境，明確、隱示性；內部的回應策略，被動、主動交叉分 成四種類型：

（一）隱示被動性：協商的課責或稱為談判式課責，特徵就是被動的因應外在環 境，課責必須隨著社會風氣價值演變，課責的標準並不明確。這種課責標準主要 是來自社會信念而來，非法律規範，當社會價值對於非政府組織的課責會因為組 織的改變（如過分增加盈餘）而要求組織也必須跟一般社會機構受一樣規範（莊 文忠，2011）。

（二）隱示主動性：專業的課責，非政府組織必須主動尋找社會期望、對於某些

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專業和績效的標準。一般認為這是組織的標準作業尋找合理可被接受的標準，以 專家意見為標準，進而遵守。這樣可同時符合社會期待以及專業規範（劉坤億，

2009），專業課責內部有較低程度的內部控制，較高程度的自主，主要控制力單 憑內在職業標準以及規範（Radin & Romzek, 1996）。

（三）明確被動性：順服的課責或談判式課責，乃是基於外部利害關係人的要求 被動式因應外在環境，滿足契約所訂定的績效標準，以及同時要面對外部機關的 監督考核。另外法律上課責也是一種，來自外部來源行使高度的控制和審查

（Radin & Romzek, 1996；Bovens, 2007）。

（四）明確主動性：預期的課責或參與示課責，在外部績效要求，組織能夠事先 掌握預期法令以及標準規畫方向，主動扮演積極角色干預、涉入外部課責的標準。

當組織自己進行參與監督並且願意自我成長，組織形象的提升自然有利於組織未 來發展（莊文忠，2011）。

此外，也有相當多文獻是以四種不同類型的課責關係，專門對非政府組織課責。

這四種分別是法律、專業、政治、分層負責。分層負責的關係內部定義，和表現 出的高度控制（Radin & Romzek, 1996）。政治課責的關係源自外部來源，但涉及 低度的直接控制。他們表現在高度的個人自由裁量權，或機構選擇是否應對相關 的外部利益者的期望（Radin & Romzek, 1996）。在法律和分層負責的關係，自由 裁量權的反而不大，相比之下，專業和政治課責的關係，有較高的裁量權（Radin

& Romzek, 1996）。法律課責乃是外部性的力量進行課責。控制力程度方面則是政 治大於法律，專業大於層級（劉坤億，2009）。

壹、 管理主義的課責

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由於狹義課責指的是向高層負責，在明確法規規範，具有命令與控制的外部監 督、順服、獎懲、控制，並且具有上對下層級的控制。廣義課責則是包含個人、

專業、回應、績效、組織能力（江明修、梅高文，2003）。管理主義的課責則是 改變傳統課責層次，並且著重於商業形式的課責。管理主義的課責結合顧客回應，

必須注意組織的資訊透明化，在追求市場機制課責也必須注意到層級規範，課責 關係改以顧客、績效導向方式進行更意味社會對於政府的角色，以及政府與公民 之間的關係有所改變了（蘇偉業，2007），以政策企業家為目標，追求績效的達 成。並且建立廣泛與公民對話機會，審查政府的作為（Denhardt & Denhardt, 2000）。 監督角色由官僚轉移公民，藉由分權來達到參與型治理（傅岳邦，2002），在解 除財務和人事的管理後，業務單位在已經解除管制情況，很難用法令嚴苛的理由 來卸責（張世杰，2011）。

由於公設財團法人並非私部門或是公部門，在公設財團法人可以同時看到兩者 的身影，建立在管理主義理念的法人自然課責方式就不若一般組織接受單一面向 課責即可，整體而言公設財團法人的課責形態可以依照 O'Donnell（1999）區分水 平課責以及垂直課責兩種型態，並且將水平與垂直觀念結合 Koppell 的定義：透 明度、義務、控制能力、責任感、及回應性整理篩選，⁸藉由各個面向的補足，

可以讓公設財團法人的課責更加完整，也更能表達出管理主義下的課責與一般的

8 這五個面向分別是，轉引自江明修、鄭勝分（2005）：

1.透明度：組織能夠解釋其行動，並且對於制定決策、組織財務等資訊能夠公開。

2.義務：較為偏向績效導向，例如下層人員對於上層主管有義務完成使命，對於政治人物 來說，民選官員對選民也有義務去促進選民的福利。

3.控制能力：有效的控制能力必須建立在前兩者，透明度與義務之上。有能力控制某人代 表對某人具有課責能力。

4.責任：每個組織都由其義務達成任務，並且必須受到法律及相關規範所約束。

5.回應性：是指組織回應顧客（公民）或服務對象的需求，也是管理主義很強調的顧客回 應。

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課責有所不同。

一、水平課責

指國家及其公民之間的權力關係，過去以選舉競爭的政治課責現在似乎已經不 夠了（Fox, 2000），課責除了政府內部控制機制外，像是法院和議會的監督，行 政機關和司法機關之間和不同的水平機關間監督功能，以及專門機構，如審計、

人權委員會和監察員等都是（Lawson & Rakner, 2005）。由於非政府組織所面對的 除了傳統的內部課責是以董事會為主，外部則是來自政府主管機關，還須面對服 務對象和公民、媒體、以及議會等等的課責。例如美國國會在立法機構向公眾作 出貢獻的重要途徑之一就是進行立法監督工作對政府的課責（Rosenbaum, 1999）。 因此，議會對於經費審議、行政人員的課責是很重要的一環，如果缺乏議會有效

人權委員會和監察員等都是（Lawson & Rakner, 2005）。由於非政府組織所面對的 除了傳統的內部課責是以董事會為主，外部則是來自政府主管機關，還須面對服 務對象和公民、媒體、以及議會等等的課責。例如美國國會在立法機構向公眾作 出貢獻的重要途徑之一就是進行立法監督工作對政府的課責（Rosenbaum, 1999）。 因此，議會對於經費審議、行政人員的課責是很重要的一環，如果缺乏議會有效