研究發現

當組織成立時，本該授權內部，讓組織自我負責，達到權責相稱目的。但是 人事來自公部門掌握的組織，無法組織內部權責相稱。即便組織在法規、財務條 件具有彈性運用的優勢，卻因為公部門掌控過多，導致組織整運作受到影響。組 織內部人事仍不脫離公部門，造成組織難以達到績效，人員得過且過的官僚心態，

甚至淪為公部門卸責的工具。對於這種特殊身分的組織，原本希望能脫離公部門 的官僚結構，具有私部門特性，減少政治成本，卻因為機制的不成熟而導致無法 發揮效力，造成政治力量仍然影響組織，公設財團法人也就漸漸失去應有的彈性。

公設財團法人在實際運作後，也因為受政治力量牽引，造成組織的課責，而無法 完全脫離公部門，並且必須以公私混合的課責方式管控。

第一節 研究發現

一、公設財團法人特殊性課責

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由於公設財團法人並非單純公、私部門，對於該類組織課責自然不能跟一般 公部門單純以公部門課責方式，或是私部門董事會監督來處理。公設財團法人 課責如同其名，必須融合公、私課責，藉由整個政治、社會、法制相輔相成。

目前在正式課責機制未成熟環境中，藉由非正式的課責來輔助機制不足之處，

讓課責機制更完整。

因為公設財團法人，並不像一般基金會單純對董事會、捐款人負責，組織有 自己的內部規範，這種自律規範建立在組織義務之上。義務就是影響內部課責 的關鍵因素，由於該組織並不像私部門可以分配盈餘，盈餘僅留在組織內部，

供行政需求時使用。也因此這種關係讓董事會不易產生賺取盈餘的企圖心，在 缺乏利益誘因驅使，相對的，董事會對內部的事務監督也就容易流於形式。再 者，就基金會主要執行業務的主管為執行長，整個行政流程也都是以執行長和 中層組織最為瞭解，中層執行人員在沒有適當監督，又沒特殊獎勵機制激勵（童 玩節前期，即便活動辦得很好，也不會有獎勵），加上董事會又對組織內部事 務鮮少參與，董事會與中層組織兩者之間面臨資訊不對稱情況，造成內部義務 無法激發，組織內部得過且過。

在沒有足夠的內部課責，組織就必須仰賴仰賴外部課責輔助監督。由於基金會 成立時有超過 50％公部門經費挹注，因此受到中央審計、主計管控，加上董事 會具有雙重身分（公部門主管以及基金會董事），這種雙重身分影響基金會即便 處於私法人地位仍然須面對議會審查。議會過去對基金會審查是透過文化局（基 金會上層單位）對基金會監督管理。問題是在文化局長擔任執行長，以及多數文 化局人員擔任組織要職的情況，整個課責機制就變成自己管自己，讓課責流於形 式，加上當時《預算法》尚未修改，因此議會在監督雖然有監督之名，卻缺乏監 督之實，議會只能對基金會進行備查，並不能實質審。後來，民國一百年通過《預

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算法》修改時，議會開始進行實質審，的確能為公設財團法人監控上多一道嚴密 機制。可是，議會對基金會最重要的財務管控仍然不足，對經費管控僅限於公務 預算，一旦基金會經費來源來自私部門募款，議會僅能得知募款總額，並不能知 道募款來源細目。不過，議會仍然是外部監督機制最有力的部分，府會關係比起 正式規範更為有效。由於董事會在作決議時必須考量府會和諧，為了讓府會之間 不至於做出太多牽制縣府動作，董事會的決議必須對議會做出妥協。也因為這種 府會關係，讓基金會必須面對財務管控、盈餘必須全數繳回(復辦後)，甚至影響 基金會在活動承辦的主導權。

外部課責機制除了議會，媒體與公民在非正式機制裡的影響，也是間接影響整 個課責力量。由於基金會資訊不透明，藉由媒體的揭弊能力，為公民提供相關資 訊，此時公民在獲得相關資訊，也會對來自公部門經費的基金會監督。在民主社 會，公民除了可以透過自身參與，也會要求議會代替人民發揮監督功能，議員為 了政治考量，就會發揮政黨政治力量，監督執政黨（由於基金會董事長是縣長，

所以議會就有在野黨去監督）。議會監督藉由府會關係發揮效用，基金會不論是 為了府會關係，或是因為董事長為縣長，本身就需對選民負責，迫使基金會必須 聽從議會要求公開資訊（加上《預算法》修改，有助於議會監督），藉著這些因 素讓整個監督機制得以運行。總之，蘭陽文教基金會目前監督機制主要來自議會 跟內部董事會，而媒體與公民監督也會對經費來自公的基金會監督，發揮間接課 責的力量。

就觀察到目前公設財團法人內部資訊大多不公開，所以能夠影響資訊公開除了 法規修改外，媒體在其中扮演揭弊效果，能間接補足資訊不足的地方。一般來說，

如果基金會是持續募款，那麼便需要公開募款金額給捐資者知道，以供捐助人參 考。就訪談得知，蘭陽文教基金會並非持續募款，因此自認為沒有公開必要，加

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上並沒有一套機制是要求基金會公開募款資訊，導致資訊不透明。即便公設財團 法人不具有公部門身分，但是在執行任務或是基金會成立所得到的經費來源大多 來自公部門，也就是說經費既然來自人民納稅錢，自然就必須受人民監督，並不 能以非持續募款作為推託之詞。

目前，公設財團法人即便有公開部分資訊，對於財務或是收支卻大多以內部機 密文件等理由拒絕民眾監督。就蘭陽文教基金會來說，在財務、組織募款、歷年 盈虧資訊大多不公布，除非議會有要求提專案報告才會給詳細資訊。基金會資訊 除了議會可以藉由審查要求基金會提供機密文件，若是一般民眾想要知道詳細內 容還得經過繁複申請手續。並且，檔案如果被歸類為機密文件，民眾即便申請也 無法取得相關資料。由於民眾無法取得詳細資訊，因此媒體在資訊提供這方面相 對重要。媒體藉由跟議會聯繫，以及自己去挖掘相關資訊，讓基金會資訊得以攤 在陽光下，在媒體不斷揭露後，議會也會藉由審查監督，揭露更多訊息。⁴⁸兩者 在資訊揭露的合作讓不願公開資訊的基金會，必須將內部資料公諸於世，接受公 眾的檢視。

除了外部需要足夠資訊進行課責，內部之間的資訊公開也是相當重要。公設財 團法人由於董事會負有監督之責，對於資訊取得也是相當重要，因為公設財團法 人必須自負盈虧，董事會若是對於資訊不能夠瞭解，很難去瞭解內部運作問題。

以蘭陽文教基金會來說，董事會僅負責決定案子方向，對於內部資訊若是不夠清 楚，很難判斷問題所在，一旦發生問題，自然又要董事會去解決，而董事會又剛 好是公部門人員，將造成問題回流公部門，最後造成虧損問題爆發，也只是全民 買單。

48 即便是議會具有審查力量，對於部分資訊仍然是僅知總目，不知細項（例如：捐款總額可知，

但每一筆的細項名單並不告知）。

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另外，由於公設財團法人還是存在公部門的影子，預算也必須經過議會同意，

因此藉由府會關係來形塑課責的無形力量。就蘭陽文教基金會來說，由於董事長 是縣長，基金會大多成員也是來自公部門，因此一旦為了政治因素考量，有時候 比起正式機制（審計、政風、法規）更能有效對基金會課責，因為董事長必須面 對並非單純基金會虧損或是績效問題，董事會須面對的是選舉因素、政黨政治、

府會關係和諧，一旦為了基金會而堅持某些原則，可能讓議會在其他提案上予以 刁難，另外近年來由於政黨政治的關係，藍綠兩黨在議會藉由基金會問題作為攻 擊目標，為了府會和諧，也為了自身不會受到基金會負面問題影響，當議會或是 反對黨提出質疑時，董事會為了自保或是政治考量而必須自行對基金會作出處置，

也就讓基金會多少也受到議會的影響。

這種府會關係對基金會影響，可以從蘭陽文教基金會在承辦童玩節後期虧損時，

面臨停辦活動，竟然遭到縣政府冷凍，基金會幾乎是名存實亡。而後期在復辦童 玩節時，雖然因為經費不足問題，而找回蘭陽文教基金會，但是也不會因此就讓 盈餘留在基金會，甚至以後活動都由宜蘭縣文化局所主辦，並且不再讓基金會接 觸關於財務方面事務，基金會僅能以勞務性質協助，並不得再取得相關盈餘。當 活動經費來源同時來自公部門以及基金會募款，本該將盈餘保留基金會，以作為 下屆活動運用，但是在縣長(董事長)面對議會的府會和諧，意外的將結餘全部繳 回，顯現出議會裡府會和諧的課責對基金會影響大於一般正式監督機制。是一種 相較於檯面上法規，一種無形的力量可以規範著基金會，甚至影響基金會存亡。

過去，基金會由於不受議會實質審，即便是案子須送交議會，但實質是不受管 控的，僅是形式的管控。可是，當議會中有部分的議員擔任基金會董事，這些議 員為了以後法案通過或是基於議會和諧，會讓基金會還是不得不對議會有所尊重。

過去，基金會由於不受議會實質審，即便是案子須送交議會，但實質是不受管 控的，僅是形式的管控。可是，當議會中有部分的議員擔任基金會董事，這些議 員為了以後法案通過或是基於議會和諧，會讓基金會還是不得不對議會有所尊重。