第二章 管理主義與課責
第一節 管理主義
第二章 管理主義與課責
現今世界各國為了減少行政成本的支出，開始推行新公共管理時，以管理主 義為立論點追求市場競爭、績效導向、彈性授權、課責等私部門的方法進入公部 門，希望能改變過去公部門的行政模式，有效解決公部門現行的行政問題。改革 過程中使用市場機制的管理主義模型套用在政治和行政關係，並且結合了公共選 擇、委託代理、交易成本理論，這些理論代表選民、民選代表、利益團體在這系 統中競爭以及整合關係（Kaboolian, 1998；Frederickson, 1999；DeLeon & Denhardt, 2000）。管理主義成為政府再造的立基點，也是代表公部門的行政模式開始結合 私部門的方法，並且藉由這些商業化的手法，達到行政績效。
第一節 管理主義
在 1980 年代後期，由於各國面臨財政、行政沉痾問題，必須開始進行政府改 造計畫，因此新公共管理興起，西方大部分民主國家均出現了大規模的政府再造 運動。這波改革代表行政型態從官僚主義轉移到管理主義，也意謂決策者越來越 常使用私部門管理方式進入官僚機構進行改革（Saint-Martin, 1998）。改造過程中 結合課責、效率、績效以及私有化管理，以管理主義概念為宗旨，改造的目的是 動搖、解構、取代傳統的官僚體制，實現從公共行政到公共管理典範的轉移。也 就是說政府再造就是在新公共管理中引入管理主義的概念，藉由企業化模式進行 分權、授能、民營化、權威的移轉以及績效控制與責任確立，強調競爭及選擇、
建立回應性服務提供、改善人力資源管理、資訊管理、品質管控等目標（詹中原，
1999）。因此，管理主義就成為新公共管理中主要的立論基礎（Saint-Martin, 1998；
許南雄，2000）。
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簡單來說管理主義的理論 代表著管理方式的轉移，從傳統的官僚行政轉變為私 部門管理方式。強調明確標準和績效測量，講求更商業形式的管理、效法企業、
引進市場機制，更低的官僚形式，更清楚的責任和結果取向的課責，將政府服務 對象視為顧客（Zifcak, 1996；Box, 1999）。以英國來說，新公共管理主要方向即 來自管理主義，其管理方式來自私部門的顧問投入新公共管理的改革。英國政府 使用管理諮詢服務越來越多，學習私部門的管理方式套用公部門，在管理主義基 礎，對於即時性回應、顧客服務的重視以及專業、結果導向的管理都會給予標準 化的績效測量（Saint-Martin, 1998；詹中原，1999），並期待公部門管理者（管理 層級主管或專業人員）成為政策企業家。在追求顧客利益同時，公部門成為公民 中間傳話人，整個再造的市場模式，強調把公民當成顧客，並利用企業管理模式 處理行政業務（Kaboolian, 1998；DeLeon & Denhardt, 2000）。另外管理主義也是新 公共管理的研究途徑，是融合政策管理（P 途徑）以及企業管理（B 途徑）的一 套理論（許南雄，2000）。
壹、管理主義特點
基於前述所說，管理主義為新公共管理的立基點，追求績效、偏重市場化、顧 客導向、民營、分權的的管理，讓官僚系統能更加回應顧客（公民）需求，也在 強調授權情況給予管理者更多競爭與創新能力，為目前世界各國政府改造的主要 立論基礎。基本上，管理主義在市場定位具有降低管制，提倡私有化和自由化的 國家政策流程再造、賦權授能、企業精神、績效管理、生產力改善（Hood, 2000）。 尤其在理性途徑，強調策略管理、建立以公共服務授權的責任單位、改變傳統層 級的責任，變成對個別管理者獨立負責。講求市場化、效能評估以開放、授權、
彈性改造組織（謝俊義，2002）。
整體來說管理主義具體特點上大概可分為幾點：
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一、引進市場競爭
管理主義強調打破本位主義，強調分權，使用私部門的業務方法。長期以來呼 籲政府運作要如同企業，降低成本更低後，引入市場競爭機制來提高服務質量、
強調私部門的管理方法以及資源有效利用（Denhardt & Denhardt, 2000；張世杰，
2011）。管理方面利用準市場和契約外包的方式創造競爭環境，在市場競爭下看 重產出重於投入，有助於提升行政效率並且改造沉痾的行政官僚（傅岳邦，2002）。 在強調市場取向，借用經濟學的市場成本機制，引進企業管理、會計等途徑，學 習私部門運作模式應用在公部門，從傳統的官僚轉變成可以回應民眾需求、績效 導向的機制（DeLeon & Denhardt, 2000；傅岳邦，2002；張世杰，2011）。但是，
某些時候市場導向的方法只是讓政府的計劃擁有許多優勢，並不代表一定都是有 益。在市場競爭裡，可以響應不斷變化的條件，並幫助顧客做出選擇，但效率提 升似乎非一定（Box, 1999），假設在公平開放的市場競爭環境中，政府將以最低 價格購買最好的產品。但事實上，大多數的產品和服務的購買，政府在缺乏競爭 和資訊不對稱的市場機制裡很難得到合適貨物和服務。另外，買家和賣家之間的 承包關係，充滿利益衝突和監控問題，兩者利益目標不同也就影響效率提升
（Frederickson, 1999）。
有批評者指出，在現今社會經濟發展趨勢不同的地區，產生不一樣結果，像是 非洲國家，改革後的失業情況惡化，在歐洲和拉丁美洲國家這樣的改革也同樣影 響著人民（Haque, 2001）。因為在市場化競爭，失去公平道德的官僚在自身利益 考量可能比企業還要激烈，而讓人民無法得到應有的利益（Frederickson, 1999）。
或許市場模式主要適用於服務提供者，而不一定適合政策機構或監管機構。但是，
只要有機會，市場模型都可應用於政府，產生公私部門之間的競爭。另外，套用 模式必須注意到政府的市場模式不是一個純粹的自由市場。因為它依賴於政府權 力保留和交易規則管控的競爭（DeLeon & Denhardt, 2000）。
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二、充分授權
加強公共服務對私部門的主導作用，並要求公部門負責掌舵而不是親自操槳。
公共服務能力在金融和人力資源的重組下走向市場為導向的改革。以市場為中心 的方法進行分權（Haque, 2001）。管理主義所認為的治理是政府僅需扮演導航角 色，將權力下放，從根本上改變，政府工作轉向從政府官僚由下而上賦予公民和 社區，改變國家行政模式，建立一種競爭型的企業型政府（Brudney, Hebert, &
Wright, 1999；傅岳邦，2002）。
為了有效管理，授權是很重要的觀念。授權即要求組織的權力、責任必須能夠 跟產出、資源結合，也就是說績效能夠被清楚的衡量，才能有效課以責任，但是 授權必須在合理範圍內，並且符合該單位的業務才能有效增進績效（張世杰，
2011）。管理主義講求的不僅是組織改革或管理型態改變，以及靈活彈性的企業 管理模式加於公部門中，管理主義認為組織成功必須端看管理者品質，為了有效 管理，必須賦予管理者較多的裁量權（Brudney, Hebert & Wright, 1999；Denhardt &
Denhardt, 2000；朱鎮明，2000；蘇偉業，2007），並且強調架構的分權，藉由分 權可以使各級管理者能在授權範圍內發揮職責，以實現自我負責；管理者需要解 除程序和各種行政系統的監管，例如，採購和人事，增加管理者的裁量權，減少 事事請示的問題（Kaboolian, 1998；Frederickson, 1999；張世杰，2011）。
三、生產力改造
管理主義的關於生產力改造概念根據朱鎮明（2000）：
社會進步必須仰賴經濟生產的改進、改進經濟生產必須依靠技術發展；結合 組織多方發展，以及透過生產技術來追求高度目標、組織和紀律達成。
由於生產力增加必須來自更複雜的技術應用，這些技術應用只能透過理想的勞 動生產力達成。在賦予管理者權力的目的之一也就是希望管理者能促進生產力、
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執行力，改造生產力的流程讓生產力能達到目標（轉引傅岳邦，2002）。因此生 產力改造必需建立在解除管制，使得各業務主管能夠有更多自由裁裁量權（張世 杰，2011）。政府做為一個中介組織，伴隨管理方法改革，開放民眾參與，促使 民眾需求能夠融入政府政策制定（Denhardt & Denhardt, 2000）。官僚型式的改變，
以及社會跟行政的連結，代表政治制度下的公務員和其他行動者的責任、自主權 的轉變（Hood, 2000）。生產力增加過程可能包括策略規劃活動，改變工資制度，
組織再造，績效標準重新設計（Edwards, 1998）。提升績效方面，必須裁除多餘 員工，解除管制和私有化，但是裁員並不代表只是員工減少，而是減少多餘的業 務（Frederickson, 1999）。
四、講求績效課責
為了有效改善公部門管理，首先在管理知識必須取材自私部門，藉由私部門裡 具有聲譽的管理者經驗傳承來改善公部門（Saint-Martin, 1998）。管理主義以企業 模式強調管理者具有較多裁量權，並且必須直接面對顧客、績效的課責（蘇偉業 ， 2007）。在這裡所說的課責方式是以績效取代程序，取決於企業精神將公民是視 為顧客，強調授權；但是授權並不意謂減少程序上控制，而是減少管理的阻礙，
建立了官員向首長負責（謝俊義，2002）。在公部門實行專業化管理並且管理者 自行承擔責任、設定績效並且嚴格測量、對產出重視多於過程（張世杰，2011），
也就是說因為管理形式改變，過去政府可以依職責要求公務員對主管或民眾負責，
但是在管理主義以契約外包、多元職責關係，或是權力分散而顯得無法歸咎責任，
反而讓課責變得複雜，負責對象不清楚等問題浮現（Box，1999；Denhardt &
Denhardt, 2000；Haque, 2001；朱鎮明，2000）。
五、顧客為主
越來越多的公共管理者和學者認為，面對政治人物和公民的要求，政府應該像
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一個企業經營者，在符合成本效益的小政府，盡可能取悅顧客（Box, 1999）。公 部門改革目除了在提升效率、減少壟斷、減少財政赤字、放鬆貿易保護、精簡公
一個企業經營者，在符合成本效益的小政府，盡可能取悅顧客（Box, 1999）。公 部門改革目除了在提升效率、減少壟斷、減少財政赤字、放鬆貿易保護、精簡公