第二章 管理主義與課責
第二節 管理主義下的治理
治理的觀念主要是 1990 年代以來，各國面對國家外部的財政、市場化、全球
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化等問題，使得政府在結構外尋找改革，而近幾十年來，傳統的治理機制已開始 出現新的治理安排，這樣的治理轉變發生在私營、半私營和公共領域的地方，治 理也慢慢走向社會、政治共同管理的的夥伴關係（Kersbergen & Warden, 2004）。5 治理核心在於權力的行使、利益、責任分配，以非政府組織來說的良善治理就建 立在董事會的運作上（莊文忠，2011），必須端看董事會(上層人員)如何分配權力 給予組織各部門人員。6管理者扮演控制資源角色，利用公眾的資源與私人資源 來推動多元化相關的任務，並形成戰略的夥伴關係（Cohen & Peterson, 1997）。好 的治理領導者必須對於責任政治的落實，單靠選舉並不能保證公共利益能保障，
有效的制衡機制還須建立在資訊公開、透明化，並且讓顧客(公民)能夠參與監督
（劉坤億，2009）。
貳、治理具有的特點
一、組織互賴：治理涵蓋概念比政府廣泛，包含整個非國家行動者，國家界線變 得模糊，意味著公、私組織界線變得易動（Rhodes, 1996）。多元化的管理設計側 重於行政系統如何分配和要求組織的角色來開展公共部門的任務，多元化可以指 定第三條行政策略：機構多元化。如借助其他私部門或非政府組織來進行治理，
5 治理與管理兩詞的差異，根據莊文忠（2011）：
一般非營利組織較少用管理這個詞而是用治理這個概念，因為非營利組織是基於公益性需 求，組織的層級也比較扁平，成員參與機會比較高，一般所謂治理強調決策過程中的參與 問題，如何互動以及協調每個行動者的行為，達到全體同意目標，因此以治理一詞表達會 比管理會更貼近本研究個案。
6 非政府組織與非營利組織，一般容易混淆兩者相同，但細分上可以發現所謂非政府組織是指在 政府、企業之外具有非營利性質，其特性包含非營利組織的特性：不追求私利，具有公眾服務使 命、享有免稅、彌補政府所不足之處、涵蓋範圍比非營利組織更大（陳林，2004）。另外，根據 林淑馨（2011）所定義的非政府組織與非營利組織不同之處：
非政府是其活動範圍通常是以公民為為主的海外協力、交流等，組織成員具跨國性，是一 種不同於政府之外的組織。而非營利組織大多是以一國為主、地方性，因此非政府組織所 涵蓋範圍較大，兼具有非營利組織特性以及跨國家特性。
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在多元化的行政也比較能促進效率（Cohen & Peterson, 1997）。
二、互動的持續：由於需要互相交換資源與協商共同目標，網絡成員必須持續進 行互動。公部門引進創新性的、非壟斷性的方法，利用外資和國內私人資源生產 來提供公共部門商品和服務（Rhodes, 1996 ; Cohen & Peterson, 1997)。
三、信任為基礎：參與者彼此同意的遊戲規則互相制約。現在企業內部和機制是 用來監督管理人員和員工，治理問題集中在提高效率的實現，但也可能引起公平 性問題（Karsai & Wright, 1994）。治理層次講求彼此之間的輸入和輸出的合法性，
合法性意味著一個政治制度和具體政策合法化的流程。它強調，良好政治運作系 統，是在合法的民主政治制度前提下所運作（Rhodes, 1996 ; Kersbergen & Warden, 2004）。
四、相當程度的自主性：不需對國家負責，國家僅能扮演引導角色（Rhodes, 1996）。 許多合法性、課責性的問題從傳統的國家政治機構轉移到其他部門，因而減少公 民課責問題，增加了組織的自主性（Kersbergen & Warden, 2004）。公共部門的分 配目標有很大程度是基於財務約束的理由，根據這項行政策略，公部門藉由減少 政府任務和促進更多的市場機制、激勵機制，吸引私人企業和非政府組織生產和 提供公共部門的商品和服務（Cohen & Peterson, 1997）。
簡單來說，治理明顯的做法是在經濟領域結合其他國際組織發展，強調發聲或 善治，並且良好的治理必須減少浪費公共開支、促進私營部門管理教育和社會保 護改革，建立政府在企業化行政更大的透明度和課責性（Kersbergen & Warden, 2004）。而為了有效減少公共支出、解決課責性問題，非政府組織似乎成了公部 門治理的一條解決之道，非政府組織的彈性、資源不受控制等優點，在授權治理
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中成為一條可行之道（Keohane, 2003）。
参、治理觀念應用
在治理中，講求的合作、委託機制，目的是希望能增加公民參與，提升政府 回應性、行政效率。當治理觀念應用於非政府組織時，與一般行政組織不同之處，
在於非政府組織治理的特色特別強調民主的共治精神（王振軒，2006）治理是上 層授權下層、執行與監督的分工互動過程，藉由更大的責任下放（Cohen & Peterson, 1997），彼此分擔權力、義務。治理首重決策制定、責任與權利分配的問題，尤 其咎責方面，即使沒有公部門具有選舉課責，在民主憲政中，還是有許多其他種 類的課責機制的存在，包括分層、監督課責、法律等課責(Keohane, 2003）。
而在非政府組織中除了這些監督機制外，對於自律的規範以及專業的課責也是 相當講求的，治理應有良善管理與監督的機制。在公共和私人管理的轉變過程，
有一個重大的特點，即傳統機關的檢查和權力的制衡，傳統課責制可能成為過時 的。現代化的歷史進程已經導致一個社會分化成半自治的領域，這些不同的社會、
政治和經濟領域都開發了自己的治理機構（Kersbergen & Warden, 2004）。因此在 因應新潮流中，選擇真正有效的制衡機制，而不能只是仰賴過去傳統的監督機制。
由於非政府組織的治理是在董事會、執行長與所有參與者之間的互動所構成的，
董事會扮演組織所有權人和管理者間的橋梁，替所有權人監督組織成員表現（王 振軒，2006），但是董事會大多與經營者關係親近，可能無法有效扮演監督者角 色，只有依靠健全的治理才能有效提升課責（莊文忠，2011）。
由於公設財團法人特殊性地位，因此在治理方面的指標，可以參入公部門標準，
讓法人指標不單純以一般基金會為主，可以同時參考公部門指標，在實務可以根
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據臺灣公共治理研究中心治理所列出（2010）的指標，整理歸納大略可分為：7 一、效能及課責檢視方面
指標二：效能指標包含總體及個體政策的施政成就，以及政策落實的能力、
施政方向的一致性等。
指標六：另外以課責觀點檢視，內容則包括政府對其資源配置及權力行為負 起責任，以及機制的健全，課責形式、與行政及立法的關係，和公務人員之 行為操守。調查指標包括審計、預算控制、政府採購、行為準則、代議課責 等面向。
這部分指標應用在法人，就必須參酌是否解決過去層級的官僚體系造成組織沉 淪腐化，是否有合宜運用分權、解除管制、授權來改造組織，達到前述指標要求
（張世杰，2011）。
二、回應力、透明化程度
指標三、指標四：政府政策施行對於人民需求的滿足程度。能否呼應民眾的 需求，以及政府是否適時調整施政內容滿足人民不同需求，並且人民可以簡 單地、快速的得到關於政府施政內容、績效表現等資訊的程度。其具體內容 包括資訊、政治、財政透明化等執行績效。
管理主義也是相當重視資訊，當資訊不對稱時合作就會有所阻礙，因此該理論 認為制度的成功必須在於是否能有效處理資訊（傅岳邦，2002）。這部分指標，
在公設財團法人尤為重要，由於該類組織經費大多來自公部門，是人民納稅錢，
對於法人的財務資訊更需要公開大眾檢視。
三、防治貪腐
7 臺灣公共治理研究中心，2011，〈指標說明〉，臺灣公共治理研究中心網站：
http://www.tpgrc.org.tw/content.php?f=93，檢閱日期：2011 年 11 月 18 日。
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指標五：在透明化基礎，檢視我國政府各機關貪腐情況，並評估廉政倫理基 礎建設的健全程度。內容分為貪腐印象包含：行政部門、立法部門、司法部 門及其他，檢視政府各部門濫用公權力謀取私利的程度；至於倫理基礎建設 方面則檢視提升倫理和防治貪腐的體制是否健全。
尤其在公設財團法人常淪為政治酬庸，弊端叢生時，這部分指標用以觀察法 人是否有沉淪之虞。
根據上述指標，將管理主義與治理以及治理應用在非政府組織上的特性予以介 紹，並且發現目前所講求的管理跟傳統的管理一個很大差別就在於「績效」，而 績效代表組織改革的評斷標準，績效更是呼應了組織本身的職責，這個職責所在，
就是每個人都必須為自己所做的事負責，因此「課責」成為管理主義很重要的切 入點。